【正文】 作的通信暢通?！本湍壳昂贾菔械默F(xiàn)狀分析，加快構(gòu)建應(yīng)急指揮信息平臺(tái)，是保障應(yīng)急指揮順暢、綜合協(xié)調(diào)有力、推進(jìn)資源共享的必要基礎(chǔ)和當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，杭州市尚缺乏綜合的應(yīng)急指揮信息平臺(tái)，公安局、林水局、衛(wèi)生局、城管辦、地震局等部門建設(shè)的信息平臺(tái)只整合了本系統(tǒng)的資源，只對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)的公共資源安全情況進(jìn)行監(jiān)控。當(dāng)遇到復(fù)雜的重大災(zāi)情時(shí)，只能以其中一個(gè)信息平臺(tái)為主，在指揮部進(jìn)行決策時(shí)，往往由于其它相關(guān)信息到位不及時(shí)、不全面或無(wú)法調(diào)出，導(dǎo)致決策延誤、偏面或決策失誤。而杭州市人防（民防）部門依靠強(qiáng)有力的通信網(wǎng)絡(luò)和業(yè)已建成并運(yùn)作10余年的“城市應(yīng)急救援指揮中心”通信網(wǎng)絡(luò)作為民防應(yīng)急指揮的中樞神經(jīng)，只要稍加拓展和完善，就可在應(yīng)急管理中起重要作用。（四）依托人防（民防）預(yù)案規(guī)劃，促進(jìn)有序建設(shè)突發(fā)公共事件的發(fā)生具有不確定性，因而用于應(yīng)急處置的各類資源建設(shè)和儲(chǔ)備既要滿足應(yīng)急處置的需求，又要做好規(guī)劃，避免設(shè)施設(shè)備閑置。杭州市人防（民防）部門依據(jù)《杭州市突發(fā)公共事件人員防護(hù)保障行動(dòng)方案》，加快了避災(zāi)場(chǎng)所的建設(shè)和實(shí)施。同時(shí)，對(duì)地下空間、應(yīng)急疏散避難場(chǎng)所、警報(bào)建設(shè)等人員防護(hù)基礎(chǔ)工程進(jìn)行系統(tǒng)分析，重點(diǎn)抓好《城市人民防空和地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》、《重點(diǎn)地區(qū)重要地段人防工程控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《警報(bào)建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)劃和預(yù)案的修訂和編制，通過(guò)規(guī)劃與應(yīng)急管理體系的有機(jī)結(jié)合，根據(jù)需求的輕重緩急進(jìn)行有序建設(shè)，收到了顯著效果，目前，處于全國(guó)領(lǐng)先的地位。（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)防災(zāi)宣傳《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)組織開展應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及十分重視，作出了明確的規(guī)定。從應(yīng)急管理實(shí)踐來(lái)看，良好的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，其重點(diǎn)也必然是監(jiān)測(cè)、預(yù)防和先期處置，努力遏制突發(fā)事件于萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主，進(jìn)而達(dá)到“災(zāi)有所防”。而重預(yù)防就是要發(fā)揮應(yīng)急機(jī)制的層級(jí)管理和宣傳教育的作用，發(fā)揮基層前沿和宣傳網(wǎng)絡(luò)的作用，特別是要發(fā)揮社區(qū)的作用。當(dāng)前，由于各災(zāi)害管理部門單獨(dú)進(jìn)行防災(zāi)教育和自救技能宣傳，同時(shí)，缺乏生動(dòng)的情景教育，當(dāng)市民遇到復(fù)雜災(zāi)情時(shí)，仍然不知所措。因此，成立杭州市民防宣教中心，組織力量制作社區(qū)版、學(xué)校版、機(jī)關(guān)版、企業(yè)版和網(wǎng)絡(luò)版的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育資料已勢(shì)在必行，并且杭州市人防（民防）部門正在著手這方面的努力。這樣做，一方面可為全市的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育工作提供形式上和內(nèi)容上的多樣選擇空間，另一方面，所制作的宣傳資料也可以通過(guò)公開的渠道出版，擴(kuò)大宣教面。同時(shí)，還通過(guò)將人員疏散預(yù)案生動(dòng)化、圖形化，并發(fā)放到社區(qū)，讓每一個(gè)小區(qū)都能有自己的疏散預(yù)案，并通過(guò)預(yù)案的演練，使社區(qū)居民知道怎樣疏散、疏散到哪里，以切實(shí)提高民眾的應(yīng)急自救和防護(hù)能力。四、“兩防一體化”實(shí)踐對(duì)法律創(chuàng)制的新需求及意見建議（一）“兩防一體化”實(shí)踐的法律缺失問(wèn)題不可小視由于現(xiàn)存的《人防法》僅僅提出了“平戰(zhàn)結(jié)合”的指導(dǎo)方針?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也未明確賦予人防（民防）機(jī)構(gòu)在法律權(quán)責(zé)上的授權(quán)，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！爆F(xiàn)已明確的“其辦事機(jī)構(gòu)”就是各級(jí)政府的應(yīng)急管理辦公室，人防（民防）未列其中，更無(wú)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律地位和相應(yīng)權(quán)責(zé)。剩下的僅僅是第“四、五次”全國(guó)人民防空工作會(huì)議上的原則要求和人防（民防）部門干部職工的愛心、責(zé)任心和良知可依據(jù)了。當(dāng)然，根據(jù)有關(guān)法理和司法實(shí)踐，在同位法中，后法優(yōu)于前法的原則可供參考比照?qǐng)?zhí)行，但這顯然不利于從根本上保障人防“兩防一體化”的推進(jìn)和應(yīng)有效用的發(fā)揮。事實(shí)上，這對(duì)國(guó)家建立和發(fā)展應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的應(yīng)急管理體制來(lái)說(shuō)，也是一個(gè)很大的浪費(fèi)和一種能力及力量的削弱。因而，“兩防一體化”實(shí)踐的法律缺失問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起立法機(jī)關(guān)的重視，并適時(shí)創(chuàng)制與此實(shí)踐相匹配的相關(guān)法律予以保障。（二）“兩防一體化”實(shí)踐呼喚“民防法”的出臺(tái)創(chuàng)制“民防法”有國(guó)外許多國(guó)家的先例可參照。國(guó)外許多國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)實(shí)行的是“民防”體制，走的是民防道路。在法律法規(guī)的保障上，有不少國(guó)家還頒布了“民防法”。如：（1）美國(guó)的民防工作是隨著冷戰(zhàn)時(shí)期的核大戰(zhàn)準(zhǔn)備發(fā)展起來(lái)的。50年代，美國(guó)把民防視為其核威懾戰(zhàn)略的重要組成部分。近年來(lái)，隨著核大戰(zhàn)的危險(xiǎn)性減少，美國(guó)對(duì)民防工作了也作了某些調(diào)整?？v觀美國(guó)的民防建設(shè)，可以看到，美國(guó)無(wú)論是在實(shí)施民防宣傳教育、工程設(shè)施建設(shè)，還是在法律法規(guī)保障、信息管理體系建設(shè)的時(shí)候都重點(diǎn)聚焦“普通民眾”，其緊密結(jié)合普通民眾所體現(xiàn)的“綜合化”民防建設(shè)給世界各國(guó)的民防發(fā)展提供了很好的啟示。（2）俄羅斯，它是一個(gè)非常重視防空的國(guó)家，從1989年開始對(duì)人防建設(shè)進(jìn)行大規(guī)模改革。改革的核心內(nèi)容就是增加新的民防職能，即應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難性工業(yè)事故和地震、火災(zāi)等自然災(zāi)害方面的任務(wù)。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府繼續(xù)深化民防改革工作，不斷深化防空防災(zāi)一體化建設(shè)。俄羅斯政府十分重視民防工作，明確規(guī)定“組織與實(shí)施民防是國(guó)家最重要的職能之一，是國(guó)防建設(shè)、保障國(guó)家安全的組成部分。”從此，俄羅斯民防走向了“體系化”建設(shè)道路。同時(shí)，俄羅斯已經(jīng)具有了十分完備的民防立法。俄于1998年2月頒布《民防法》，將民防的內(nèi)涵定義為：“為準(zhǔn)備和保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的居民、物質(zhì)與文化財(cái)產(chǎn)免遭軍事行動(dòng)或自然、人為災(zāi)害所采取的綜合措施?！薄睹穹婪ā愤€明確了民防領(lǐng)域的任務(wù)、確立了實(shí)施民防的法律基礎(chǔ)，規(guī)定了俄聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄聯(lián)邦立法執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、團(tuán)體在民防領(lǐng)域的權(quán)力，以及民防應(yīng)擁有的兵力和兵器。在組織指揮體系上，還專門設(shè)有俄羅斯民防應(yīng)急減災(zāi)部（簡(jiǎn)稱俄羅斯民防部），是俄民防工作的主管部門。同時(shí)，俄羅斯還專門成立了民防部隊(duì)。（3）瑞典雖是長(zhǎng)久的中立國(guó)，但其民防建設(shè)依然卓有成效，且在抗震減災(zāi)方面發(fā)揮了重要作用，并早在1948年就制定了“民防法”。民防法規(guī)定，所有瑞典公民都有義務(wù)承擔(dān)民防事務(wù)。國(guó)外許多國(guó)家的這些卓有成效的民防實(shí)踐和所積累的豐實(shí)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)“兩防一體化“的民防工作必將起到借鑒作用，并為以后的立法也可提供法淵源上的依據(jù)。 創(chuàng)制“民防法”有利于正確定位人防（民防）體系在國(guó)家總體應(yīng)急管理體制中的法律地位和權(quán)責(zé)。推進(jìn)人防“兩防一體化”暨人防向民防整體轉(zhuǎn)型，僅有政策規(guī)定和原則要求是斷乎不可最終實(shí)現(xiàn)的。然而，人防走“兩防一體化”之路，是完全看得見、摸得著的利國(guó)利民的大好事，它對(duì)建立健全中國(guó)特色的國(guó)家應(yīng)急管理體制、增強(qiáng)應(yīng)急管理能力、更好地保障和服務(wù)民生，也是有百利而無(wú)一害的。因此，建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡早考慮并作出“民防法”的立法規(guī)劃。3．創(chuàng)制“民防法”、實(shí)行人防“兩防一體化”，有利于減少資源浪費(fèi)，也符合中國(guó)國(guó)情。人防長(zhǎng)期建設(shè)積累了豐實(shí)的應(yīng)急資源，如在平時(shí)不加利用，十分可惜。反過(guò)來(lái)，國(guó)家為了建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制，勢(shì)必需要大量的資金投入，從而因重復(fù)建設(shè)造成大量浪費(fèi)，增加了國(guó)力負(fù)擔(dān)、民生稅賦和管理成本，這與黨和政府一貫倡導(dǎo)的艱苦奮斗精神和節(jié)約型、低碳型經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)也是相違背的。而實(shí)行“兩防一體化”應(yīng)急管理體制，便可有效解決此類問(wèn)題。創(chuàng)制“民防法”，有利將傳統(tǒng)安全問(wèn)題和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的防范和應(yīng)對(duì)在法律層面上得到有機(jī)的結(jié)合和統(tǒng)一。從而可以使應(yīng)急資源得到整合利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共享共用、提高效用；同時(shí)，也可以理順體制關(guān)系，更加準(zhǔn)確分工和定位事權(quán)責(zé)任主體，以利于形成應(yīng)急管理的合力，增強(qiáng)快速反應(yīng)、準(zhǔn)確反應(yīng)、有效反應(yīng)、有序反應(yīng)、科學(xué)反應(yīng)的應(yīng)急管理能力。（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題和建議增強(qiáng)可操作性。立法中應(yīng)盡量避免現(xiàn)存應(yīng)急管理法律中存在的過(guò)于原則和概括，缺乏明確的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定，對(duì)于政府在緊急狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利和義務(wù)、可以采取怎樣的緊急措施和步驟，以及緊急措施的監(jiān)督與救濟(jì)等規(guī)定得不夠具體，對(duì)公民在緊急狀態(tài)下的權(quán)利、義務(wù)的保護(hù)和限制同樣規(guī)定得不夠明確等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起立法關(guān)注和解決。事實(shí)上，每當(dāng)一個(gè)重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，相關(guān)政府和職能部門等都會(huì)無(wú)可選擇地需要面對(duì)一個(gè)“應(yīng)急號(hào)令、集結(jié)、投入、后續(xù)跟進(jìn)、保障、消除、恢復(fù)，甚至重建”等等的緊急而復(fù)雜的組織、指揮、協(xié)調(diào)過(guò)程，立法中對(duì)此種過(guò)程的重要性和規(guī)范性、有效性也應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注并給予相應(yīng)法律保障，以期提高對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)際效用。明晰政府職能部門的職責(zé)劃分。立法中應(yīng)關(guān)注現(xiàn)實(shí)中常出現(xiàn)的緊急狀態(tài)下，相應(yīng)部門各自為戰(zhàn)，措施只能針對(duì)局部情況，相互之間缺乏銜接，信息不能夠及時(shí)交流，反應(yīng)遲緩及各級(jí)政府、各相關(guān)部門職責(zé)劃分不明確，容易出現(xiàn)相互推諉、相互扯皮等問(wèn)題的解決。關(guān)注“兩防一體化”模式下的應(yīng)急管理體制和運(yùn)行機(jī)制的法律支持和保障。立法中應(yīng)對(duì)此種模式下的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、組織體系、構(gòu)建全社會(huì)共同分工應(yīng)對(duì)的工作格局等方面給予法律上規(guī)制，以使在平時(shí)和緊急狀態(tài)下對(duì)責(zé)任主體起到法律上實(shí)質(zhì)性的有力規(guī)制督促作用。同時(shí)，對(duì)監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制的建設(shè)、信息發(fā)布機(jī)制的規(guī)范、應(yīng)急處置機(jī)制的完善、恢復(fù)與重建機(jī)制建立等方面也應(yīng)得到立法上的關(guān)注，給予相應(yīng)的法律明確。同時(shí)，立法中也應(yīng)處理好傳統(tǒng)安全問(wèn)題與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題應(yīng)對(duì)之間的關(guān)系，以達(dá)到統(tǒng)籌兼顧。關(guān)注突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的事前、事中、事后的保障體系建設(shè)的法律支持與保障。從近年來(lái)發(fā)生的“”汶川大地震和“”玉樹地震搶險(xiǎn)救災(zāi)緊急應(yīng)對(duì)過(guò)程來(lái)看，從立法上對(duì)完善應(yīng)急管理保障體系建設(shè)給予法律規(guī)制是十分必要的。這種保障體系的內(nèi)容應(yīng)包涵：（1）人力資源保障；（2）財(cái)力保障；（3）物質(zhì)保障；（4）基本生活和醫(yī)療衛(wèi)生保障；（5）公共設(shè)施、通信、交通和科技保障；（6）人員防護(hù)和治安維護(hù)保障；（7）志愿者隊(duì)伍管理、使用和法律救助及道德良知行為的弘揚(yáng)、彰顯等在立法上應(yīng)相應(yīng)明確和規(guī)制。關(guān)注應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律主體、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體的應(yīng)對(duì)和防范能力建設(shè)的法律支持和保障。從以往國(guó)內(nèi)外發(fā)生的重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)來(lái)看，由于法律責(zé)任主體、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體的應(yīng)對(duì)能力和防范素質(zhì)不同，會(huì)產(chǎn)生效果完全不同的結(jié)果。因而在立法上對(duì)這種能力建設(shè)給予規(guī)制和引導(dǎo)也是十分必要的。如事前的應(yīng)急管理技能培訓(xùn)，普查和監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)隱患，科技手段建設(shè)和專業(yè)隊(duì)伍組建，預(yù)案的演練和適時(shí)修正、完善，媒體互動(dòng)、信息報(bào)告和預(yù)警工作的規(guī)范，快速告知、警示、撤離、疏散的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和設(shè)施、設(shè)備、平臺(tái)、場(chǎng)地建設(shè)等等均應(yīng)進(jìn)入立法的視野并予以法律上的明確和規(guī)制，方能在平時(shí)得到落實(shí)、在應(yīng)對(duì)時(shí)產(chǎn)生作用和效率，使“民生”安全得到切實(shí)有效地保障，真正實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的愿景，進(jìn)而推動(dòng)“和諧社會(huì)”建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，這在本質(zhì)上也完全符合科學(xué)發(fā)展觀的要求?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1] 《法理要論（第二版）》（張恒山著北京大學(xué)出版社出版）[2] 《民法》（主編王利民中國(guó)人民大學(xué)出版社出版）[3] 《比較法總論》（朱景文著中共中央黨校出版社出版）[4] 《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加議定書》（1977年6月8日）[5] 《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)治理》（余瀟楓著浙江大學(xué)出版社出版）[6] 《中華人民共和國(guó)人民防空法》[7] 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[8] 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[9] 《應(yīng)對(duì)突發(fā)事件（知識(shí)讀本）》（本書編寫組編新華出版社出版）[10]《推進(jìn)杭州市社區(qū)民防工作研究總報(bào)告（討論稿）》（課題組撰寫）后 記論文寫罷，使我產(chǎn)生了一些欣慰，三年來(lái)，經(jīng)過(guò)中央黨校和學(xué)區(qū)老師的輔導(dǎo)和教授，使我對(duì)法理和我國(guó)法律及國(guó)際部分法律有了初步的了解，并運(yùn)用法學(xué)理論和有關(guān)現(xiàn)存法律，對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題作了較深入的理性分析和研究，形成了這篇初步的成果，并將對(duì)自己今后開展工作，起到有益的指導(dǎo)作用，這是我引以為珍惜的。為此，我要感謝中央黨校和武警杭州指揮學(xué)校的老師。在撰寫論文的收集資料和準(zhǔn)備構(gòu)想過(guò)程中，正趕上我所在單位與浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心合作開展“推進(jìn)杭州市社區(qū)民防工作”的課題研究，因我參與其中，很榮幸有機(jī)會(huì)得到了該“中心”余瀟楓教授的親自指導(dǎo)，參閱了余瀟楓教授的多部著作，并受到余瀟楓教授團(tuán)隊(duì)的寥丹子、李佳博士等多位同學(xué)的熱情幫助，獲益匪淺，在此，也向他（她）們表示由衷感謝。由于，自己法理初嘗，功底不深，論文中難免多顯捉襟見肘甚至錯(cuò)誤，誠(chéng)望導(dǎo)師和中央黨校的教授指點(diǎn)校正，我將不勝感