【正文】 營(yíng)權(quán)及其所涵涉的農(nóng)業(yè)土地這種“強(qiáng)保障”的強(qiáng)度，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿恐怕是很難被大面積激發(fā)的。政府相關(guān)部門和農(nóng)民集體組織的推動(dòng)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大量的向產(chǎn)業(yè)化方向流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿?。從收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告分析，但凡農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能成規(guī)模并以符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中經(jīng)營(yíng)為方向流轉(zhuǎn)的地方，當(dāng)?shù)卣捌滢r(nóng)業(yè)管理部門或者農(nóng)民集體組織都在其中起到了重要的推動(dòng)作用；在流轉(zhuǎn)面積不大，并多以臨時(shí)性、自發(fā)性等不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的非理性方式流轉(zhuǎn)的地方，農(nóng)民對(duì)政府或農(nóng)民集體組織能主動(dòng)參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還是有很高的呼聲的。 　　二農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的前提性法律技術(shù) 　　這里所謂的法律技術(shù)并不是傳統(tǒng)意義上的法律技術(shù)，傳統(tǒng)意義上的法律技術(shù)是“傳統(tǒng)性與正當(dāng)性相結(jié)合、理性和經(jīng)驗(yàn)相統(tǒng)一的具有專業(yè)性的法律適用方法和手段。”[19]是“法官和律師的實(shí)務(wù)技能；利用和運(yùn)用他們的知識(shí)去處理爭(zhēng)議或者達(dá)到其它預(yù)期結(jié)果的手段。每一個(gè)法律實(shí)踐部門都有一套實(shí)踐技能和方法”。[20]也不完全同于立法技術(shù)，而是包括立法技術(shù)當(dāng)中的結(jié)構(gòu)營(yíng)造術(shù)[21]與法律制度構(gòu)建的理論研究方法在內(nèi)的理性思維方式及過程，作者在這里借用了傳統(tǒng)的法律技術(shù)概念來(lái)表達(dá)一種新的內(nèi)涵。這種法律技術(shù)是進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的理論研究和具體立法時(shí)所必須先期完成的理性思維過程，其理論基礎(chǔ)在于特定法律制度構(gòu)建的邏輯性與體系性要求，因此，稱之為前提性法律技術(shù)。這種理性思維過程可以表述為：在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建過程中，對(duì)于可能影響欲構(gòu)建法律制度理念形成、調(diào)整范圍及規(guī)范內(nèi)容等的既存相關(guān)正式制度安排進(jìn)行梳理，從而發(fā)現(xiàn)二者之間的不和諧甚至抵牾之處，并以可行的方式盡量予以協(xié)調(diào)，以求欲構(gòu)建的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度能完美的“嵌入”既存的農(nóng)地或農(nóng)業(yè)法律制度體系。 　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度具備的階段性和政策性特征使得其制度本身不但要隨著國(guó)家特定、具體的農(nóng)地政策的調(diào)整適時(shí)變遷，而且還會(huì)受到國(guó)家更宏觀層面的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策及以實(shí)現(xiàn)政策目的為內(nèi)容的相關(guān)農(nóng)業(yè)法律制度的強(qiáng)烈影響，在前階段基于特定理念成型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系在現(xiàn)階段有可能因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策理念及重點(diǎn)的調(diào)整而與其它新型正式制度安排產(chǎn)生脫節(jié)、抵消甚至于沖突，而這時(shí)，作為即已成型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系政策前提的農(nóng)地政策往往并未改變，但是，這種表面上的穩(wěn)定并不能掩蓋實(shí)質(zhì)上的不協(xié)調(diào)狀態(tài)，因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的運(yùn)行是必須要與相應(yīng)的其他制度安排相互配合的，比如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股就需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、股份化或合作化經(jīng)營(yíng)的鼓勵(lì)政策或法律規(guī)范的配合，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押就必須特定的農(nóng)地金融政策或法律規(guī)范的配合，因此，當(dāng)法律制度運(yùn)行的外部配合性制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化時(shí)，既存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)范也應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整，方能保障法律制度的實(shí)效性。 　?。ㄒ唬┙鉀Q人地矛盾和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化兩種立法目的之間的“張力”亟需“緩釋” 　　《農(nóng)村土地承包法》作為現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的核心，從其立法本意可知，該法在設(shè)置農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)章節(jié)和法律規(guī)范時(shí)主要出于兩種立法目的的考慮：一是寄望于通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)緩解日益尖銳的人地矛盾，二是希望通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造物質(zhì)前提。這兩種立法目的都明確的反映于立法者的立法本意中：全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年于2001年6月26日在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）的說明》中在述及“承包期內(nèi)能否調(diào)整承包地”問題時(shí)指出“今后出現(xiàn)人地矛盾，主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)新土地資源、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場(chǎng)的辦法解決，不宜再用行政手段調(diào)整承包地?！被诖?，草案設(shè)計(jì)了第26條，該條的基本內(nèi)容最終體現(xiàn)于《農(nóng)村土地承包法》的第27條第2款中；在述及“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”時(shí)更是明確指出，設(shè)計(jì)流轉(zhuǎn)相關(guān)章節(jié)的背景和目的是“隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，今后工作的重點(diǎn)之一就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理”，并基于這種立法目的設(shè)計(jì)了草案第33條至38條及46條的相關(guān)條款，《農(nóng)村土地承包法》最終基本保留了草案的規(guī)范內(nèi)容。這兩種立法目的從字面內(nèi)涵及其外延分析，不存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，但若深入二者實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境及政策背景中去分析，不難發(fā)現(xiàn)二者之間存在著明顯的張力，即一種目的的實(shí)現(xiàn)會(huì)在很大程度上消解另一種目的實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可能性，并且二者在實(shí)現(xiàn)的潛力和動(dòng)力方面明顯存在著巨大差異。 　　之所以將新增農(nóng)民集體組織成員基于其成員權(quán)獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的任務(wù)實(shí)現(xiàn)寄望于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之上，直接的政策背景在于國(guó)家“增人不增地，減人不減地”農(nóng)地政策的確立，這意味著國(guó)家在農(nóng)地使用權(quán)初次配置領(lǐng)域的政策理念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，即從以前的公平優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地使用權(quán)在農(nóng)民集體組織內(nèi)部初次分配后成型得權(quán)利配置格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，[22]相信在明確界定初始權(quán)利的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)機(jī)制就可以自動(dòng)的解決人地矛盾；而將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目的則是根源于國(guó)家以經(jīng)營(yíng)集約化、裝備現(xiàn)代化、土地利用高效化等為內(nèi)容的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的確立，[23]根據(jù)世界各農(nóng)業(yè)先進(jìn)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)，欲實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須以集約化經(jīng)營(yíng)的形式引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素以替代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以此激發(fā)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新的收入流，提高并保持經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的效益。我們可以以權(quán)利歸屬的方式概括出國(guó)家通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意欲實(shí)現(xiàn)的兩種政策目標(biāo)其實(shí)就是農(nóng)民的基本生存權(quán)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展權(quán)，這兩種權(quán)利實(shí)現(xiàn)所涉及的實(shí)物標(biāo)的是一致的——農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵涉的標(biāo)的農(nóng)地，但由于農(nóng)地的數(shù)量和質(zhì)量都是十分有限并不可再生的，因此，二權(quán)利在實(shí)現(xiàn)時(shí)就不可避免的存在競(jìng)爭(zhēng)，一種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)所涵涉的農(nóng)地即是另一種權(quán)利實(shí)現(xiàn)所必須的實(shí)物標(biāo)的的減少，更為重要的是，在中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展環(huán)境下，保障農(nóng)民生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型（主要是糧食種植及放牧）的比較效益是明顯低于有雄厚資本支持、先進(jìn)科技指導(dǎo)的集約化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化或產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的，在此背景下，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的巨大力量無(wú)疑會(huì)使大量的農(nóng)地隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)集中到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，想獲得生存權(quán)保障基礎(chǔ)的農(nóng)民除非付出超過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所給出的流轉(zhuǎn)價(jià)格，否則，獲得農(nóng)地的可能性是不大的。這種分析雖然只是立法理念層面上的，但這種理念對(duì)于相關(guān)法律制度的構(gòu)建是有決定作用的，從現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系的內(nèi)容來(lái)看，立法者就是將通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)生存權(quán)及發(fā)展權(quán)基本做等量齊觀的，并未因二立法目的之間的“張力”而作出絲毫區(qū)別性法律規(guī)定，而且在某種意義上，現(xiàn)行的中央和地方政策有有意無(wú)意的宣揚(yáng)通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的美好前景和欣欣向榮。 　　其實(shí)，從法學(xué)理論上分析，這兩種立法目的之間的“張力”出現(xiàn)，根本上源于國(guó)家對(duì)兩種權(quán)利屬性及其各自作用的認(rèn)識(shí)上。農(nóng)民生存權(quán)作為最基本的人權(quán)類型不但具有理論上的天然優(yōu)先性，而且在中國(guó)還具有十分重要的政治和社會(huì)價(jià)值，無(wú)論如何其重要性都要比農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)重要得多，這種重要性決定了其配置方式只能是公平式的，國(guó)家希望通過市場(chǎng)機(jī)制配置的方式實(shí)現(xiàn)通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的生存權(quán)保障在理論上則意味著巨大的不公平。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的基本原則及相關(guān)規(guī)定，農(nóng)地的承包奉行的是本集體組織內(nèi)部人人有份的無(wú)償、公平的分配原則[24]（《農(nóng)村土地承包法》第5條、第6條），這就意味著根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》享有的初次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是無(wú)償且公平的，那么如果保持這種初次權(quán)利配置狀態(tài)長(zhǎng)期不變，且將新增人口的權(quán)利獲取寄托于初次配置的權(quán)利流轉(zhuǎn)，那就意味著新增人口就必須以有償方式獲得生存權(quán)，因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則之一就是有償（《農(nóng)村土地承包法》第33條第1款之（一）），這就產(chǎn)生了不公平；而且隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成及逐步健全，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的推動(dòng)下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格將會(huì)愈來(lái)愈高，新增人口能否獲得生存權(quán)就要依其經(jīng)濟(jì)實(shí)力而定了，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越雄厚者，其通過流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獲取或占有的農(nóng)地越多，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力不濟(jì)者則只能“望地興嘆”，這種更深程度的不公平是與我國(guó)憲法設(shè)置農(nóng)民集體土地所有權(quán)及農(nóng)民集體組織的本意嚴(yán)重不符的。 　　正是看到了這種不公平性，許多學(xué)者已經(jīng)對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包期間調(diào)整農(nóng)地的過于嚴(yán)苛的限制性規(guī)定提出了質(zhì)疑，如有學(xué)者就認(rèn)為《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定是對(duì)農(nóng)地政策的誤讀與誤解，因而認(rèn)為即使在30年承包期內(nèi)，也應(yīng)該允許土地調(diào)整[25]，該學(xué)者通過實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限30年不變的規(guī)定無(wú)一例外地受到批評(píng)（包括法官、村干部、村民在內(nèi)），因?yàn)檫@導(dǎo)致了增人不增地，減人不減地的后果之必然出現(xiàn)。絕大多數(shù)受訪法官及村干部等了解民情、民生的人士表達(dá)了這樣的意見——30年不變僅應(yīng)作為政策昭示，而不應(yīng)作為剛性法律規(guī)定。換言之，30年不變應(yīng)理解為農(nóng)地30年承包經(jīng)營(yíng)之政策不變，土地則仍應(yīng)該根據(jù)本村、組的具體情況依法適時(shí)加以調(diào)整?！盵26]有學(xué)者認(rèn)為，過于嚴(yán)苛的限制30年承包期內(nèi)農(nóng)地的調(diào)整會(huì)產(chǎn)生“承包人借承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵害集體所有權(quán)的情況”，“承包期30年，在承包期內(nèi)情況發(fā)生了很大的變化，有的農(nóng)戶人口增加但不能增加承包地，而有的農(nóng)戶人口減少承包地卻不減少，即增人不增地，減人不減地，這就造成土地占有的不公平，產(chǎn)生一大批無(wú)地人口，影響社會(huì)穩(wěn)定。在這種情況下集體所有權(quán)的無(wú)所作為是與其保障全體集體成員生存利益的公平價(jià)值相違背的?！盵27]筆者認(rèn)為，要想緩釋這兩種立法目的之間的張力，正確的制度設(shè)計(jì)思路應(yīng)當(dāng)是基于二權(quán)利性質(zhì)及其重要性的不同，應(yīng)當(dāng)分別不同的權(quán)利配置方式予以實(shí)現(xiàn)，尤其要除去附加于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)之上本不應(yīng)當(dāng)由其實(shí)現(xiàn)的基本生存權(quán)保障任務(wù)，而將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)完全塑造為市場(chǎng)環(huán)境下的二次權(quán)利交易機(jī)制，對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的放寬的建議僅是對(duì)制度層面的修補(bǔ)，并未認(rèn)識(shí)到兩種制度立法目的之間的不協(xié)調(diào)性，因此非但不能解決問題反而會(huì)激生一系列的其他問題（如若頻繁調(diào)整農(nóng)地會(huì)使得農(nóng)民對(duì)權(quán)利的預(yù)期不大，因而減少對(duì)農(nóng)地的投入甚至于掠奪性開發(fā)農(nóng)地）。 　　（二）國(guó)家糧食安全[28]的保障與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的潛在沖突必須解決 　　2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》作為我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系的基本法和相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)規(guī)則的源泉，利用專章（《農(nóng)業(yè)法》第5章，第31—36條）規(guī)定了糧食安全的基本制度內(nèi)容，概括起來(lái)可以分為對(duì)糧食生產(chǎn)的安全保障、對(duì)糧食流通的安全保障和國(guó)家對(duì)糧食進(jìn)行宏觀調(diào)控等三部分基礎(chǔ)規(guī)則。對(duì)糧食生產(chǎn)的安全保障主要包括：耕地保護(hù)、國(guó)家鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的基本措施等基礎(chǔ)性規(guī)則，對(duì)糧食流通的安全保障則主要是主要糧食品種[29]的最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)的職權(quán)性基礎(chǔ)規(guī)則，對(duì)國(guó)家進(jìn)行糧食宏觀調(diào)控的規(guī)定主要包括糧食分級(jí)儲(chǔ)備、糧食預(yù)警及糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等基礎(chǔ)性規(guī)則。從相關(guān)立法目的分析，不難看出，對(duì)糧食生產(chǎn)的安全保障是保持國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)性制度，因?yàn)橹挥性诒Ｕ蠂?guó)家糧食一