【正文】 等，又充分可能性去表達自己真正的意見和看法?？赡艿谋锥耍撼蓡T權(quán)利平等，一人一票，是一種單傳考慮數(shù)量的機制。而委員會成員的質(zhì)量是有差異的。用這種機制決策在實踐中會出現(xiàn)問題。眾多委員會成員利益，意見觀點相互沖突，難免出現(xiàn)分歧，爭論，就不可避免地導致決策速度緩慢，貽誤時機，甚至到不成一致共識，做不出決策。即使意見一致，結(jié)果是有這種妥協(xié)的結(jié)果。委員會成員共同決策，共同負責，容易出現(xiàn)責任不清，互相推諉。委員會規(guī)模越大，承擔責任的人數(shù)越多，責任追究就越困難。法不責眾，功則相爭，過則相諉。（4）MPA相關(guān)內(nèi)容（集權(quán)制、分權(quán)制）第三章 行政組織三、行政組織的類型行政組織領導體制類型依據(jù)行政組織內(nèi)部最高行政決策權(quán)行使的人數(shù)區(qū)分，行政組織領導體制可分為首長制、委員會制和混合制三種類型（1）首長制首長制是指行政組織中法定最高行政決策權(quán)由首長一人行使的領導體制。優(yōu)點：事權(quán)集中、責任明確、決策快、指揮靈便、行動迅速、行政效率高缺點：易于獨斷專行、主觀片面、造成失誤；不易監(jiān)督；易于拉幫結(jié)派，營私舞弊。（另：集團利益凌駕于集體利益之上，形成特權(quán)階層；領導人容易被權(quán)力異化）代表：美國總統(tǒng)制（2）委員會制委員會制是指行政組織中法定最高行政決策權(quán)由委員會集體行使的領導體制。優(yōu)點：集思廣益，發(fā)揮群體的聰明才智；能協(xié)調(diào)各方利益，一致推行計劃；互相監(jiān)督，不易營私舞弊。（利益保護性強）缺點：行動慢，權(quán)力分散，責任不明（功則相爭，過則相諉）代表：瑞士聯(lián)邦政府（3）混合制行政組織中一部分行政管理工作由委員會決策、另一部分行政管理工作由首長本人決策的領導體制。一般來說。重大行政事務的決策權(quán)由委員會行使，具體行政事物的決策權(quán)由首長個人行使。如果運用不當，則會使二者的弊端一起產(chǎn)生出來。行政組織權(quán)力體系類型根據(jù)行政組織權(quán)力分配集散程度劃分，行政組織權(quán)力體系類型可分為集權(quán)制和分權(quán)制。（1）集權(quán)制集權(quán)制是指決策權(quán)集中在中央和上級機關(guān)，地方和下級機關(guān)必須根據(jù)上級機關(guān)的指令辦事的權(quán)力體制。優(yōu)點：政令統(tǒng)一，指揮方便，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。缺點：層級節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能及時處理政務，機關(guān)及個人也容易導致獨裁和長官意識，滋生官僚主義。（2）分權(quán)制分權(quán)制是指地方和下級行政機關(guān)對其轄區(qū)所管轄范圍內(nèi)的行政事務有自主決定權(quán)，中央政府或上級行政機關(guān)不加干涉的權(quán)力體制。加拿大的行政組織體制就屬于分權(quán)優(yōu)點：地方和各級行政組織可因地制宜的發(fā)揮自己的特長處理事務，行政措施切合實際，能適應客觀環(huán)境的變化，各層級有自己的權(quán)利和責任，有利于積極性的發(fā)揮，還可防止組織和個人獨斷專行。缺點：權(quán)力過于分散，政令不統(tǒng)一，下級組織機關(guān)彼此分離，容易形成地方勢力，產(chǎn)生本位主義、分散主義，甚至產(chǎn)生有令不行、禁不止、上有政策、下有對策等現(xiàn)象。關(guān)鍵在于行政權(quán)得分配要適度。六、組織變革問題組織在特定的內(nèi)外環(huán)境中存在和發(fā)展，隨內(nèi)外環(huán)境的變化組織要重組和變革。Reorganization restructing reengineering reforming池塘效應：池塘會慢慢淤積。組織的制度規(guī)章也會慢慢過時，一切都需要清理。1954 對我國是定制 而不是改制1958是第一次改革1982 1988 1993 1998 2003 5次政府行政體制改革82：非常豐富和復雜 一句話：撥亂反正，國家恢復常態(tài)。行政上：精簡機構(gòu)，局改公司，自負盈虧，企業(yè)化，事業(yè)化改革。84年又公司改局——精簡——膨脹——精簡——膨脹... ...88：最本質(zhì)：第一次提出職能轉(zhuǎn)變是我國政府機構(gòu)改革的核心和關(guān)鍵，政府的行政職能轉(zhuǎn)變，機構(gòu)才能真正精簡下去。三定活動：定職能、定機構(gòu)、定編制。9903直到08年的改革都是893年改革的一個延續(xù)而已。中國改革的一個成功經(jīng)驗：整體規(guī)劃、分步實施、漸進改革。并在改革過程中對那些受到損害的人給予一定補償。第四講 人事行政管理一、人事行政管理概念的內(nèi)涵所指的是由國家政府專門的人事行政管理機關(guān)對國家公務員進行的管理。國家人事管理：根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定對國家公務員進行的任用、分類、考核、工資福利、獎懲、升降、流動、回避，直到退職退休等多方面的管理。意義：決定有怎樣的人才以怎樣的狀態(tài)從事行政工作，決定國家的大事，對國家的有效治理，興衰存亡起著極為重要的作用?！罢温肪€決定之后，干部就是決定的因素”——毛澤東選得其人，實材實所，人盡其才，才盡其用，事盡其功。從公務員的任用制度來看，它是國家公務員的入口。任用制度包括出任和升任兩個方面的內(nèi)容。多種的任用制度：選任制：組織成員直接間接的表決方式，來選舉產(chǎn)生領導者，現(xiàn)代西方主要運用的就是選任制。這種制度的靈魂就是競選。最核心的優(yōu)勢：在領導人和選民之間構(gòu)造了一種聯(lián)動機制。最大的問題：過分強調(diào)政治導向（忽略科學最優(yōu)）任命制：由主要領導提名，通過相應組織程序來加以任用，也叫委任制最大長處：充分反映組織領導者個人的意志本質(zhì)特征：領導者能根據(jù)自己的意愿來組織一個領導班子因此能夠組成一個同心同德、能干大事的領導集體。問題：容易導致領導個人任用私人，形成特權(quán)小集團，而且缺乏標準容易腐敗?？既沃疲嚎婆e、西方文官制度、中國國家公務員制度的本質(zhì)都是考任制聘任制：由各個單位發(fā)表用人公告，通過競爭性的競聘過程，簽訂聘任合同，定期續(xù)聘。薦任制：兩漢期間，所使用的察舉制度，舉孝廉。魏晉南北朝使用的九品中正制。包括今天共產(chǎn)黨搞的干部推薦制度。人事行政管理概念的內(nèi)涵：由國家人事行政管理部門依照有關(guān)法律規(guī)定對國家公務人員所進行的任用，培訓，考核，獎懲，升降，工資福利，直至退休的全方位的管理活動。一句話，就是對國家公務人員的人的管理，是政府自身管理的重要組成部分，也是政府履行社會職能的條件。能否有高素質(zhì)的公務員隊伍是國家法律法規(guī)能否得到貫徹和實施的根本因素?！叭斡谩笔侨耸滦姓芾淼娜肟?。選任制，委任制，考任制，薦任制，聘任制二、干部考核制度考核：由國家行政管理機關(guān)用一定的考核辦法，對國家公務員的德、能、勤、績所進行的定期和不定期的考查?？己朔譃榭记诤涂伎儍刹糠??？记冢簩珓諉T勤勉程度的考察考績：德能勤績的綜合性考察，重在考查工作實績、工作業(yè)績?？记诤涂伎?yōu)楣珓諉T一系列其它的管理提供了一個基礎?？己斯ぷ鳌豁椈镜墓ぷ?，為工資發(fā)放等一系列的事情提供了依據(jù)。存在的問題——如何評價的問題。過去是定性考核、群眾寫意見、領導寫評語。80年代以來，引入了大量的量化考核方法，但到目前為止，還是存在著嚴重的問題，找不到大家都心服口服的量化標準。培訓：公務員培訓是對公務員所需技能的一種訓練，是一種技能培訓。出任培訓、升任培訓、轉(zhuǎn)任培訓、充電培訓...這些培訓都是為了幫助公務員提升技能，干部培訓是一個非常關(guān)鍵的問題。三、西方國家文官制度產(chǎn)生背景：19世紀中后期作為現(xiàn)代國家行政改革努力的一部分而逐漸建立和發(fā)展起來的。從三個方面分析在這個時期發(fā)展起來的原因和因素：（1）西方國家文官制度作為現(xiàn)代政府制度的一個主要組成部分，是隨著現(xiàn)代資產(chǎn)階級國家職能的履行，尤其是現(xiàn)代政府職能的擴展有密切關(guān)聯(lián)的。 1870—1975政府職能的擴展史因此就要求有一個高素質(zhì)高能力的政府來實現(xiàn)客觀需要而逐漸發(fā)展起來。如美國：建國初期是紳士型政府，政府官員都是兼職，沒有法定收入，還要自己出錢配備助手。到了杰弗遜時期，引入了一些制度（政黨分肥制）。1883年引入了現(xiàn)代文官制度，通過考試用人。（2）西方國家傳統(tǒng)用人制度存在嚴重的缺陷，存在嚴重的社會弊病，需要改革。英國在現(xiàn)代文官制度之前，是“恩賜制”行政權(quán)、用人權(quán)掌握在國王手中，因此運用的是恩賜制。國王把國家職位作為恩賜給臣下和貴族的禮物來恩賜自己的親貴、臣下、貴族，是一種典型的用人唯親的制度。在財政緊縮時，有賣官現(xiàn)象，因此就制約了政府管理的效率。1885年，屈維廉報告，這份報告對英國用人制度及其制度進行了系統(tǒng)的批判，在此基礎之上提出了改革方案，即建立以考任制為核心的新的文官制度。1855 1870 英國樞密院兩次通過樞密院令，這兩個令標志著英國以考任制為核心的現(xiàn)代文官制度的確立——這是與資產(chǎn)階級共和政治制度相配套的一套行政管理制度。在美國，尤其是杰弗遜把政黨分肥制引入美國的用人制度之后，這個特點表現(xiàn)得很明顯。政黨黨魁擔任總統(tǒng)后，把官職獎勵給在政黨競選中付出汗馬功勞的黨棍，或提供政治資源的人。這是一種典型的用人唯親的制度，在當時確實有正面的功能，轉(zhuǎn)向了平民主義，機會更多了，但作為一種管理制度，也帶來了一系列的弊端，它的實施必然導致眾多官職，用非所人，由業(yè)余人士擔任，嚴重制約效率；而且在實踐中也必然導致嚴重的腐敗現(xiàn)象；第三，就是這種用人制度，導致了嚴重的社會動蕩，每次換屆都是聯(lián)邦政府的一次大地震，五六千人從白宮搬出，并且嚴重影響了政府政策的連續(xù)性，嚴重影響了政府管理專業(yè)性的提升。（政策連續(xù)性、政府管理專業(yè)性與人事的穩(wěn)定性有密切的聯(lián)系）——這不是一種管理用人制度，而是一種政治用人制度。在實際分配認識過程中，也會導致嚴重的沖突。分贓過程的沖突導致謀殺。1883年，美國國會出臺了一個《美國常任文官制度法》。決定正式摒棄以前的政黨分肥的用人制度，采用了常任文官制度、績效用人制度。西方國家文官制度的主要內(nèi)容（1）分類管理制度又具體分為兩方面內(nèi)容：1）管轄分類制度：把國家官員分為兩類，一類叫政務官，主要通過選任、委任的方式產(chǎn)生，定制輪換，政務官指部級以上干部；第二類叫做業(yè)務官，是主要通過考試任用的官吏，常任制，指部級以下官員。在副部級又分為兩類（以英國為例）：一類叫政務次官，依然是政務官范疇，是首相任命產(chǎn)生的，隨首長共進退；另一類就做常務次官，是考試進去的，通過不斷的晉升達到那個位置。常任制。一句話：業(yè)務官（又稱為文官）通過考試和晉升任職，常任制。所說的文官制度主要指與業(yè)務官相關(guān)聯(lián)的一整套的制度。這種情況與我國基本不同，事實上，我國的國家公務員制度在89年試點，93年（87年十三大提出）出臺國務院國家公務員暫行條例。明確規(guī)定國家公務員范疇，規(guī)定從國務院委員長到最底層的科員都是國家公務員，與西方是有本質(zhì)區(qū)別的。2）管理分類主要有兩種模式：職位分類和品位分類。1）職位分類：把國家的政治權(quán)力管理系統(tǒng)看作一個職位的系統(tǒng)，（像我國有500多萬個職位）首先根據(jù)業(yè)務性質(zhì)，從橫向角度，把職位分成不同的職門、職組、職類、職系，分門別類。然后根據(jù)業(yè)務的難易程度，所需資格條件、工資分為不同的職等、職級（縱向），形成一個縱橫交錯的有機的分類系統(tǒng)。優(yōu)勢：以職位為基礎，對事不對人的科學管理制度，最核心的東西：因事設職，因事?lián)袢?，因事給薪，放棄職位也就放棄了一切待遇。但它存在問題，而且實際操作也非常困難。這種制度主要在以美國為代表的國家中實行。芝加哥1908年在泰勒制的基礎上搞了職位分類管理制度。1932年在全美推廣。但它忽略了管理中一個至關(guān)重要的要素：“人”的問題，只對事不對人，不考慮人的問題。所以英法德都沒有采取職位分類制度，而是采用了品位分類制度。2）品味分類制度首先對國家官職進行粗獷的分級（英法都分為四級）。然后把國家官職（又叫職務，而不是職位）與官等（職級、級別）分開，擔任同一職務的人，官等、級別不一定相等，級別有相對的個人屬性，級別隨人走。級別就是待遇，待遇也隨人走。我國又叫分級管理制度，就是具有非常濃厚的品位分類色彩。我國把公務員分為15級，職務和級別是兩個序列。我國還進一步搞了領導序列和非領導序列的區(qū)分。領導序列：正常領導序列非領導序列：在處長和司長之間，專門設置了處級調(diào)研員和助理調(diào)研員；在司長設立了巡視員和助理巡視員。我國在西漢初年，就已經(jīng)把爵、位、祿相對分離。今天世界各國的趨向，一句話，就是融合，職位分類與品位分類的融合。（2）第二個核心內(nèi)容：考任制公開平等競爭擇優(yōu)的方式考任制是科舉、西方文官制度和今天中國的公務員制度的核心內(nèi)容。通過一系列科學合理的制度安排，保證了國家公務員錄用的客觀公正性，防止了主觀偏好，尤其是利益偏私，這是考試制度最大的功用。行政職業(yè)能力測試——行政管理的潛能公務員考試目前最大的功用，不在于競爭擇優(yōu)，而是一個汰劣機制。考出了平等、開放性、流動性，增加了體制的吸納力和包容性。這個機制是社會長治久安的一個重要的機制。（一個體制的包容性直接影響其適應性和生命力）為社會的長治久安提供了體制的基礎。公務員考試的問題在于面試，面試帶有濃厚的主觀隨意性。我國現(xiàn)在國家公務員錄用應該實現(xiàn)“凡進必考”考試與考核相結(jié)合，對作風、思想品質(zhì)進行結(jié)合。（3）政治中立——西方國家文官制度第三個重要內(nèi)容一旦通過國家考試擔任公職，就不得兼任議員，不得參加黨派，不得從事反政府活動，這是西方國家文官制的本質(zhì)特征。行政制度實際上是和各黨輪流執(zhí)政的政治制度相匹配的制度。這時為了保證公正執(zhí)法，防止政黨偏私。西方公務員制度的政治中立制度也正在受到嚴重挑戰(zhàn)，但它并不過時。我國與西方本質(zhì)區(qū)別：我們堅持黨的領導，西方搞政治中立。西方國家公務員是常任制：除違法瀆職，不得解職。這也是一個本質(zhì)特征，是一個關(guān)鍵的制度安排，一方面能讓公務員安心工作，塑造一種凝聚力、向心力。公務員常任制有利于保證政府政策的穩(wěn)定性，實現(xiàn)有效治理，但常任制也有弊病（在下文中大致可分為三個方面），文官長期在一個部門工作，形成了幫派和小集團，會以小集團的利益來代替國家利益。（穩(wěn)定性與流動性的矛盾很難協(xié)調(diào)）小集團會形成超越制度之上的關(guān)系，哥們關(guān)系，慢慢制度就被廢止了。此外，特定的經(jīng)驗、工作程序也會養(yǎng)成文官的保守心理，造成組織內(nèi)部死水一潭的狀況。只要不犯錯誤，不出問題，到期就能夠升職，因此文官普遍會按經(jīng)驗辦事，不求有功，只求無過，文官組織內(nèi)部洋溢著按章辦事的官僚主義風氣。（因此，西方就此就引入了彈性用人制度——短期用人，雇傭制，合同用人）常任制還有一個問題：幾十年只做一件事，對此事熟透于心，把握的爐火純青。因此就造成了表面上是政治家控制行政官，實際上是文官專