【正文】 來的長期建設(shè)，全國各主要大中型城市，尤其是沿海重點一線城市，普遍均已建立健全了防空警報報知系統(tǒng)。以杭州為例，目前已建成并可投入使用的人防工程，不僅種類齊全：有指揮所工程、民用防空地下室、物資庫、疏散基地、人防交通隧道、地鐵兼顧人防工程及地下連接通道等，而且按全市常住人口統(tǒng)計，人均擁有的地下空間人防面積已超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。正是在這樣的理念、政策導(dǎo)向下，我國繼1953年、1971年、1978年、2000年先后四次召開全國人民防空工作會議，并根據(jù)各個歷史時期的形勢和任務(wù)，作出了一系列加強(qiáng)人民防空工作的重要決定，確立了我國人民防空工作的指導(dǎo)思想和方針原則的基礎(chǔ)上，2005年10月27日召開了第五次全國人民防空工作會議，在這次會議上，時任中央軍委副主席的曹剛川同志代表中央軍委、國家國防動員委員會繼2000年全國第四次人民防空工作會議后，又進(jìn)一步明確提出了“積極推進(jìn)防空防災(zāi)一體化建設(shè)”即“兩防一體化”的要求。2002年，黨的“十六大”報告中指出：傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的因素相互交織，恐怖主義危害上升。這時期，最顯著的成果是人防法律的創(chuàng)制，主要表現(xiàn)在：1996年10月29日頒布了《中華人民共和國人民防空法》（簡稱《人防法》）并于1997年1月1日起施行，以此為標(biāo)志，“人防”的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了法制化的軌道，同時，也極大地推動了“人防”的快速發(fā)展。由毛澤東同志發(fā)出的這一號召，在全國引起了廣泛的響應(yīng)，也使“人防”的建設(shè)和發(fā)展奠定了初步的基礎(chǔ)：一是全民的國防戰(zhàn)備意識得到了強(qiáng)化；二是“人防”工程建設(shè)進(jìn)展較快，據(jù)沈陽市統(tǒng)計：在此期間，全市修建的永久性和半永久性“人防”工程，相當(dāng)于原有工程的17倍；三是“人防”戰(zhàn)備通信網(wǎng)和防空警報網(wǎng)初步建成。建國初期在對美、對臺背景下，“人防”應(yīng)運(yùn)而生。做到著眼全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，同步建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展，突出重點、分步實施，科技強(qiáng)業(yè)、注重效益，依法建設(shè)、依法管理。人防（civil air defense），是我國人民防空的簡稱（國外稱民防，civil defense）。因此，在“‘人的安全’與‘社會安全’開始占據(jù)安全領(lǐng)域的重要位置” 余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)危機(jī)治理》，浙江大學(xué)出版社2007版，第227頁。 余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)治理》，浙江大學(xué)出版社2007版，第221頁。第28頁前 言“城市，讓生活更美好！”這是2010年上海世界博覽會的主題。第26頁（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點關(guān)注的問題和建議第25頁（二）“兩防一體化”實踐呼喚“民防法“的出臺第24頁（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)防災(zāi)宣傳第19頁（一）依托人防（民防）體制，發(fā)揮聯(lián)動作用第7頁二、“兩防一體化” 暨人防向民防轉(zhuǎn)型的可行性分析第4頁（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進(jìn)程回顧第1頁（二）“人防”發(fā)展60年積累了巨大的不可替代的基礎(chǔ)性資源第1頁（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化中共中央黨校在職研究生畢業(yè)論文題目： “兩防一體化”在城市應(yīng)急 管理中的作用及法律適用問題研究 姓名： 導(dǎo)師： 專業(yè)： 年級： 中共中央黨校函授學(xué)院2010年 3月29日【內(nèi)容提要】針對“人民防空”（簡稱“人防”）向“民防”轉(zhuǎn)型，并明確提出走“兩防一體化（即：防空防災(zāi)一體化）”道路、實現(xiàn)“災(zāi)有所防”的目標(biāo)趨勢，本文立足人防（民防）建設(shè)和發(fā)展的實際，通過對“兩防一體化”現(xiàn)實基礎(chǔ)的分析，對“人防”這個在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域戰(zhàn)時防空的牽頭主管部門，利用在長期準(zhǔn)備過程中所積累的應(yīng)對戰(zhàn)爭災(zāi)害的防空資源和正在形成的“兩防一體化”政策導(dǎo)向下的這個轉(zhuǎn)型體制，在現(xiàn)代社會特別是在城市日益頻發(fā)的各種非傳統(tǒng)安全方面的突發(fā)事件、災(zāi)害、危機(jī)的應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的應(yīng)該性和可行性及“兩防一體化”實踐的法律適用與缺失問題進(jìn)行了研究探討，提出了“兩防一體化”實踐對趨勢性法律創(chuàng)制的需求意見和建議。第8頁（二）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有初步的實踐基礎(chǔ)第23頁（四）依托人防（民防）預(yù)案規(guī)劃，促進(jìn)有序建設(shè)確定這一主題充分體現(xiàn)了中國政府和人民的美好愿望，上海世博會的成功開幕和獲得廣泛好評并將吸引預(yù)計7千萬人次前去爭睹世博芳容，也說明了城市是可以讓人們生活得更美好的。又正如中國工程院院士、同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院地下建筑與工程系教授盧耀如，在2009年一次接受新華社記者采訪時指出的那樣：“實際上，我國有不少城市都存在著自然災(zāi)害的隱患，除了地震災(zāi)害之外，還有其他地質(zhì)災(zāi)害及氣候災(zāi)害，都會給城市帶來安全威脅。之時，在人口日益大量積聚于城市的狀態(tài)之下，在城市的日常應(yīng)急管理中，早早地筑起一道盡可能讓人們可以安全無憂地享受城市美好生活的實用、可用、管用的非傳統(tǒng)安全的防火墻，已成為“守夜人” ：政府主要要承擔(dān)保衛(wèi)國防和私人財產(chǎn)、建設(shè)和維持公共工程和公共事業(yè)的責(zé)任，充當(dāng)“守夜人”的角色。根據(jù)《中華人民共和國防空法》定義，人民防空是國家根據(jù)國防需要，動員和組織群眾采取防護(hù)措施，防范和減輕空襲危害。我國的人民防空包括兩個方面的內(nèi)容，一是和平時期為防備敵空襲的需要，動員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準(zhǔn)備措施和行動，即進(jìn)行人民防空建設(shè)；二是戰(zhàn)時為防御敵空襲的需要，動員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準(zhǔn)備措施和行動，即開展人民防空襲戰(zhàn)爭。1949年10月1日，中華人民共和國宣告成立。但這期間“人防”的戰(zhàn)略定位主要還是為應(yīng)對戰(zhàn)爭和大規(guī)模外敵入侵的防空襲作準(zhǔn)備。新世紀(jì)，在經(jīng)濟(jì)全球化和非傳統(tǒng)安全問題凸顯的背景下，人防開始向防空防災(zāi)相結(jié)合的“兩防一體化”轉(zhuǎn)型。黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》更是明確指出：“要增強(qiáng)國家安全意識，完善國家安全戰(zhàn)略，健全科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機(jī)制，有效應(yīng)對各種傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅，嚴(yán)厲打擊境內(nèi)外敵對勢力的滲透、顛覆、破壞活動，確保國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、信息安全”。由此開始，全國“人防”進(jìn)入了向“兩防一體化”轉(zhuǎn)型的新時期。信息化程度高，指揮平臺體系完善。防空警報在戰(zhàn)時主要用于人民防空，組織人員疏散時的告知；在平時可用于搶險救災(zāi)和突發(fā)事件情況下的災(zāi)情預(yù)報和緊急報知。這些因素構(gòu)成了開展人防工作不可或缺的“軟件力量”。在戰(zhàn)時，人防部門是組成人防指揮部機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)，對各部門和單位有綜合協(xié)調(diào)職能。以杭州為例，人防指揮體系更是充分考慮到城市應(yīng)急管理的需要，其組織指揮機(jī)構(gòu)由政府辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)委、建委等系統(tǒng)多個部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)人員組成，設(shè)置了包括指揮協(xié)調(diào)組、搶險搶修組、人口疏散組等十個組，基本構(gòu)成了一個科學(xué)合理，涉及廣泛，便于信息交流、部門協(xié)調(diào)以及指揮暢通的人防指揮體系，其指揮網(wǎng)絡(luò)覆蓋面大，信息來源廣，運(yùn)行安全可靠。長期堅持的人防宣傳教育機(jī)制，拓寬了防空防災(zāi)知識宣傳面。二是進(jìn)黨校，面向各級領(lǐng)導(dǎo)干部。四是進(jìn)社區(qū)，面向普通市民。人防隊伍逐漸壯大、能力不斷增強(qiáng)。隨著非傳統(tǒng)安全問題進(jìn)入人們的視野，人們對國防和社會安全問題普遍關(guān)注和重視，人防志愿者隊伍的吸引力也不斷增強(qiáng)，就浙江省而言，近年來，各地市相繼加強(qiáng)引導(dǎo)，紛紛成立了人防志愿者隊伍。1953年11月10日—16日第一次全國人民防空工作會議在北京召開，會議確定了“長期準(zhǔn)備，重點建設(shè)”的人民防空工作方針。2000年，全國第四次人民防空工作會議開始明確提出“堅持戰(zhàn)時防空與平時防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”的原則（簡稱“平戰(zhàn)結(jié)合”原則），要求把應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭及重大災(zāi)害事故作為工作目標(biāo)，鼓勵人防部門和隊伍參與平時的防災(zāi)救災(zāi)工作，要求人防要與國際民防逐步接軌。應(yīng)該說，源于戰(zhàn)爭年代的我國人防體系為減少戰(zhàn)爭中的人員傷亡和財物損失、以及和平年代傳播人防意識作出了重大貢獻(xiàn)，在國防體系中發(fā)揮了極為重要的作用。傳統(tǒng)單一的以軍事防空為主要目標(biāo)的人防應(yīng)該向以軍事防空與城市防災(zāi)、應(yīng)急救險的民防相結(jié)合暨人防向民防轉(zhuǎn)變、人防體系向民防體系轉(zhuǎn)變。二、“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的可行性分析（一）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國外許多國家開展民防工作的成功經(jīng)驗可供借鑒民防的內(nèi)涵。冷戰(zhàn)結(jié)束后，許多國家的民防有了新的擴(kuò)展，并逐漸對民防達(dá)成新的共識?！?994年，國際民防組織在《民曼宣言》中指出：“不應(yīng)該將民防僅限定為對戰(zhàn)爭期間或武裝沖突中所導(dǎo)致的災(zāi)害采取某種人道主義行動，而應(yīng)當(dāng)確認(rèn)民防這一概念應(yīng)包含人類為抵抗各種事故和災(zāi)害，保護(hù)他們的人口、環(huán)境和財產(chǎn)所采取的一切措施。1999年美國出版的《聯(lián)邦法規(guī)》第32卷第185章對民防的任務(wù)規(guī)定為：（1）最大限度地減少因敵人對美的攻擊、自然或技術(shù)災(zāi)害而出現(xiàn)的緊急局勢；（2）對因敵攻擊、自然或技術(shù)災(zāi)害而毀壞的重要設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行緊急搶修和恢復(fù)。”1997年3月25日，德國聯(lián)邦政府專門頒布了《德國民防法》，2004年5月1日又進(jìn)行了修改。因此，在二次大戰(zhàn)結(jié)束后的幾十年中，盡管國際局勢趨向緩和，世界爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭的可能性越來越小，可是進(jìn)行民防建設(shè)的國家和地區(qū)卻從二戰(zhàn)時期的十幾個國家上升到了現(xiàn)在的100多個，而且建設(shè)的規(guī)模越來越大，水平越來越高。1931年法國軍醫(yī)喬治1966年根據(jù)《關(guān)于戰(zhàn)時保護(hù)平民的日內(nèi)瓦公約（1949年8月12日日內(nèi)瓦四公約）》，重新制定了《國際民防組織組織法》。 民防建設(shè)的特點。（2）不斷加大對民防建設(shè)的經(jīng)費投入。英國近幾年來用于民防的經(jīng)費幾乎增加了1倍。早在40年代，英國、丹麥、比利時、瑞典等國就制定了民防法。按內(nèi)容分，除民防法外，還有人員掩蔽、救護(hù)、訓(xùn)練等17種法規(guī)。如瑞士在60—70年代的10年間，修建了可供掩蔽400多萬人的民防設(shè)施。如瑞士為確保民防建設(shè)的長久不衰，制定了長達(dá)15年的發(fā)展規(guī)劃，而美國也制定了7年計劃等，以求對較長時間內(nèi)民防的發(fā)展有一個基本設(shè)想，避免反復(fù)，防止浪費。有鑒于此，近年來，一些發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)了民防工程對新型武器的防護(hù)準(zhǔn)備，特別是對高技術(shù)常規(guī)武器的防護(hù)。許多國家把地下掩蔽部用作地下商場、地下車庫、地下娛樂場等，發(fā)揮了民防工程平時的效益。(7)堅持防空與防災(zāi)相結(jié)合。在世人震驚的切爾諾貝利核電站事故中，民防部門在處理災(zāi)害后果時做出了卓越貢獻(xiàn)。相比國外起步較早、穩(wěn)步前進(jìn)、業(yè)已成熟的民防建設(shè)理論與實踐，我國的民防建設(shè)顯得起步晚、阻力大，既缺乏成熟的民防理論指導(dǎo)，又缺少從中央到地方的法律、政策、財力支持，再加上社會性民防意識的薄弱，我國民防建設(shè)顯得步履維艱，困難重重。從嚴(yán)格意義上說，自第四、五次人民防空工作會議提出“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針開始，我國才真正意義上開啟了人防轉(zhuǎn)民防的歷史，全國范圍內(nèi)的防空防災(zāi)一體化才正式啟動，我國民防建設(shè)才具有了明確的指導(dǎo)方針和原則。在民防組織機(jī)構(gòu)上，1949年11月4日上海市“人防辦”正式成立，1992年上海市人防辦正式掛牌上海市民防辦，成為全國第一個省級單位的民防辦?！渡虾Ｊ忻穹罈l例》開辟了我國民防法律規(guī)范擬制的新篇章，標(biāo)志著我國城市民防建設(shè)上升到了一個新臺階，在我國民防史上具有里程碑意義。人防辦（民防局）結(jié)構(gòu)的建立，從形式上已顯示了“兩防一體化”的融合，從行為實質(zhì)上已成為推動“兩防一體化”建設(shè)的組織指揮機(jī)構(gòu)。（2）應(yīng)急辦與人防辦（民防局）合署辦公。應(yīng)急辦、地震局與人防辦（民防局），人防辦（民防局）與政府辦或建設(shè)局等相關(guān)部門合署辦公的成功案例，證明了人防（民防）可以與其他公共