【正文】 組織基于本集體組織內(nèi)部的人地分布狀況，重新進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方案必須經(jīng)過(guò)本集體組織成員大會(huì)通過(guò)。若深入的分析國(guó)家禁止“兩田制”的理由，不難發(fā)現(xiàn)，錯(cuò)并不在于“兩田制”的制度設(shè)計(jì)思路，而在于因?yàn)橄嚓P(guān)限制與監(jiān)督性措施的缺位而出現(xiàn)的借“兩田制”之名“收回農(nóng)民承包地”、“提高農(nóng)民承包費(fèi)、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”、“違背農(nóng)民意強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地”[38]等各種不規(guī)范現(xiàn)象。對(duì)于“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼額度，應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定其計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式。[②] 由于現(xiàn)在尚無(wú)官方發(fā)布的對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的統(tǒng)一調(diào)查資料，在學(xué)界也難覓學(xué)者對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查，以下對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的描述主要以學(xué)界和地方政府農(nóng)業(yè)部門近幾年來(lái)公開(kāi)發(fā)表的數(shù)份對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告為基礎(chǔ)，雖然這些調(diào)查報(bào)告只是對(duì)個(gè)別地方流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查，但所反映的問(wèn)題確是共性的。[⑩]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2008年第5期。[18]這在各地調(diào)查報(bào)告的分析中表現(xiàn)的很明顯，在重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報(bào)告中，作者指出流轉(zhuǎn)效益低是當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題之一，主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)費(fèi)用低和流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的效益不高。[23]正式提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)及其基本內(nèi)涵的是2007年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》。[30]【荷蘭】BerndvanderMeulen：“爭(zhēng)取食品權(quán)的國(guó)際人權(quán)”，孫娟娟譯，載人大復(fù)印資料《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》2009年第2期。[36]見(jiàn)《通典仔細(xì)分析這些地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，不難發(fā)現(xiàn)，它們其實(shí)并非專門促進(jìn)和鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件，而是將向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化與非糧農(nóng)作物生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)做同等促進(jìn)與扶持的規(guī)范性文件，因此，對(duì)于本文欲構(gòu)建的“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”并無(wú)直接的制度借鑒意義，但是，相關(guān)技術(shù)性和程序性措施卻還是有啟發(fā)意義的。[35]首次明確禁止“兩田制”的是1997年中國(guó)中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，該政策明確規(guī)定：“中央不提倡‘兩田制’，沒(méi)有實(shí)行‘兩田制’的地方不要再搞，已經(jīng)實(shí)行的必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓”。薩烏馬的定義、1985年11月《世界糧食安全協(xié)約》的定義、1996年11月第二屆世界糧食首腦首腦會(huì)議通過(guò)的《羅馬宣言》的定義及2001年世界糧食安全委員會(huì)的定義，見(jiàn)盧良恕、王鍵：《糧食安全》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第3—4頁(yè)。[22]通過(guò)梳理中央相關(guān)政策可知，正式確立“增人不增地、減人不減地”原則的是1993年11月5日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，其中對(duì)于該原則僅是“提倡”而并非要求，隨后，卻又有好幾個(gè)政策性文件明確提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策原則，如1995年3月28日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》及1997年8月27日中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中都明確規(guī)定今后解決人地矛盾的主要方式是“小調(diào)整”，并規(guī)定兩次調(diào)整之間的期限不得短于5年，2008年10月12日中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》規(guī)定“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，這就意味著執(zhí)政黨對(duì)“增人不增地、減人不減地”原則的重新確認(rèn)。[16]湖北省委農(nóng)辦課題組：《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況調(diào)查》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。[⑧]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。另外，還可以部門規(guī)章的方式對(duì)于現(xiàn)行條件下明顯影響國(guó)家糧食安全實(shí)現(xiàn)且不利于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)秩序的非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為（典型的如生物能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項(xiàng)目）進(jìn)行具體的計(jì)劃和管制。 　　筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，對(duì)于為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為的鼓勵(lì)及促進(jìn)內(nèi)容的立法化可以通過(guò)設(shè)置特定的補(bǔ)貼法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，這一補(bǔ)貼可以命名為“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”。可以說(shuō)，曾經(jīng)的“兩田制”絕不是中國(guó)農(nóng)民的突發(fā)奇想，而是綿長(zhǎng)而悠久的歷史積淀在新條件下的“偶露真容”，歷史的理性使得這種制度安排的思路具有深厚的民族基礎(chǔ)或社會(huì)認(rèn)同感。 　　除去附加于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度之上的“不能承受之重”，以區(qū)別對(duì)待的思路重構(gòu)農(nóng)民基本生存權(quán)的初次配置法律機(jī)制。從理論上分析，這種理論傾向與農(nóng)民土地集體所有權(quán)的本質(zhì)不符[33]；從現(xiàn)實(shí)角度分析，這種理論傾向的本質(zhì)是要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)完全委于權(quán)利人“經(jīng)濟(jì)理性”的自覺(jué)，而這是無(wú)視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域廣泛存在著市場(chǎng)失靈的一廂情愿，因此是不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的。 　　但從上述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其分析中不難看出，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和規(guī)范實(shí)行后，并未十分明顯的促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為大量的發(fā)生?！　∫虼?，在國(guó)家糧食安全視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度并不應(yīng)當(dāng)僅僅是完全受到市場(chǎng)機(jī)制支配的，并反過(guò)來(lái)以法律效力強(qiáng)化這種支配結(jié)果的純粹法律工具，而應(yīng)當(dāng)是基于國(guó)家保障食品權(quán)實(shí)現(xiàn)職權(quán)（職責(zé)）的法理和倫理正當(dāng)性，充分體現(xiàn)國(guó)家干預(yù)、引導(dǎo)或管理意志的負(fù)有公共利益目的限制性的法律制度，在國(guó)家干預(yù)、引導(dǎo)或管理的領(lǐng)域中，為了食品權(quán)這一基本人權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)以實(shí)質(zhì)公平的方式實(shí)現(xiàn)，可以以立法及行政方式限制甚至于部分排除市場(chǎng)機(jī)制在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法雖然將糧食安全作為農(nóng)業(yè)法律的基本制度類型作出專章規(guī)定，但并不妨礙其作為我國(guó)農(nóng)業(yè)立法基本原則和基本政策目標(biāo)的重要地位，且《農(nóng)業(yè)法》第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基本目標(biāo)”中已有體現(xiàn)。 　　從法學(xué)角度分析，國(guó)家糧食安全的保障主要源于由此演化出的相互對(duì)應(yīng)的兩類權(quán)利（力），一是作為基本人權(quán)內(nèi)容的食品權(quán)，一是為保證和實(shí)現(xiàn)食品權(quán)的國(guó)家保障職權(quán)（職責(zé)）。換言之，30年不變應(yīng)理解為農(nóng)地30年承包經(jīng)營(yíng)之政策不變，土地則仍應(yīng)該根據(jù)本村、組的具體情況依法適時(shí)加以調(diào)整。 　　之所以將新增農(nóng)民集體組織成員基于其成員權(quán)獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的任務(wù)實(shí)現(xiàn)寄望于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之上，直接的政策背景在于國(guó)家“增人不增地，減人不減地”農(nóng)地政策的確立，這意味著國(guó)家在農(nóng)地使用權(quán)初次配置領(lǐng)域的政策理念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，即從以前的公平優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地使用權(quán)在農(nóng)民集體組織內(nèi)部初次分配后成型得權(quán)利配置格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，[22]相信在明確界定初始權(quán)利的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)機(jī)制就可以自動(dòng)的解決人地矛盾；而將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目的則是根源于國(guó)家以經(jīng)營(yíng)集約化、裝備現(xiàn)代化、土地利用高效化等為內(nèi)容的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的確立，[23]根據(jù)世界各農(nóng)業(yè)先進(jìn)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)，欲實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須以集約化經(jīng)營(yíng)的形式引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素以替代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以此激發(fā)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新的收入流，提高并保持經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的效益。[20]也不完全同于立法技術(shù)，而是包括立法技術(shù)當(dāng)中的結(jié)構(gòu)營(yíng)造術(shù)[21]與法律制度構(gòu)建的理論研究方法在內(nèi)的理性思維方式及過(guò)程，作者在這里借用了傳統(tǒng)的法律技術(shù)概念來(lái)表達(dá)一種新的內(nèi)涵。從各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報(bào)告分析，絕大多數(shù)農(nóng)民是不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其根本原因概括為兩點(diǎn)：一是現(xiàn)行條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其所涵涉的農(nóng)用地對(duì)農(nóng)民而言是并不能彰顯財(cái)產(chǎn)價(jià)值及效用的“弱財(cái)產(chǎn)”，農(nóng)民對(duì)于通過(guò)流轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)這種“弱財(cái)產(chǎn)”所蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)利益和價(jià)值的期望值并不高，亦即，很少有農(nóng)民希望通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“賺大錢”，而導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為“弱財(cái)產(chǎn)”的根本原因通俗的講就是“種地并不賺錢”，理論上來(lái)講，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益不高。根據(jù)黑龍江報(bào)告，近年來(lái)，黑龍江農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)加快發(fā)展的勢(shì)頭，龍頭企業(yè)牽動(dòng)基地和開(kāi)拓市場(chǎng)的能力不斷增強(qiáng)，有力的帶動(dòng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，大慶市吉泰實(shí)業(yè)集團(tuán)圍繞“古龍”品牌，建立專業(yè)化、規(guī)?；纳a(chǎn)基地，采取多種利益聯(lián)結(jié)方式引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)10多萬(wàn)畝。[⑨]根據(jù)一份對(duì)重慶部分市縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報(bào)告，自從2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后至今，轉(zhuǎn)包一直是主體的流轉(zhuǎn)方式，%；%；%；%；%。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的揭示是保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的科學(xué)性與本質(zhì)合法性的重要前提。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、前提性法律技術(shù)及二維構(gòu)建路徑法學(xué)論文【摘要】通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范內(nèi)容所具備的“政策性”和“階段性”特征的揭示和分析，提出在既存法學(xué)理論及國(guó)外法制無(wú)法提供指導(dǎo)和制度借鑒的情況下，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建所必需的兩個(gè)前提：流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及前提性法律技術(shù)，并對(duì)這兩個(gè)前提的內(nèi)容做了詳細(xì)闡述，基于此，設(shè)置了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的回應(yīng)性及協(xié)調(diào)性二維路徑。 　　一 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ) 　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建時(shí)所必須考慮到的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀[②]及蘊(yùn)含于現(xiàn)狀之中的規(guī)律性或客觀性。[⑧]根據(jù)四川報(bào)告，截至2006年底，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的49%，比例遠(yuǎn)高于以出租（%）、轉(zhuǎn)讓（%）、入股（%）、互換（%）等方式流轉(zhuǎn)的土地。這種新型流轉(zhuǎn)模式一般發(fā)生于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或區(qū)域位置比較有利于發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)的少數(shù)地區(qū)；運(yùn)作的帶動(dòng)動(dòng)機(jī)一般是通過(guò)經(jīng)營(yíng)一些高附加值或高技術(shù)含量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)盈利；帶動(dòng)主體多為大型農(nóng)業(yè)“龍頭企業(yè)”；利益聯(lián)結(jié)機(jī)制或模式多為“龍頭企業(yè)加農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶”或“龍頭企業(yè)加土地合作社加農(nóng)戶”；實(shí)現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)模式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具體流轉(zhuǎn)方式或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租；農(nóng)戶在這種流轉(zhuǎn)模式中一般以獲得土地的股息、紅利、租金，向龍頭企業(yè)出賣農(nóng)產(chǎn)品以及在龍頭企業(yè)打工為其主要收入來(lái)源。[17] 　　分析以上的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可以得出以下結(jié)論：農(nóng)民缺乏流轉(zhuǎn)意愿是未產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大面積和理性流轉(zhuǎn)的根本原因。每一個(gè)法律實(shí)踐部門都有一套實(shí)踐技能和方法”。這兩種立法目的從字面內(nèi)涵及其外延分析，不存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，但若深入二者實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境及政策背景中去分析，不難發(fā)現(xiàn)二者之間存在著明顯的張力，即一種目的的實(shí)現(xiàn)會(huì)在很大程度上消解另一種目的實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可能性，并且二者在實(shí)現(xiàn)的潛力和動(dòng)力方面明顯存在著巨大差異。絕大多數(shù)受訪法官及村干部等了解民情、民生的人士表達(dá)了這樣的意見(jiàn)——30年不變僅應(yīng)作為政策昭示，而不應(yīng)作為剛性法律規(guī)定。國(guó)務(wù)院2008年制定公布的《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》作為今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家保障糧食安全的全面計(jì)劃，其中對(duì)糧食安全生產(chǎn)能力的保障相當(dāng)重視，將“強(qiáng)化生產(chǎn)能力建設(shè)”作為第一基本原則，特別強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，這當(dāng)然和我國(guó)設(shè)定的糧食安全保障主要應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的政策目標(biāo)和基本理念密切相關(guān)，因?yàn)閺睦碚撋现v，若假設(shè)世界市場(chǎng)的全能