【正文】 （因此，西方就此就引入了彈性用人制度——短期用人，雇傭制，合同用人）常任制還有一個(gè)問題：幾十年只做一件事，對此事熟透于心，把握的爐火純青。此外，特定的經(jīng)驗(yàn)、工作程序也會(huì)養(yǎng)成文官的保守心理，造成組織內(nèi)部死水一潭的狀況。公務(wù)員常任制有利于保證政府政策的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)有效治理，但常任制也有弊?。ㄔ谙挛闹写笾驴煞譃槿齻€(gè)方面），文官長期在一個(gè)部門工作，形成了幫派和小集團(tuán)，會(huì)以小集團(tuán)的利益來代替國家利益。西方國家公務(wù)員是常任制：除違法瀆職，不得解職。西方公務(wù)員制度的政治中立制度也正在受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，但它并不過時(shí)。行政制度實(shí)際上是和各黨輪流執(zhí)政的政治制度相匹配的制度。我國現(xiàn)在國家公務(wù)員錄用應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“凡進(jìn)必考”考試與考核相結(jié)合，對作風(fēng)、思想品質(zhì)進(jìn)行結(jié)合。（一個(gè)體制的包容性直接影響其適應(yīng)性和生命力）為社會(huì)的長治久安提供了體制的基礎(chǔ)?？汲隽似降?、開放性、流動(dòng)性，增加了體制的吸納力和包容性。通過一系列科學(xué)合理的制度安排，保證了國家公務(wù)員錄用的客觀公正性，防止了主觀偏好，尤其是利益偏私，這是考試制度最大的功用。今天世界各國的趨向，一句話，就是融合，職位分類與品位分類的融合。領(lǐng)導(dǎo)序列：正常領(lǐng)導(dǎo)序列非領(lǐng)導(dǎo)序列：在處長和司長之間，專門設(shè)置了處級調(diào)研員和助理調(diào)研員；在司長設(shè)立了巡視員和助理巡視員。我國把公務(wù)員分為15級，職務(wù)和級別是兩個(gè)序列。級別就是待遇，待遇也隨人走。2）品味分類制度首先對國家官職進(jìn)行粗獷的分級（英法都分為四級）。但它忽略了管理中一個(gè)至關(guān)重要的要素：“人”的問題，只對事不對人，不考慮人的問題。芝加哥1908年在泰勒制的基礎(chǔ)上搞了職位分類管理制度。但它存在問題，而且實(shí)際操作也非常困難。然后根據(jù)業(yè)務(wù)的難易程度，所需資格條件、工資分為不同的職等、職級（縱向），形成一個(gè)縱橫交錯(cuò)的有機(jī)的分類系統(tǒng)。2）管理分類主要有兩種模式：職位分類和品位分類。這種情況與我國基本不同，事實(shí)上，我國的國家公務(wù)員制度在89年試點(diǎn)，93年（87年十三大提出）出臺國務(wù)院國家公務(wù)員暫行條例。一句話：業(yè)務(wù)官（又稱為文官）通過考試和晉升任職，常任制。在副部級又分為兩類（以英國為例）：一類叫政務(wù)次官，依然是政務(wù)官范疇，是首相任命產(chǎn)生的，隨首長共進(jìn)退；另一類就做常務(wù)次官，是考試進(jìn)去的，通過不斷的晉升達(dá)到那個(gè)位置。決定正式摒棄以前的政黨分肥的用人制度，采用了常任文官制度、績效用人制度。分贓過程的沖突導(dǎo)致謀殺。（政策連續(xù)性、政府管理專業(yè)性與人事的穩(wěn)定性有密切的聯(lián)系）——這不是一種管理用人制度，而是一種政治用人制度。政黨黨魁擔(dān)任總統(tǒng)后，把官職獎(jiǎng)勵(lì)給在政黨競選中付出汗馬功勞的黨棍，或提供政治資源的人。1855 1870 英國樞密院兩次通過樞密院令，這兩個(gè)令標(biāo)志著英國以考任制為核心的現(xiàn)代文官制度的確立——這是與資產(chǎn)階級共和政治制度相配套的一套行政管理制度。在財(cái)政緊縮時(shí)，有賣官現(xiàn)象，因此就制約了政府管理的效率。英國在現(xiàn)代文官制度之前，是“恩賜制”行政權(quán)、用人權(quán)掌握在國王手中，因此運(yùn)用的是恩賜制。1883年引入了現(xiàn)代文官制度，通過考試用人。如美國：建國初期是紳士型政府，政府官員都是兼職，沒有法定收入，還要自己出錢配備助手。從三個(gè)方面分析在這個(gè)時(shí)期發(fā)展起來的原因和因素：（1）西方國家文官制度作為現(xiàn)代政府制度的一個(gè)主要組成部分，是隨著現(xiàn)代資產(chǎn)階級國家職能的履行，尤其是現(xiàn)代政府職能的擴(kuò)展有密切關(guān)聯(lián)的。出任培訓(xùn)、升任培訓(xùn)、轉(zhuǎn)任培訓(xùn)、充電培訓(xùn)...這些培訓(xùn)都是為了幫助公務(wù)員提升技能，干部培訓(xùn)是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。80年代以來，引入了大量的量化考核方法，但到目前為止，還是存在著嚴(yán)重的問題，找不到大家都心服口服的量化標(biāo)準(zhǔn)。存在的問題——如何評價(jià)的問題?？记诤涂伎?yōu)楣珓?wù)員一系列其它的管理提供了一個(gè)基礎(chǔ)?？己朔譃榭记诤涂伎儍刹糠帧！叭斡谩笔侨耸滦姓芾淼娜肟凇Ｒ痪湓?，就是對國家公務(wù)人員的人的管理，是政府自身管理的重要組成部分，也是政府履行社會(huì)職能的條件。包括今天共產(chǎn)黨搞的干部推薦制度。薦任制：兩漢期間，所使用的察舉制度，舉孝廉。問題：容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人任用私人，形成特權(quán)小集團(tuán)，而且缺乏標(biāo)準(zhǔn)容易腐敗。最核心的優(yōu)勢：在領(lǐng)導(dǎo)人和選民之間構(gòu)造了一種聯(lián)動(dòng)機(jī)制。多種的任用制度：選任制：組織成員直接間接的表決方式，來選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)者，現(xiàn)代西方主要運(yùn)用的就是選任制。從公務(wù)員的任用制度來看，它是國家公務(wù)員的入口。意義：決定有怎樣的人才以怎樣的狀態(tài)從事行政工作，決定國家的大事，對國家的有效治理，興衰存亡起著極為重要的作用。第四講 人事行政管理一、人事行政管理概念的內(nèi)涵所指的是由國家政府專門的人事行政管理機(jī)關(guān)對國家公務(wù)員進(jìn)行的管理。中國改革的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)：整體規(guī)劃、分步實(shí)施、漸進(jìn)改革。三定活動(dòng)：定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。行政上：精簡機(jī)構(gòu)，局改公司，自負(fù)盈虧，企業(yè)化，事業(yè)化改革。組織的制度規(guī)章也會(huì)慢慢過時(shí)，一切都需要清理。六、組織變革問題組織在特定的內(nèi)外環(huán)境中存在和發(fā)展，隨內(nèi)外環(huán)境的變化組織要重組和變革。缺點(diǎn)：權(quán)力過于分散，政令不統(tǒng)一，下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，容易形成地方勢力，產(chǎn)生本位主義、分散主義，甚至產(chǎn)生有令不行、禁不止、上有政策、下有對策等現(xiàn)象。（2）分權(quán)制分權(quán)制是指地方和下級行政機(jī)關(guān)對其轄區(qū)所管轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)有自主決定權(quán)，中央政府或上級行政機(jī)關(guān)不加干涉的權(quán)力體制。優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，指揮方便，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。行政組織權(quán)力體系類型根據(jù)行政組織權(quán)力分配集散程度劃分，行政組織權(quán)力體系類型可分為集權(quán)制和分權(quán)制。重大行政事務(wù)的決策權(quán)由委員會(huì)行使，具體行政事物的決策權(quán)由首長個(gè)人行使。（利益保護(hù)性強(qiáng)）缺點(diǎn)：行動(dòng)慢，權(quán)力分散，責(zé)任不明（功則相爭，過則相諉）代表：瑞士聯(lián)邦政府（3）混合制行政組織中一部分行政管理工作由委員會(huì)決策、另一部分行政管理工作由首長本人決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。（另：集團(tuán)利益凌駕于集體利益之上，形成特權(quán)階層；領(lǐng)導(dǎo)人容易被權(quán)力異化）代表：美國總統(tǒng)制（2）委員會(huì)制委員會(huì)制是指行政組織中法定最高行政決策權(quán)由委員會(huì)集體行使的領(lǐng)導(dǎo)體制。（4）MPA相關(guān)內(nèi)容（集權(quán)制、分權(quán)制）第三章 行政組織三、行政組織的類型行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制類型依據(jù)行政組織內(nèi)部最高行政決策權(quán)行使的人數(shù)區(qū)分，行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制可分為首長制、委員會(huì)制和混合制三種類型（1）首長制首長制是指行政組織中法定最高行政決策權(quán)由首長一人行使的領(lǐng)導(dǎo)體制。委員會(huì)規(guī)模越大，承擔(dān)責(zé)任的人數(shù)越多，責(zé)任追究就越困難。即使意見一致，結(jié)果是有這種妥協(xié)的結(jié)果。用這種機(jī)制決策在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)問題?？赡艿谋锥耍撼蓡T權(quán)利平等，一人一票，是一種單傳考慮數(shù)量的機(jī)制。這也是其最主要的特點(diǎn)和功能。弊端：委員會(huì)決策——大事好通過，小時(shí)喋喋不休（為了證明自己非尸位素餐）最佳的選擇：委員會(huì)制與首長制配套首長制有缺陷——引入智囊機(jī)制 謀在于眾，斷在于獨(dú)。由于委員會(huì)的權(quán)力相等，就難免存在意見分歧，觀點(diǎn)差異，難免出現(xiàn)斗爭與激勵(lì)的沖突。弊端：首要的是，各成員之間權(quán)力相等，通過表決進(jìn)行決策有同等的影響力，因此是一種單純考慮數(shù)量的體制。討論在權(quán)利均等的格局中是一種真正的討論過程。優(yōu)勢：利益保護(hù)性，是一種良好的利益保護(hù)機(jī)制，委員會(huì)各個(gè)代表代表了方方面面的需求。*決策傾向：意見一致（可能是被迫的，演化的）首長的理性是有限的，而且經(jīng)常受到各種偶然性的影響。雖然有討論和辯論的過程。*你在塑造權(quán)力的性格，權(quán)力也在塑造你的性格。*越有權(quán)得越有權(quán)*寡頭制鐵律（米切爾斯）1921年*任何一種權(quán)力，一旦他成為唯一的最大的權(quán)力，它就必然趨向于以理服人?？赡艿谋锥耍菏组L權(quán)力高度集中而導(dǎo)致手札國內(nèi)濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行。②責(zé)任明確。在行政系統(tǒng)內(nèi)部向首長移動(dòng)。世界各國的行政系統(tǒng)都采用這種體制。首長制慢慢以首長為核心，形成了一個(gè)封閉的特權(quán)小集團(tuán)，決策就緊緊圍繞著特權(quán)小集團(tuán)的利益，凌駕于集體利益、國家利益之上。任何一種權(quán)力，當(dāng)它成為一種最大的權(quán)力的時(shí)候，就不可避免地趨向于以力服人。）此外，在首長負(fù)責(zé)制下，在討論會(huì)中，就是因?yàn)槭组L與分部門首長的權(quán)力不均衡分布狀態(tài)妨礙了大家的意見的充分發(fā)揮。*把決策過程中的討論辯論與最后的決斷區(qū)分開來優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力高度集中、責(zé)任明確、反應(yīng)速度快、效率高、能辦事弊端：可能會(huì)因?yàn)槭组L個(gè)人的局限性而導(dǎo)致決策的失誤。在決策會(huì)議就有關(guān)問題進(jìn)行決斷的時(shí)候，有首長個(gè)人進(jìn)行決斷，在討論環(huán)節(jié)上，可以充分進(jìn)行民主討論，但最后只有行政首長個(gè)人的意志才能轉(zhuǎn)化為組織的意志。我們說首長負(fù)責(zé)制，不在于是否通過開會(huì)決議，而是在決斷的意義上。能辦事，責(zé)任也非常明確?！臼组L負(fù)責(zé)制和委員會(huì)制是行政組織體制的基本機(jī)制，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分的結(jié)果】（2）首長負(fù)責(zé)制概念：行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人掌管和運(yùn)用一個(gè)行政組織的領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)力，并由其個(gè)人承擔(dān)權(quán)力運(yùn)用所帶來的政治、法律、刑事責(zé)任的體制。趙：MPA上的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是一個(gè)職能機(jī)關(guān)，以他講的為主MPA相關(guān)內(nèi)容：第三章 行政組織三、行政組織的類型行政組織機(jī)構(gòu)類型（1）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決定政府效能的關(guān)鍵（2）職能機(jī)關(guān)（3）輔助機(jī)關(guān)，亦稱幕僚機(jī)關(guān)（4）咨詢參謀機(jī)關(guān)（6）派出機(jī)關(guān)五、行政組織體制（1）概念內(nèi)涵行政組織體制：行政權(quán)力分配后形成的組織結(jié)構(gòu)，權(quán)力主體運(yùn)用權(quán)力所必經(jīng)的組織結(jié)構(gòu)。（5）派出機(jī)構(gòu)——臨時(shí)的業(yè)務(wù)，臨時(shí)的項(xiàng)目，授權(quán)委派的，具有臨時(shí)性。（3）辦公機(jī)構(gòu)——領(lǐng)導(dǎo)決策的輔助機(jī)構(gòu)，協(xié)助首長處理政務(wù)、管理事務(wù)、綜合協(xié)調(diào)。要弱化某些職能、強(qiáng)化某些職能、增加新的職能（P194）四、行政組織分類分以下幾種：（1）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)——中樞決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)客觀決策，負(fù)責(zé)總領(lǐng)全局。（3）理順政府與市場的關(guān)系（政府與私營企業(yè)）原則：政府只管市場做不好和做不了的事，政府引導(dǎo)市場，市場調(diào)節(jié)企業(yè)。（2）理順政企關(guān)系（政府與國有企業(yè)）國有企業(yè)掌握經(jīng)營權(quán)，政府掌握所有權(quán)。以前“一管就死，一放就亂要求：上級要考慮到上級與下級、中央與地方的兩個(gè)積極性，必須從總體上協(xié)調(diào)好方方面面的利益；下級要顧全大局、服從命令聽指揮。（3）由重視計(jì)劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場有機(jī)結(jié)合起來。職能方式的轉(zhuǎn)變（1）由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。）職能體系中政治職能相對減弱社會(huì)管理職能不斷地增強(qiáng)和膨脹，從而使政府的政治統(tǒng)治職能呈現(xiàn)出弱化的趨勢社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化政府將一部分公共事務(wù)的管理權(quán)交還給社會(huì)，由社會(huì)組織代替政府進(jìn)行直接管理宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能加強(qiáng)第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國行政職能的轉(zhuǎn)變二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容職能重心的轉(zhuǎn)變以前重政治統(tǒng)治職能，輕社會(huì)管理職能；重階級斗爭，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)。政府職能出現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：行政職能逐漸擴(kuò)大“瓦格納法則”——“國家活動(dòng)不斷增加的法則”（我的理解 邏輯：工業(yè)化、市場關(guān)系復(fù)雜與外部性帶來的建立司法與行政制度、政府進(jìn)行干預(yù)調(diào)節(jié)的需求?！庇纱诵纬筛深A(yù)主義的政府職能論，羅斯福——國家干預(yù)理念這一時(shí)期資本主義國家充份地利用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大加強(qiáng)了。三、研究行政職能的意義建立合理的行政組織系統(tǒng)是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)行政管理過程的科學(xué)化第二節(jié)、西方國家行政職能的演變一、前資本主義時(shí)期的行政職能奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期行政職能呈現(xiàn)兩方面的特點(diǎn)：政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；社會(huì)管理職能的相對微弱。（3）協(xié)調(diào)職能：“協(xié)調(diào)活動(dòng)是核心環(huán)節(jié)” “1+12”的協(xié)同效應(yīng)效果 （我的理解：減少內(nèi)耗，建立和諧的環(huán)境）（4）控制職能：依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，衡量完成情況，糾正偏差，確保計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。動(dòng)態(tài)性 社會(huì)變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因 要適應(yīng)變化和發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)變行政職能。特點(diǎn)：執(zhí)行性 與立法相比 以國家強(qiáng)制力為后盾，與非國家活動(dòng)相比反映出一種權(quán)威性。】4）20世紀(jì)80年代新公共管理改革以來——（一句話）新公共管理改革，本質(zhì)就是在過去100年國家職能擴(kuò)張，在這個(gè)背景下國家的退卻，國家在市場經(jīng)濟(jì)上放權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理的多元化（不以MPA為準(zhǔn)，以這里的為準(zhǔn)）【推出一些領(lǐng)域，實(shí)行社會(huì)化，市場化。尤其是經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)兩項(xiàng)職能迅速擴(kuò)展。政府職能的擴(kuò)展史。】2）自由資本主義時(shí)期——小政府、大社會(huì)（亞當(dāng)斯密自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，市場萬能）那時(shí)政府職能簡單粗獷。近代資本主義國家政府職能的轉(zhuǎn)變：1）前期資本主義時(shí)期（中世紀(jì)）——以政治統(tǒng)治為主，政治統(tǒng)治職能最關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)職能——現(xiàn)代政府發(fā)育起來的一種關(guān)鍵的核心的職能。政府的職能是多種多樣的。第二個(gè)問題是該管的業(yè)務(wù)采用什么方式來進(jìn)行管轄?？偨Y(jié)起來，政府的作用和作用方式。行政組織編制管理的基本原則（1）精簡原則（2）統(tǒng)一原則統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 統(tǒng)一職能目標(biāo)（3）編制立法原則使編制有法可依三、行政職能及我國行政職能的改變（一）行政職能研究國家與政府管什么、【不管什么、】怎么管的問題。行政組織的直線——職能式結(jié)構(gòu)我國現(xiàn)在基本上是采取直線——職能式結(jié)構(gòu)若干職能部門主要對同級政府和首長負(fù)責(zé)，也接受對口的上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。一般權(quán)限部門是一級政府的首腦機(jī)關(guān)。第三章 行政組織第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與編制一、行政組織結(jié)構(gòu)基本框架：縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱直線式結(jié)構(gòu) 層級制優(yōu)點(diǎn)：事權(quán)集中權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制缺點(diǎn)：組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。二是只管一個(gè)層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次。2）層次管理原則。管理層次越多，管理幅度就越??；管理層次越小，管理幅度就越大。管理幅度是指一級行政機(jī)關(guān)或一名上級領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級單位和工作人員的數(shù)目。管理層次是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級層次，及行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級