【正文】 的必要性已經(jīng)十分迫切。首先，在利益多元化的社會結(jié)構(gòu)下，只有讓所有受到影響的利益在行政立法過程中都能得到充分的反映，才可能在相互競爭的利益之間達(dá)成一種妥協(xié)、形成某種共識，才能保證公眾對最終立法結(jié)果的認(rèn)同和支持。在利益多元化的現(xiàn)狀中，國家機(jī)器不能只為某一特定利益集團(tuán)服務(wù)，更不能成為某一利益集團(tuán)的利益工具。政府必須在各種利益集團(tuán)的爭斗中保持中立，超越利益集團(tuán)的局部利益，才能有效地施政。 其次，利益多元化的出現(xiàn)是法治發(fā)展的社會基礎(chǔ)，只有存在多樣性的利益沖突、競爭和協(xié)調(diào)，才能使立法和政府的決策行為建立在對社會各個方面的利益和需求的綜合考慮并加以平衡的基礎(chǔ)之上，而在各方妥協(xié)的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的法律以及構(gòu)建起來的法治秩序才會得到各方更大程度的認(rèn)同、遵守和維護(hù)，因此，“在妥協(xié)中才逐步確立了法律的至上性和普遍性，也只有妥協(xié)，社會才能以最少的成本獲得最大的收益”。 而且，不同種類、不同能力的利益集團(tuán)對立法、政府的決策行為施加影響能夠在很大程度上約束和限制政府權(quán)力的行使，他們的影響力必然使政治權(quán)力的發(fā)揮不能夠“隨。心所欲”，從而公民的個人權(quán)利和自由才能得到更大程度的保障和體現(xiàn)。同時，我們也應(yīng)看到，利益集團(tuán)的影響過于強(qiáng)大也會帶來很多不利因素。最大的害處在于，如果政府不能保證相對較弱的利益群體的利益，那么他們就會成為這種體制的受害者。因為在強(qiáng)大而且有組織的利益集團(tuán)前面，“那些有能力進(jìn)行有效組織的壓力群體的關(guān)注點(diǎn)，可以說在很大程度上支配了因種種原因而無法形成有效組織群體的思考傾向”。這種立法過程及結(jié)果的傾向性是顯而易見的。 目前在行政立法過程中，非正規(guī)的利益表達(dá)機(jī)制包括“游說”、在政府部門征求其意見過程中提出不同觀點(diǎn)等，但是由于缺乏制度保障和制約，使政府得到的外部信息不充分，或者存在較大偏差，尚不能起到“兼聽則明”的積極效果。 （五）政府對人民群眾的立法需求信息運(yùn)用不充分 目前，在政府部門內(nèi)部，執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、信訪處理機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)之間關(guān)聯(lián)度不夠，不能形成有效的立法驅(qū)動、立法監(jiān)督機(jī)制。在執(zhí)法監(jiān)督、復(fù)議和信訪工作中發(fā)現(xiàn)的一些問題，可能需要立法層面研究解決，例如，復(fù)議中發(fā)現(xiàn)不少案件涉及的通風(fēng)采光糾紛，符合規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)給予維持，但問題在于規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身已存在問題應(yīng)于修改。這些問題作為法律執(zhí)行中的反饋信息客觀存在，能夠進(jìn)入政府處理程序的個案基本上都是矛盾進(jìn)入一定激化程度的，帶有普遍性的可能性比較大，因此，是具有重要價值的，但沒有得到有效利用。結(jié)果可能使得存在的問題繼續(xù)擴(kuò)大，解決問題的社會成本越來越高，造成立法與實(shí)踐需要相脫離。 在我國，普通公民表達(dá)意見的渠道是有限的，在利益受到侵害時，他們的表達(dá)方式往往是給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映、向有關(guān)部門舉報、到信訪辦申訴等，而這些方式只能在一定程度上針對他們的具體事件起到一定的具體作用，即使有某些涉及到現(xiàn)行制度和法律不夠完善的問題也難以引起人們注意，除非這個問題已經(jīng)十分突出，而且政府也認(rèn)識到了這一點(diǎn)，才有引起法律變革的可能性，但這種幾率確實(shí)太過微小了。 （六）對行政立法的制度化建設(shè)比較落后 我國行政立法發(fā)展的歷史較短，過去一貫比較注重的是加強(qiáng)立法工作，追求立法的數(shù)量和速度，為建立行政管理的制度基礎(chǔ)服務(wù)。在經(jīng)歷了較長時間的發(fā)展后，慢慢地暴露出一些不足，國家和各地也對行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序作了不少規(guī)定，但離行政立法向更高水平發(fā)展的要求還有很大的差距。對于立法過程中，征求意見的程序性規(guī)定就比較缺乏，對于行政立法的權(quán)限尤其是地方與中央的立法權(quán)限規(guī)定比較模糊，對于行政立法的解釋、行政立法的日常清理等基礎(chǔ)性制度始終未予明確。由于立法是改革發(fā)展過程中各種利益碰撞的焦點(diǎn)，立法本身的規(guī)范跟不上形勢的發(fā)展變化，勢必使得不少問題難以在現(xiàn)有的程序內(nèi)獲得解決。 （七）高素質(zhì)的行政法律工作人員比較缺乏 立法過程在理論與實(shí)踐中都有豐富的內(nèi)容。但對于立法的理論研究，在中國來看還并不完善。對于提高立法程序乃至于整個立法學(xué)的研究，以促進(jìn)我國法治建設(shè)的發(fā)展，所急需的還是大量的懂得立法學(xué)理論的人才，真正搞立法學(xué)研究的學(xué)者。沒有理論和人才這兩個基礎(chǔ)，我國行政立法的完善將難以起步。 四、憲善行政立法的對策建議 十六大報告中提出，要加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量。提高立法質(zhì)量是十六大報告對行政立法工作提出的更高要求，也是當(dāng)前行政立法工作的重中之重。針對目前行政立法中存在的不足問題，需要針對問題的成因，從多個角度加以研究探索，在觀念和機(jī)制上推進(jìn)制度建設(shè)的科學(xué)化、民主化，提高立法質(zhì)量。 （一）政府立法應(yīng)當(dāng)擺脫不正常的壟斷利益，維護(hù)公平競爭 行政立法應(yīng)當(dāng)維持社會公正，我們應(yīng)當(dāng)克服立法活動所體現(xiàn)出來的對部門利益、地方利益、集團(tuán)利益的追求，以期最大限度地發(fā)揮立法的效能。政府應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變角色，找準(zhǔn)職能定位，從不正常的經(jīng)濟(jì)利益中抽身出來，超脫于自己所享有的不正常的壟斷利益，從全社會的角度出發(fā)公平地考慮問題、制訂政策和從事立法。政府的作用主要應(yīng)當(dāng)是為市場競爭創(chuàng)造公平、寬松的制度環(huán)境。對需要政府管理的事項，應(yīng)當(dāng)在明確管理目標(biāo)、管理標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)則的前提下，重在加強(qiáng)行政指導(dǎo)、事后監(jiān)督，培育和壯大社會自律機(jī)制，充分發(fā)揮中介組織自我約束、自我管理的作用。 （二）把體制創(chuàng)新和管理方式創(chuàng)新放在突出位置 隨著人大立法的不斷推進(jìn)，還將有許多具體實(shí)施性的行政立法任務(wù)需要完成，但值得重視的是我們在制度創(chuàng)新方面，也還大有可為。因為在我們這樣一個自上而下型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家，市場經(jīng)濟(jì)不是自發(fā)地從社會中生長出來的，而是人為地將經(jīng)濟(jì)由計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟(jì)體制。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞、快慢在很大程度上取決于國家、政府如何運(yùn)作。在法治國家，這種運(yùn)作首先歸結(jié)于立法如何調(diào)整。 對于行政立法的制度創(chuàng)新，在人大立法還來不及覆蓋某一必須加以解決的事項時，行政法規(guī)、規(guī)章的出現(xiàn)無論如何是好事，它提供了起碼的準(zhǔn)則、積累了相關(guān)經(jīng)驗，為以后制定法律或地方性法規(guī)創(chuàng)造了條件。以后法律、地方性法規(guī)一旦出臺后，行政法規(guī)、規(guī)章勢必不能與之相抵觸，如果抵觸要作適當(dāng)?shù)男薷幕蛘邚U止。但是，行政立法對社會、經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)必須慎重、科學(xué)、可行，干預(yù)的必要性在于社會、經(jīng)濟(jì)需要。 在立法過程中，研究、確定某項制度要重在為解決問題提供一種機(jī)制，盡量通過確立一系列供人們自已判斷是非、分配責(zé)任的規(guī)則來解決問題。應(yīng)當(dāng)妥善處理好政府與市場、政府管理與社會自律之間的關(guān)系。 （三）樹立成本效益觀念，提高行政效率，降低行政成本 管理是有成本的，同時也會產(chǎn)生效益。如果實(shí)施一項管理所需的成本或者社會為此付出的代價等于甚至大于所獲得的效益，該項管理就不必要或者沒有意義。因此，在行政立法時進(jìn)行管理成本與效益分析十分重要。 在我國似乎還很少在立法時對實(shí)施法規(guī)或者規(guī)章的成本和效益進(jìn)行分析。由于規(guī)章的制定不是建立在對其成本和效益的定量分析基礎(chǔ)上，因此，規(guī)章草案的審議往往不對立法的必要性作深入的審查，不對實(shí)施規(guī)章的成本作出估量，也基本上不關(guān)心規(guī)章的實(shí)施可能產(chǎn)生的后果。于是，一些不必要甚至不良的規(guī)章出臺了，即使必要的規(guī)章也由于沒有解決好成本問題而使其實(shí)際作用大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)將成本效益觀念引入行政立法并有相應(yīng)的程序保障。 （四）建立多元化的民意表達(dá)機(jī)制 健全的民意表達(dá)渠道和利益協(xié)調(diào)機(jī)制是制約行政立法權(quán)的必備手段和保證立法內(nèi)容客觀、公正的必要前提。在我國法制建設(shè)發(fā)展了20年之后，行政立法程序的民主化，應(yīng)當(dāng)說時機(jī)已經(jīng)成熟。我們過去長期存在的暗箱操作、部門起草的立法方式在某種程度上是產(chǎn)生“規(guī)定不符實(shí)際”的主要原因之一，加強(qiáng)立法的透明度，擴(kuò)大立法參與主體的范圍才能盡量減少這種現(xiàn)象帶來的弊端。 首先，在行政立法領(lǐng)域，管理部門與管理相對人應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降缺磉_(dá)意見的權(quán)利，盡管最后決定權(quán)在于行政首長，但兼聽則明，充分的討論和交鋒有利于尋找解決問題的最佳方案。一方面，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政法規(guī)或者規(guī)章的制定、修改和廢除的建議權(quán)。另一方面，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政立法的實(shí)際參與權(quán)。除例外情況，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開發(fā)表法規(guī)或規(guī)章草案，讓相對人通過向制定機(jī)關(guān)提交書面材料，參與制定機(jī)關(guān)舉行的有關(guān)調(diào)查，出席有關(guān)的聽證會等方式表達(dá)自己的意愿和訴求。由行業(yè)協(xié)會代表管理相對人參與行政立法的條件將逐步成熟。 其次，應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)基層群眾尤其是弱勢群體對行政立法的影響力。一般民眾要有自己的利益訴求渠道。相對于那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大。注：以上資料是本小組上課講課所講，講的過程是有選擇性得選擇重點(diǎn)來講13 / 1