【正文】 組織基于本集體組織內(nèi)部的人地分布狀況，重新進行調(diào)整，調(diào)整方案必須經(jīng)過本集體組織成員大會通過。若深入的分析國家禁止“兩田制”的理由，不難發(fā)現(xiàn)，錯并不在于“兩田制”的制度設(shè)計思路，而在于因為相關(guān)限制與監(jiān)督性措施的缺位而出現(xiàn)的借“兩田制”之名“收回農(nóng)民承包地”、“提高農(nóng)民承包費、增加農(nóng)民負擔(dān)”、“違背農(nóng)民意強制流轉(zhuǎn)土地”[38]等各種不規(guī)范現(xiàn)象。對于“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進補貼”的補貼額度，應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定其計算標準和計算方式。[②] 由于現(xiàn)在尚無官方發(fā)布的對全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的統(tǒng)一調(diào)查資料，在學(xué)界也難覓學(xué)者對全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查，以下對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的描述主要以學(xué)界和地方政府農(nóng)業(yè)部門近幾年來公開發(fā)表的數(shù)份對不同地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報告為基礎(chǔ)，雖然這些調(diào)查報告只是對個別地方流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查，但所反映的問題確是共性的。[⑩]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》，載《金融與經(jīng)濟》2008年第5期。[18]這在各地調(diào)查報告的分析中表現(xiàn)的很明顯，在重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報告中，作者指出流轉(zhuǎn)效益低是當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)中存在的主要問題之一，主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)費用低和流轉(zhuǎn)后經(jīng)營項目的效益不高。[23]正式提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標及其基本內(nèi)涵的是2007年《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。[30]【荷蘭】BerndvanderMeulen：“爭取食品權(quán)的國際人權(quán)”，孫娟娟譯，載人大復(fù)印資料《經(jīng)濟法學(xué)、勞動法學(xué)》2009年第2期。[36]見《通典仔細分析這些地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，不難發(fā)現(xiàn)，它們其實并非專門促進和鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件，而是將向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化與非糧農(nóng)作物生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)做同等促進與扶持的規(guī)范性文件，因此，對于本文欲構(gòu)建的“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進補貼”并無直接的制度借鑒意義，但是，相關(guān)技術(shù)性和程序性措施卻還是有啟發(fā)意義的。[35]首次明確禁止“兩田制”的是1997年中國中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，該政策明確規(guī)定：“中央不提倡‘兩田制’，沒有實行‘兩田制’的地方不要再搞，已經(jīng)實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓”。薩烏馬的定義、1985年11月《世界糧食安全協(xié)約》的定義、1996年11月第二屆世界糧食首腦首腦會議通過的《羅馬宣言》的定義及2001年世界糧食安全委員會的定義，見盧良恕、王鍵：《糧食安全》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第3—4頁。[22]通過梳理中央相關(guān)政策可知，正式確立“增人不增地、減人不減地”原則的是1993年11月5日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，其中對于該原則僅是“提倡”而并非要求，隨后，卻又有好幾個政策性文件明確提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策原則，如1995年3月28日國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》及1997年8月27日中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中都明確規(guī)定今后解決人地矛盾的主要方式是“小調(diào)整”，并規(guī)定兩次調(diào)整之間的期限不得短于5年，2008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》規(guī)定“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，這就意味著執(zhí)政黨對“增人不增地、減人不減地”原則的重新確認。[16]湖北省委農(nóng)辦課題組：《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營情況調(diào)查》，載《湖北社會科學(xué)》2008年第4期。[⑧]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。另外，還可以部門規(guī)章的方式對于現(xiàn)行條件下明顯影響國家糧食安全實現(xiàn)且不利于國家整體經(jīng)濟秩序的非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為（典型的如生物能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目）進行具體的計劃和管制。 　　筆者認為，在現(xiàn)階段，對于為實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為的鼓勵及促進內(nèi)容的立法化可以通過設(shè)置特定的補貼法律制度來實現(xiàn)，這一補貼可以命名為“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進補貼”?？梢哉f，曾經(jīng)的“兩田制”絕不是中國農(nóng)民的突發(fā)奇想，而是綿長而悠久的歷史積淀在新條件下的“偶露真容”，歷史的理性使得這種制度安排的思路具有深厚的民族基礎(chǔ)或社會認同感。 　　除去附加于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度之上的“不能承受之重”，以區(qū)別對待的思路重構(gòu)農(nóng)民基本生存權(quán)的初次配置法律機制。從理論上分析，這種理論傾向與農(nóng)民土地集體所有權(quán)的本質(zhì)不符[33]；從現(xiàn)實角度分析，這種理論傾向的本質(zhì)是要將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)完全委于權(quán)利人“經(jīng)濟理性”的自覺，而這是無視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域廣泛存在著市場失靈的一廂情愿，因此是不利于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化實現(xiàn)的。 　　但從上述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其分析中不難看出，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和規(guī)范實行后，并未十分明顯的促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為大量的發(fā)生?！　∫虼耍趪壹Z食安全視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度并不應(yīng)當(dāng)僅僅是完全受到市場機制支配的，并反過來以法律效力強化這種支配結(jié)果的純粹法律工具，而應(yīng)當(dāng)是基于國家保障食品權(quán)實現(xiàn)職權(quán)（職責(zé)）的法理和倫理正當(dāng)性，充分體現(xiàn)國家干預(yù)、引導(dǎo)或管理意志的負有公共利益目的限制性的法律制度，在國家干預(yù)、引導(dǎo)或管理的領(lǐng)域中，為了食品權(quán)這一基本人權(quán)在全國范圍內(nèi)以實質(zhì)公平的方式實現(xiàn)，可以以立法及行政方式限制甚至于部分排除市場機制在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法雖然將糧食安全作為農(nóng)業(yè)法律的基本制度類型作出專章規(guī)定，但并不妨礙其作為我國農(nóng)業(yè)立法基本原則和基本政策目標的重要地位，且《農(nóng)業(yè)法》第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基本目標”中已有體現(xiàn)。 　　從法學(xué)角度分析，國家糧食安全的保障主要源于由此演化出的相互對應(yīng)的兩類權(quán)利（力），一是作為基本人權(quán)內(nèi)容的食品權(quán)，一是為保證和實現(xiàn)食品權(quán)的國家保障職權(quán)（職責(zé)）。換言之，30年不變應(yīng)理解為農(nóng)地30年承包經(jīng)營之政策不變，土地則仍應(yīng)該根據(jù)本村、組的具體情況依法適時加以調(diào)整。 　　之所以將新增農(nóng)民集體組織成員基于其成員權(quán)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的任務(wù)實現(xiàn)寄望于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之上，直接的政策背景在于國家“增人不增地，減人不減地”農(nóng)地政策的確立，這意味著國家在農(nóng)地使用權(quán)初次配置領(lǐng)域的政策理念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，即從以前的公平優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，強調(diào)農(nóng)地使用權(quán)在農(nóng)民集體組織內(nèi)部初次分配后成型得權(quán)利配置格局的長期穩(wěn)定性，[22]相信在明確界定初始權(quán)利的基礎(chǔ)上引入市場機制就可以自動的解決人地矛盾；而將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目的則是根源于國家以經(jīng)營集約化、裝備現(xiàn)代化、土地利用高效化等為內(nèi)容的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標的確立，[23]根據(jù)世界各農(nóng)業(yè)先進國家的普遍經(jīng)驗，欲實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須以集約化經(jīng)營的形式引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素以替代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以此激發(fā)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中新的收入流，提高并保持經(jīng)營農(nóng)業(yè)的效益。[20]也不完全同于立法技術(shù)，而是包括立法技術(shù)當(dāng)中的結(jié)構(gòu)營造術(shù)[21]與法律制度構(gòu)建的理論研究方法在內(nèi)的理性思維方式及過程，作者在這里借用了傳統(tǒng)的法律技術(shù)概念來表達一種新的內(nèi)涵。從各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報告分析，絕大多數(shù)農(nóng)民是不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，其根本原因概括為兩點：一是現(xiàn)行條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其所涵涉的農(nóng)用地對農(nóng)民而言是并不能彰顯財產(chǎn)價值及效用的“弱財產(chǎn)”，農(nóng)民對于通過流轉(zhuǎn)等方式實現(xiàn)這種“弱財產(chǎn)”所蘊含的財產(chǎn)利益和價值的期望值并不高，亦即，很少有農(nóng)民希望通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“賺大錢”，而導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為“弱財產(chǎn)”的根本原因通俗的講就是“種地并不賺錢”，理論上來講，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營效益不高。根據(jù)黑龍江報告，近年來，黑龍江農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營呈現(xiàn)加快發(fā)展的勢頭，龍頭企業(yè)牽動基地和開拓市場的能力不斷增強，有力的帶動了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，大慶市吉泰實業(yè)集團圍繞“古龍”品牌，建立專業(yè)化、規(guī)模化的生產(chǎn)基地，采取多種利益聯(lián)結(jié)方式引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)10多萬畝。[⑨]根據(jù)一份對重慶部分市縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告，自從2003年《農(nóng)村土地承包法》實施后至今，轉(zhuǎn)包一直是主體的流轉(zhuǎn)方式，%；%；%；%；%。對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實基礎(chǔ)的揭示是保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的科學(xué)性與本質(zhì)合法性的重要前提。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建：現(xiàn)實基礎(chǔ)、前提性法律技術(shù)及二維構(gòu)建路徑法學(xué)論文【摘要】通過對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范內(nèi)容所具備的“政策性”和“階段性”特征的揭示和分析，提出在既存法學(xué)理論及國外法制無法提供指導(dǎo)和制度借鑒的情況下，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建所必需的兩個前提：流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實基礎(chǔ)及前提性法律技術(shù)，并對這兩個前提的內(nèi)容做了詳細闡述，基于此，設(shè)置了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的回應(yīng)性及協(xié)調(diào)性二維路徑。 　　一 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實基礎(chǔ) 　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實基礎(chǔ)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建時所必須考慮到的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀[②]及蘊含于現(xiàn)狀之中的規(guī)律性或客觀性。[⑧]根據(jù)四川報告，截至2006年底，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的49%，比例遠高于以出租（%）、轉(zhuǎn)讓（%）、入股（%）、互換（%）等方式流轉(zhuǎn)的土地。這種新型流轉(zhuǎn)模式一般發(fā)生于經(jīng)濟比較發(fā)達或區(qū)域位置比較有利于發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)的少數(shù)地區(qū)；運作的帶動動機一般是通過經(jīng)營一些高附加值或高技術(shù)含量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目實現(xiàn)盈利；帶動主體多為大型農(nóng)業(yè)“龍頭企業(yè)”；利益聯(lián)結(jié)機制或模式多為“龍頭企業(yè)加農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶”或“龍頭企業(yè)加土地合作社加農(nóng)戶”；實現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)模式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具體流轉(zhuǎn)方式或者是土地承包經(jīng)營權(quán)入股或者是土地承包經(jīng)營權(quán)出租；農(nóng)戶在這種流轉(zhuǎn)模式中一般以獲得土地的股息、紅利、租金，向龍頭企業(yè)出賣農(nóng)產(chǎn)品以及在龍頭企業(yè)打工為其主要收入來源。[17] 　　分析以上的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可以得出以下結(jié)論：農(nóng)民缺乏流轉(zhuǎn)意愿是未產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)大面積和理性流轉(zhuǎn)的根本原因。每一個法律實踐部門都有一套實踐技能和方法”。這兩種立法目的從字面內(nèi)涵及其外延分析，不存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，但若深入二者實現(xiàn)的現(xiàn)實環(huán)境及政策背景中去分析，不難發(fā)現(xiàn)二者之間存在著明顯的張力，即一種目的的實現(xiàn)會在很大程度上消解另一種目的實現(xiàn)的現(xiàn)實可能性，并且二者在實現(xiàn)的潛力和動力方面明顯存在著巨大差異。絕大多數(shù)受訪法官及村干部等了解民情、民生的人士表達了這樣的意見——30年不變僅應(yīng)作為政策昭示，而不應(yīng)作為剛性法律規(guī)定。國務(wù)院2008年制定公布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》作為今后相當(dāng)一段時期內(nèi)國家保障糧食安全的全面計劃，其中對糧食安全生產(chǎn)能力的保障相當(dāng)重視，將“強化生產(chǎn)能力建設(shè)”作為第一基本原則，特別強調(diào)要“嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，這當(dāng)然和我國設(shè)定的糧食安全保障主要應(yīng)當(dāng)立足于國內(nèi)生產(chǎn)的政策目標和基本理念密切相關(guān)，因為從理論上講，若假設(shè)世界市場的全能