【正文】 要性和迫切性，改革將帶來的好處和前景，以及改革的有關(guān)措施和方案等，在可能的情況下要進(jìn)行大力宣傳和解釋，加以引導(dǎo)，這樣可以使人們理解改革，從而普遍接受和支持改革?！　?．改革要有一批有責(zé)任、有激情、獻(xiàn)身于改革事業(yè)的人士。在住房制度改革和土地使用制度改革中，都有一大批專家學(xué)者積極研究改革中的問題、建言獻(xiàn)策，相關(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)也有一批既懂業(yè)務(wù)又有很高理論素養(yǎng)的干部推動(dòng)改革?！　≈袊康禺a(chǎn)市場發(fā)展的實(shí)踐表明：房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展是最為理想的，市場過熱或者過冷，房地產(chǎn)價(jià)格過快上漲或者大幅下跌，都會(huì)產(chǎn)生極不良的后果，不僅對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)不利，而且房地產(chǎn)行業(yè)自身受害最大。例如，1994年海南、廣西北海等地房地產(chǎn)泡沫破滅后，房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)基本上消失了。2007年10月以來，深圳、廣州等城市房價(jià)快速上漲后出現(xiàn)的有價(jià)無市、交易量急劇萎縮，使房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)生存出現(xiàn)了困難，某些房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)關(guān)門停業(yè)，甚至攜帶客戶購房款潛逃。第三節(jié)房地產(chǎn)制度改革和市場發(fā)展存在的問題　住房制度改革、土地使用制度改革和房地產(chǎn)市場發(fā)展中，也存在一些問題。　　一、住房保障制度建設(shè)相對(duì)滯后　　住房制度改革重在改變過去那種福利性住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化和社會(huì)化，這無疑是正確的。但這種改革從某種意義上講矯枉過正了，從一個(gè)極端偏向了另一個(gè)極端，忽視了低收入住房困難家庭的住房保障問題。住房是生活必需品，住房問題是重要的民生問題，應(yīng)當(dāng)使“人人享有適當(dāng)住房”，僅靠市場解決不了低收入住房困難家庭的住房問題。因此，在住房商品化和社會(huì)化的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)解決好低收入住房困難家庭的住房問題?！　《?、地方政府過于依賴土地收益　　土地有償使用特別是土地使用權(quán)有償出讓，使土地成為地方政府的“搖錢樹”。在現(xiàn)行體制下，由土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收入和大部分稅費(fèi)主要?dú)w地方所有，造成地方政府高度依賴土地收益。例如，2005年，全國土地出讓金總價(jià)款高達(dá)5505億元，占同期地方本級(jí)財(cái)政收入15092億元的1/3強(qiáng)，土地收益在一些地區(qū)已成為典型的“第二財(cái)政”。在這種利益驅(qū)使下，一些城市政府早期盡量多賣地，甚至被戲稱為吃掉了子孫飯；后來盡量少供地，或明或暗地支持甚至助推房價(jià)上漲，抬高地價(jià)。這也是造成房地產(chǎn)市場不穩(wěn)定發(fā)展的一個(gè)因素。　　三、市場基礎(chǔ)性作用未充分發(fā)揮　　在后期的改革和發(fā)展中，體制、機(jī)制上的設(shè)計(jì)和建設(shè)較少，操作層面上的政策措施較多，沒有注重發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。例如，目前的房地產(chǎn)市場中土地使用權(quán)出讓市場是龍頭，但這個(gè)市場不是真正意義上的市場，特別是實(shí)行土地收購儲(chǔ)備制度以來，政府完全壟斷了土地供應(yīng)，使土地供應(yīng)不能隨著商品房供求和價(jià)格的變化作出適時(shí)、適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，甚至加劇了房地產(chǎn)市場的不穩(wěn)定。近年來即使根據(jù)有關(guān)情況制定了土地供應(yīng)計(jì)劃，但往往執(zhí)行不到位。再如，在住房建設(shè)方面，根據(jù)人多地少、資源短缺的基本國情，限制建設(shè)大戶型住房，倡導(dǎo)建設(shè)節(jié)能省地型住宅，建立科學(xué)、合理的住房建設(shè)模式和消費(fèi)模式，這些無疑都是正確的。但由于沒有采取經(jīng)濟(jì)手段去引導(dǎo)居民自覺自愿地購買這種住房，再去引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商自覺自愿地建設(shè)這種住房，僅采取行政手段進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，效果不大，甚至事與愿違?！　∷?、對(duì)房地產(chǎn)市場特點(diǎn)考慮不夠　　由于房地產(chǎn)的不可移動(dòng)性，房地產(chǎn)市場是地區(qū)性市場。加上中國幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場發(fā)育程度、干部素質(zhì)、老百姓思想覺悟等差異很大。但某些房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施對(duì)各地情況和房地產(chǎn)市場發(fā)展階段考慮不夠，缺乏區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)，往往采取“一刀切”。另外，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)周期較長，房地產(chǎn)市場對(duì)調(diào)控政策措施的反應(yīng)速度較慢，或者說，房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施需要經(jīng)過一段較長時(shí)間才能出效果。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿見影。此外，對(duì)房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施過多、過細(xì)、面面俱到、相互銜接不夠、變化也過快。使政策執(zhí)行者難以理解政策制定者的真實(shí)意圖，或者根據(jù)自己的需要來解讀，從而難以很好地貫徹落實(shí)?！　∥濉⒎康禺a(chǎn)財(cái)富和收入上的差距未受重視　　房地產(chǎn)是一種價(jià)值很大的財(cái)產(chǎn)。過去人們占用的房地產(chǎn)的面積、位置、新舊等差異較大。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都較少考慮縮小這種差距。通過改革，房地產(chǎn)價(jià)值顯化并可以通過轉(zhuǎn)讓、租賃等取得收益后，擴(kuò)大了人們之間的財(cái)富和收入差距。例如，在舊的住房制度下，雖然居民對(duì)住房沒有所有權(quán)，但卻存在著占用上的較大差距。住房制度改革沒有打破這種住房占用上有較大差距的格局，而是在舊的有較大差距的基礎(chǔ)上，將住房以大大低于市場價(jià)并且不考慮位置好壞的價(jià)格出售給現(xiàn)住戶，導(dǎo)致他們之間所獲得的住房在價(jià)值上存在著很大差距。住房分配貨幣化，像以前依靠所在單位來解決住房一樣，仍然依靠所在單位來解決住房補(bǔ)貼所需的資金。這樣，有的人雖然在政策上可以得到住房補(bǔ)貼，而實(shí)際上可能得不到。按照現(xiàn)行住房補(bǔ)貼資金解決渠道，那些有錢建房、買房的單位，也有錢發(fā)住房補(bǔ)貼；那些無錢建房、買房的單位，難以發(fā)住房補(bǔ)貼。因此，對(duì)于過去至今許多無房、缺房的人來說，住房補(bǔ)貼就像畫餅充饑?！　‘?dāng)前房地產(chǎn)市場發(fā)展中還有許多具體問題，例如，房地產(chǎn)價(jià)格特別是住房價(jià)格上漲過快，房地產(chǎn)交易行為不夠規(guī)范，房地產(chǎn)市場服務(wù)體系尚不健全，房地產(chǎn)市場規(guī)則尚不完善等。第四節(jié)政策建議　住房制度改革已破除了舊的福利性住房制度，建立起了與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，以住房市場化為基礎(chǔ)并兼顧住房特殊屬性的多層次住房供應(yīng)體系的新制度框架，下一步主要是完善和落實(shí)的問題。土地使用制度改革尚不徹底，還帶有較濃厚的舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，有一些如何與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相嫁接的深層次問題需要解決。房地產(chǎn)市場將由新建商品房買賣為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪糠抠I賣和租賃為主。相應(yīng)的，房地產(chǎn)業(yè)將由房地產(chǎn)開發(fā)為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)經(jīng)紀(jì)等房地產(chǎn)服務(wù)為主。政府應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮房地產(chǎn)市場作用的基礎(chǔ)上，著力搞好保障住房建設(shè)，調(diào)動(dòng)土地使用者合理利用土地的積極性，防止房地產(chǎn)市場大起大落?！　∫?、建立科學(xué)合理的住房供應(yīng)體系　　要堅(jiān)持住房市場化的基本方向，同時(shí)考慮住房是生活必需品但價(jià)值大、總有一部分家庭租買不起的情況，對(duì)過去與住房供應(yīng)體系相關(guān)的各類住房及其政策進(jìn)行一次大梳理，科學(xué)劃分住房類別和不同收入家庭，在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)、合理、清晰、適應(yīng)較長遠(yuǎn)需要、相對(duì)穩(wěn)定的住房供應(yīng)體系。在近幾年有關(guān)住房的政策文件中，有高檔商品住房，高檔、大戶型商品住房，低密度、高檔住房，低密度、大套型住房，非普通住房，普通商品住房，普通住房，中低價(jià)位普通商品住房，中小套型、中低價(jià)位普通住房，中低價(jià)位、中小套型住房，中低價(jià)位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房），中低價(jià)位、中小戶型普通商品住房，經(jīng)濟(jì)適用住房，廉租住房，公共租賃住房，政策性商品住房，政策性住房，保障住房等提法，過去還有安居工程住房、微利房、福利房等提法，名稱上較多、較亂，政策上不夠穩(wěn)定（如劃分標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象、要求的供應(yīng)比例有變化），造成政策執(zhí)行上有困難，因此需要深入研究，進(jìn)行清理?！　×硗?，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)住房保障的同時(shí)，也不能走回頭路。住房保障要有度，不能大包大攬，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力相適應(yīng)。廉租住房除了要解決好建設(shè)所需的資金和土地問題，還要解決好工程質(zhì)量，建成后的分配、維護(hù)、管理和退出機(jī)制，以及建設(shè)、分配等過程中的反腐問題?！　《?、加強(qiáng)和改進(jìn)土地用途管制　　土地管理可以說過去是“認(rèn)人不認(rèn)地”，即主要是根據(jù)用地單位性質(zhì)或者個(gè)人身份來確定土地使用性質(zhì)；現(xiàn)在是認(rèn)地與認(rèn)人并存；未來應(yīng)當(dāng)是“認(rèn)地不認(rèn)人”。所謂“認(rèn)地不認(rèn)人”，具體一點(diǎn)講是“用途管制，認(rèn)地不認(rèn)人”，即首先確定科學(xué)、合理的土地使用性質(zhì)等，特別是要把用途嚴(yán)格管住，至于誰來使用，沒有必要管。例如耕地，只要把用途鎖定在耕地上，農(nóng)民來用也是耕地，城鎮(zhèn)居民來用也是耕地?，F(xiàn)在許多耕地農(nóng)民棄耕，許多可以用作建設(shè)的土地農(nóng)民不能用。城市建設(shè)用地上現(xiàn)有的土地使用者也不能改變用途，如果改變就要被政府收回進(jìn)行“招拍掛”。這種做法雖然從政府獲取土地增值收益的角度看是合理的，但與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)，也不利于土地合理利用。例如，過去一塊城市邊緣作為工業(yè)使用的土地，現(xiàn)在隨著城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)變更為居住用途了，作為土地使用者也有改變用途的動(dòng)力，但為避免土地被收回，只好不改變用途，維持低效利用。因此，許多土地占有者寧可“我不能用，也不讓你用”，土地低效利用和浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在美國，土地使用者主動(dòng)進(jìn)行“最高最佳使用分析”，在規(guī)劃管制下合理利用土地的積極性很高。我國一方面土地十分緊缺，一方面人們利用土地的積極性得不到充分發(fā)揮。從逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、適應(yīng)戶籍制度改革的需要來看，土地管理也要從“認(rèn)人不認(rèn)地”改變?yōu)椤罢J(rèn)地不認(rèn)人”?！　×硗?，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓市場看似市場，但由于“賣方”是政府獨(dú)家壟斷，使得該市場被嚴(yán)重扭曲，不能隨著商品房市場的變化而變化，造成房地產(chǎn)市場不應(yīng)有的起落?？傊?，現(xiàn)行土地管理方式還存在相當(dāng)程度的局限性，沒有使市場的作用充分發(fā)揮，依然存在國家大包大攬、管理效率不高的問題。因此，要認(rèn)識(shí)到政府在土地合理利用方面的力量是有限的，要進(jìn)行土地使用和管理制度的創(chuàng)新，核心是把用途管住，做好規(guī)劃，在嚴(yán)格的用途管制下充分發(fā)揮市場的作用，通過補(bǔ)交收益、稅收等方式來調(diào)節(jié)土地增值收益，而不是采取剝奪土地使用者權(quán)利的做法。　　三、防止房地產(chǎn)市場出現(xiàn)大起大落　　房地產(chǎn)市場發(fā)展起來之后，市場力量開始顯威力。現(xiàn)今房地產(chǎn)市場規(guī)模之大，使得其異常起落，足以影響金融安全以至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。因此，促使房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展，防止出現(xiàn)大起大落，將是房地產(chǎn)市場調(diào)控的永恒主題。房地產(chǎn)市場的理想狀況是：供求總量基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，價(jià)格基本穩(wěn)定，秩序規(guī)范良好。其中，價(jià)格的變化是核心，根據(jù)房地產(chǎn)保值增值特性，房地產(chǎn)價(jià)格的理想變化是小幅度逐漸上升。但在實(shí)際中不可能這么理想，因?yàn)榧热皇鞘袌?，就?huì)有波動(dòng)。出現(xiàn)一定幅度的波動(dòng)是很正常的，首先不必大驚小怪，要有效發(fā)揮市場的自調(diào)節(jié)作用，政府的干預(yù)主要是避免房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)泡沫或者發(fā)生大跌。因此，政府應(yīng)把工作的重點(diǎn)放在體制、機(jī)制的設(shè)計(jì)和建設(shè)上，少在操作層面過多地干預(yù)市場。政策要具有連貫性，逐步做到相對(duì)穩(wěn)定，適度微調(diào)，這樣才有利于市場平穩(wěn)運(yùn)行特別是下一時(shí)期市場的平穩(wěn)運(yùn)行，政府也不會(huì)那么“忙碌”?！　≡诜康禺a(chǎn)市場秩序方面，無疑需要整頓和規(guī)范。要大力發(fā)展和規(guī)范包括房地產(chǎn)咨詢、估價(jià)、經(jīng)紀(jì)在內(nèi)的房地產(chǎn)中介服務(wù)業(yè)。要根據(jù)房地產(chǎn)價(jià)值大、信息不對(duì)稱、涉及人民財(cái)產(chǎn)安全等特點(diǎn)，借鑒市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的通行做法，對(duì)從事房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)活動(dòng)的人員和機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入，將房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人資格和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)資質(zhì)列為行政許可。要對(duì)房地產(chǎn)交易資金進(jìn)行監(jiān)管，保障交易資金安全。要充分發(fā)揮行業(yè)組織的自律管理作用。在住房需求政策上，要區(qū)別對(duì)待，始終堅(jiān)持保障基本生存需要、扶持適度消費(fèi)需求、調(diào)控投資需求、打擊投機(jī)需求。要對(duì)人們進(jìn)行必要的房地產(chǎn)投資和交易風(fēng)險(xiǎn)教育。要加快實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，建立歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、查詢方便、流轉(zhuǎn)順暢的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！　×硗猓罅ε嘤桶l(fā)展住房租賃市場。住房租賃市場是相對(duì)平穩(wěn)的，并能對(duì)住房買賣市場起著“泄洪”作用。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的住房私有率一般在50%至70%之間，住房租賃市場活躍，許多人是通過承租解決住房問題的。要鼓勵(lì)租賃需求，引導(dǎo)居民通過承租解決住房問題?！　∷?、加強(qiáng)房地產(chǎn)基礎(chǔ)調(diào)查和科研工作　　1．開展房屋普查。建立科學(xué)合理的住房供應(yīng)體系，落實(shí)住房建設(shè)的土地供應(yīng)，安排廉租住房建設(shè)的資金等等，都要以掌握全面、真實(shí)的不同收入家庭的住房狀況為前提。我國自1985年開展過一次全國城鎮(zhèn)房屋普查后，再也沒有開展過房屋普查了。這20多年是房屋建設(shè)和拆遷量最大的時(shí)期。住房基本狀況不清，是當(dāng)前住房建設(shè)和房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的重大困難，使制定政策措施缺乏依據(jù)，沒有針對(duì)性。因此，應(yīng)當(dāng)開展房屋普查，至少是要開展住房普查?！　?．建立房地產(chǎn)市場運(yùn)行監(jiān)測系統(tǒng)。要完善房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)建設(shè)，改進(jìn)和擴(kuò)大房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)（城房指數(shù)）編制，做好房地產(chǎn)市場預(yù)警、預(yù)報(bào)工作，建立起房地產(chǎn)市場運(yùn)行監(jiān)測系統(tǒng)?！　?．培養(yǎng)和扶持一支高素質(zhì)房地產(chǎn)科研隊(duì)伍。房地產(chǎn)制度和政策措施的制定，必須建立在扎實(shí)的專業(yè)研究的基礎(chǔ)上。因此，相關(guān)科研工作要走在前面，要有一支高素質(zhì)的房地產(chǎn)科研隊(duì)伍，為其提供良好的科研條件，創(chuàng)造良好的科研氛圍，使其把最大的精力放到研究上，出好成果，多出成果。34 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