【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 民事防護(hù)領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)展和加強(qiáng)國(guó)際合作的重要性，在這方面，知識(shí)、資源和技術(shù)領(lǐng)先的國(guó)家應(yīng)幫助發(fā)展中國(guó)家。國(guó)外民防內(nèi)涵概述。1999年美國(guó)出版的《聯(lián)邦法規(guī)》第32卷第185章對(duì)民防的任務(wù)規(guī)定為：（1）最大限度地減少因敵人對(duì)美的攻擊、自然或技術(shù)災(zāi)害而出現(xiàn)的緊急局勢(shì)；（2）對(duì)因敵攻擊、自然或技術(shù)災(zāi)害而毀壞的重要設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行緊急搶修和恢復(fù)。“”恐怖事件發(fā)生后，美國(guó)民防的任務(wù)很大程度上轉(zhuǎn)移到防控各種恐怖襲擊、保衛(wèi)國(guó)家及人民安全的重點(diǎn)目標(biāo)上來(lái)。俄羅斯1998年2月頒布的《民防法》確定，“民防是為準(zhǔn)備保護(hù)和保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的居民、物質(zhì)與文化財(cái)產(chǎn)免遭軍事行動(dòng)或自然、人為災(zāi)害所采取的綜合措施?！薄敖M織與實(shí)施民防是國(guó)家最重要的職能之一，是國(guó)防建設(shè)、保障國(guó)家安全的組成部分?！?997年3月25日，德國(guó)聯(lián)邦政府專(zhuān)門(mén)頒布了《德國(guó)民防法》，2004年5月1日又進(jìn)行了修改。《德國(guó)民防法》規(guī)定民防的任務(wù)是通過(guò)非軍事性的保護(hù)措施，使人民及其住宅和工作地點(diǎn)，使重要的民事機(jī)關(guān)、企業(yè)、設(shè)施及文化遺產(chǎn)免受戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，消除并減輕戰(zhàn)爭(zhēng)所造成的損失。綜合世界其他國(guó)家頒布的民防法，典型特征就是防空與防災(zāi)相結(jié)合。二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，特別是80年代以來(lái)，世界上越來(lái)越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)到，民防既是國(guó)防的重要組成部分，是遏制戰(zhàn)爭(zhēng)，保護(hù)國(guó)家和人民生命安全的屏障，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)的有機(jī)組成部分，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。因此，在二次大戰(zhàn)結(jié)束后的幾十年中，盡管?chē)?guó)際局勢(shì)趨向緩和，世界爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性越來(lái)越小，可是進(jìn)行民防建設(shè)的國(guó)家和地區(qū)卻從二戰(zhàn)時(shí)期的十幾個(gè)國(guó)家上升到了現(xiàn)在的100多個(gè)，而且建設(shè)的規(guī)模越來(lái)越大，水平越來(lái)越高。據(jù)國(guó)外公布的資料，占總?cè)丝诘?7%；，占總?cè)丝诘?8%；瑞士、瑞典修建的工程可容納總?cè)丝诘?5%以上；以色列修建的工程則能夠容納全國(guó)人口的100%；而日本僅修建的地下商業(yè)街和大百貨商店的地下售貨場(chǎng)，總面積就達(dá)200多萬(wàn)平方米。國(guó)際民防組織。國(guó)際民防組織旨在加強(qiáng)和協(xié)調(diào)全世界防止和減輕平時(shí)自然災(zāi)害，或戰(zhàn)時(shí)使用武器造成后果的組織方法和技術(shù)發(fā)展與改善。1931年法國(guó)軍醫(yī)喬治圣保羅將軍創(chuàng)建了第一個(gè)民防組織——日內(nèi)瓦國(guó)際協(xié)會(huì)。　1958年協(xié)會(huì)改名為國(guó)際民防組織。1966年根據(jù)《關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民的日內(nèi)瓦公約（1949年8月12日日內(nèi)瓦四公約）》，重新制定了《國(guó)際民防組織組織法》。1972年改變?yōu)楦鲊?guó)政府參加的國(guó)際民防組織（簡(jiǎn)稱(chēng)ICDO），向聯(lián)合國(guó)申請(qǐng)注冊(cè)并得到承認(rèn)，成為世界最大的民防組織。目前共有49個(gè)會(huì)員國(guó)和10個(gè)觀察員國(guó)。我國(guó)于1992年加入國(guó)際民防組織。 民防建設(shè)的特點(diǎn)。（1）把民防建設(shè)置于重要的戰(zhàn)略地位。世界各主要國(guó)家認(rèn)為，民防是“現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)條件下求得生存的重要戰(zhàn)略措施”，是“戰(zhàn)時(shí)的決定性戰(zhàn)略因素”和“有效的威懾力量”，是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分。前蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)，民防是保衛(wèi)國(guó)家安全的最重要戰(zhàn)略措施，它直接影響著對(duì)抗雙方力量的相互關(guān)系，影響著戰(zhàn)時(shí)優(yōu)勢(shì)的獲得和戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)局；美國(guó)則認(rèn)為，核時(shí)代威脅的可靠性不僅取決于國(guó)家的戰(zhàn)略進(jìn)攻能力，而且取決于保存自己的能力；西歐諸國(guó)雖然依靠美國(guó)的核保護(hù)傘和北約聯(lián)盟的集體防護(hù)，但仍按“軍民兼顧”的總體防御戰(zhàn)略積極發(fā)展民防；瑞士和瑞典雖長(zhǎng)期處于和平環(huán)境，但始終把民防與軍事防御、心理防御、經(jīng)濟(jì)防御視為總體防御的重要組成部分，從戰(zhàn)略高度給予足夠的關(guān)注和重視。（2）不斷加大對(duì)民防建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入。國(guó)外不少專(zhuān)家通過(guò)分析認(rèn)為：用在民防建設(shè)上的費(fèi)用比花在戰(zhàn)略軍事系統(tǒng)上的經(jīng)費(fèi)更有價(jià)值，加上民防具有戰(zhàn)時(shí)防空平時(shí)抗災(zāi)等雙重功能，因此，不少?lài)?guó)家在經(jīng)費(fèi)投入上十分舍得。如1982年，美國(guó)為了到1985年能將民防應(yīng)急疏散計(jì)劃的生存率增至80%。即便是現(xiàn)在，美國(guó)每年投入民防的經(jīng)費(fèi)亦在810億美元；前蘇聯(lián)自60年代至解體前的20多年間，每年用于民防建設(shè)的經(jīng)費(fèi)在1020億美元。英國(guó)近幾年來(lái)用于民防的經(jīng)費(fèi)幾乎增加了1倍。瑞士在19712000年的29年中，計(jì)劃用于民防的經(jīng)費(fèi)為30億美元。德國(guó)、瑞典、芬蘭等國(guó)的年度民防經(jīng)費(fèi)也在1億美元以上，其中芬蘭的民防經(jīng)費(fèi)占到國(guó)防開(kāi)支的20%。(3)重視民防立法執(zhí)法工作。早在40年代，英國(guó)、丹麥、比利時(shí)、瑞典等國(guó)就制定了民防法。此后，美國(guó)、挪威、法國(guó)、芬蘭、蘇聯(lián)、瑞士等國(guó)相繼頒布民防法，并不斷修改完善。其中不少?lài)?guó)家還根據(jù)民防法，制定了具體的民防法令和條例。如法國(guó)自1959年以來(lái)，陸續(xù)制定了《民事保護(hù)防務(wù)部隊(duì)法》等40多個(gè)有關(guān)民防的法規(guī)；瑞典從國(guó)家到市政區(qū)都有一套比較完整的民防法規(guī)。按內(nèi)容分，除民防法外，還有人員掩蔽、救護(hù)、訓(xùn)練等17種法規(guī)。各國(guó)的民防法及法規(guī)對(duì)民防的性質(zhì)、體制、職責(zé)、權(quán)力以及各項(xiàng)民防建設(shè)內(nèi)容要求都作了明確規(guī)定。(4)強(qiáng)調(diào)民防建設(shè)長(zhǎng)期化、經(jīng)常化。二次大戰(zhàn)結(jié)束后，不少?lài)?guó)家曾以較快的速度建成了較完善的民防體系。如瑞士在60—70年代的10年間，修建了可供掩蔽400多萬(wàn)人的民防設(shè)施。但近幾年來(lái)，許多國(guó)家認(rèn)識(shí)到民防建設(shè)不是一朝一夕的事。只要戰(zhàn)爭(zhēng)、特別是核戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅存在一天，民防建設(shè)就必須存在一天。因而，在方針上，各國(guó)普遍確定了長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)思想，既不搞突擊，也不能斷線(xiàn)，把民防建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)的總體規(guī)劃，使之成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、經(jīng)常性的任務(wù)。如瑞士為確保民防建設(shè)的長(zhǎng)久不衰，制定了長(zhǎng)達(dá)15年的發(fā)展規(guī)劃，而美國(guó)也制定了7年計(jì)劃等，以求對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)民防的發(fā)展有一個(gè)基本設(shè)想，避免反復(fù)，防止浪費(fèi)。(5)著力提高總體防護(hù)能力。戰(zhàn)后各國(guó)的民防工程主要是隨著核武器的發(fā)展而發(fā)展的，因而核防護(hù)一直是各國(guó)民防工程建設(shè)的重點(diǎn)。但新型武器系統(tǒng)的出現(xiàn)和發(fā)展也對(duì)民防工程提出了新的要求。有鑒于此，近年來(lái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)了民防工程對(duì)新型武器的防護(hù)準(zhǔn)備，特別是對(duì)高技術(shù)常規(guī)武器的防護(hù)。同時(shí)，各國(guó)還著眼于提高救生效率，制定了應(yīng)急疏散計(jì)劃，建立完善的民防通信警報(bào)系統(tǒng)，加強(qiáng)民防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，大力開(kāi)展民防教育訓(xùn)練和各種民防演練，以全面提高民防的綜合防護(hù)能力。(6)實(shí)現(xiàn)民防工程的效益化、商業(yè)化。70年代以來(lái)，世界各國(guó)普遍減少了單純?yōu)閼?zhàn)時(shí)防護(hù)而修建的民防工程，強(qiáng)調(diào)平戰(zhàn)結(jié)合，突出民防工程平時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益。許多國(guó)家把地下掩蔽部用作地下商場(chǎng)、地下車(chē)庫(kù)、地下娛樂(lè)場(chǎng)等，發(fā)揮了民防工程平時(shí)的效益。與此同時(shí)，各國(guó)民防堅(jiān)持了民防發(fā)展與城市建設(shè)的一體化，融民防建設(shè)與城市建設(shè)為一體，作為民防建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。為此，首先按民防的要求規(guī)劃和發(fā)展城市建設(shè)，把民防工程納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃。如修建地下車(chē)間、地下糧庫(kù)、地下發(fā)電站、地下停車(chē)場(chǎng)、地下旅館等，既滿(mǎn)足了民防的需要，又可適應(yīng)城市的發(fā)展。(7)堅(jiān)持防空與防災(zāi)相結(jié)合。80年代以來(lái)，民防建設(shè)與城市防災(zāi)抗災(zāi)相結(jié)合，已成為各國(guó)民防發(fā)展的共同趨勢(shì)。1979年，美國(guó)國(guó)防部民防準(zhǔn)備局與其他4個(gè)機(jī)構(gòu)合并，成立了聯(lián)邦緊急應(yīng)變管理局，負(fù)責(zé)民防戰(zhàn)備建設(shè)和平時(shí)防災(zāi)抗災(zāi)工作。為了應(yīng)付自然災(zāi)害和突發(fā)工業(yè)事故，前蘇聯(lián)民防部門(mén)積極參與搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。在世人震驚的切爾諾貝利核電站事故中，民防部門(mén)在處理災(zāi)害后果時(shí)做出了卓越貢獻(xiàn)。日本根據(jù)風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、地震等自然災(zāi)害多的特點(diǎn)，在首相府設(shè)“中央防災(zāi)會(huì)議”，各地設(shè)有地方防災(zāi)組織，統(tǒng)管民防和防災(zāi)救災(zāi)工作，通過(guò)平時(shí)的防災(zāi)活動(dòng)推動(dòng)民防的基本建設(shè)。 （二）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有初步的實(shí)踐基礎(chǔ)我國(guó)的民防是從上世紀(jì)80年代由人民防空發(fā)展起來(lái)。最早是在上海、遼寧、吉林、浙江等地進(jìn)行探索建設(shè)。相比國(guó)外起步較早、穩(wěn)步前進(jìn)、業(yè)已成熟的民防建設(shè)理論與實(shí)踐，我國(guó)的民防建設(shè)顯得起步晚、阻力大，既缺乏成熟的民防理論指導(dǎo)，又缺少?gòu)闹醒氲降胤降姆?、政策、?cái)力支持，再加上社會(huì)性民防意識(shí)的薄弱，我國(guó)民防建設(shè)顯得步履維艱，困難重重。2000年全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議明確提出了“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”原則，把應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)及重大災(zāi)害事故作為工作目標(biāo)，鼓勵(lì)人防部門(mén)和隊(duì)伍參與平時(shí)的防災(zāi)救災(zāi)工作，要求人防要與國(guó)際民防逐步接軌。第五次全國(guó)人民防空會(huì)議又進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)防空防災(zāi)一體化發(fā)展的具體要求。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，自第四、五次人民防空工作會(huì)議提出“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針開(kāi)始，我國(guó)才真正意義上開(kāi)啟了人防轉(zhuǎn)民防的歷史，全國(guó)范圍內(nèi)的防空防災(zāi)一體化才正式啟動(dòng)，我國(guó)民防建設(shè)才具有了明確的指導(dǎo)方針和原則。但盡管如此，全國(guó)范圍的民防建設(shè)已取得了一定成績(jī)，在利用人防體系資源為城市防災(zāi)、救災(zāi)工作中已較好地發(fā)揮了作用?！皯?zhàn)時(shí)防空，平時(shí)防災(zāi)，為民造?！币殉蔀槲覈?guó)民防體系建設(shè)的總指導(dǎo)方針，不僅是目前我國(guó)人防轉(zhuǎn)民防的指導(dǎo)方向，也是當(dāng)前我國(guó)建立非傳統(tǒng)安全管理體系的重要組成部分。上海市民防辦較早實(shí)踐了防空防災(zāi)相一體化，上海民防工作理論實(shí)踐水平也是列于我國(guó)民防建設(shè)之首。在民防組織機(jī)構(gòu)上，1949年11月4日上海市“人防辦”正式成立，1992年上海市人防辦正式掛牌上海市民防辦，成為全國(guó)第一個(gè)省級(jí)單位的民防辦。上海市民防辦以“平時(shí)防災(zāi)戰(zhàn)時(shí)防空”為指導(dǎo)，以“平時(shí)造福人民，戰(zhàn)時(shí)保護(hù)人民”為原則，在民防建設(shè)中努力貫徹防空防災(zāi)一體化。1999年上海市民防辦出臺(tái)了我國(guó)第一部地方性民防法規(guī)《上海市民防條例》，奠定了上海市民防事業(yè)規(guī)范化、科學(xué)化與法制化的發(fā)展軌道?！渡虾Ｊ忻穹罈l例》是在不具備全國(guó)民防法律的背景下制定的，不僅對(duì)全國(guó)民防法的創(chuàng)制將起到一定的助推作用，也將為未來(lái)全國(guó)其他城市先于上位法擬定民防條例提供了借鑒?！渡虾Ｊ忻穹罈l例》開(kāi)辟了我國(guó)民防法律規(guī)范擬制的新篇章，標(biāo)志著我國(guó)城市民防建設(shè)上升到了一個(gè)新臺(tái)階，在我國(guó)民防史上具有里程碑意義。繼上海市之后，北京市也已將人防辦改名為民防局，同樣為全國(guó)人防向“兩防一體化”的民防轉(zhuǎn)型實(shí)踐提供了樣板。近年來(lái)，全國(guó)范圍的省、市、區(qū)、縣（市）逐步開(kāi)始增掛“民防局”牌子，也是中國(guó)特色民防建設(shè)和發(fā)展的重要方面。自1994年上海市民防辦正式掛牌以來(lái)，全國(guó)已近1/6的省、市、區(qū)和部分縣（市）在人防辦基礎(chǔ)上另增設(shè)了“民防局”牌子，呈現(xiàn)了“兩塊牌子、一套人馬”的特點(diǎn)。人防辦（民防局）結(jié)構(gòu)的建立，從形式上已顯示了“兩防一體化”的融合，從行為實(shí)質(zhì)上已成為推動(dòng)“兩防一體化”建設(shè)的組織指揮機(jī)構(gòu)。人防辦（民防局）與其他相關(guān)部門(mén)合署辦公，也是我國(guó)人防（民防）機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一個(gè)突出特點(diǎn)。目前，比較典型的是四種合署辦公樣式：（1）地震局與民防局合署辦公。以北京市為例，北京市地震局與民防局合署辦公，不但加強(qiáng)了民防基本知識(shí)與重要性的宣傳，在民防的基本定位、基本組織架構(gòu)、人員物資、人防工程等建設(shè)方面，都取得了良好的成績(jī)。（2）應(yīng)急辦與人防辦（民防局）合署辦公。目前，安徽省和合肥市已在全國(guó)率先將政府應(yīng)急辦與人防辦（民防局）合署辦公，融合了資源、理順了關(guān)系、節(jié)約了行政和建設(shè)成本，是一種較為理想的樣式。（3）副省級(jí)城市的區(qū)一級(jí)人防（民防）與建設(shè)局合署辦公，行政上受建設(shè)局領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受上級(jí)人防（民防）指導(dǎo)。（4）機(jī)構(gòu)未獨(dú)立的縣（市）一級(jí)人防辦（民防局）與縣（市）政府辦公室合署辦公，政府辦公室主任（或副主任）兼任人防辦（民防局）主任（局長(zhǎng)）。應(yīng)急辦、地震局與人防辦（民防局），人防辦（民防局）與政府辦或建設(shè)局等相關(guān)部門(mén)合署辦公的成功案例，證明了人防（民防）可以與其他公共資源有效整合與開(kāi)發(fā)，以期更好地為防空防災(zāi)服務(wù)。（三）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有法律法規(guī)和政策原則導(dǎo)向上的依據(jù)從法律層面上分析。（1）我國(guó)于1996年頒布的《中華人民共和國(guó)人民防空法》第一章總則，第一條明確：“為了有效地組織人民防空，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，制定本法?！贝藯l立法目的，盡管是以戰(zhàn)時(shí)防空為基礎(chǔ)的，但核心是以人為本，這與“民防”的本質(zhì)精神也是一致的。尤其是第二條第二款就更明確：“人民防空實(shí)行長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合的方針”?！捌綉?zhàn)結(jié)合”作為人防的指導(dǎo)方針之一，在法律上第一次被肯定和固化，也就享有了崇高的權(quán)威性。“平戰(zhàn)結(jié)合”的法律意境其實(shí)已明確無(wú)誤地告訴人們，就是要施行平時(shí)防災(zāi)、戰(zhàn)時(shí)防空的結(jié)合；就是要以平時(shí)積極參與防災(zāi)、救災(zāi)的實(shí)踐既為平時(shí)的“民生”保障服務(wù)，也為戰(zhàn)時(shí)的防空鍛煉隊(duì)伍、積累經(jīng)驗(yàn)；就是要在平時(shí)積極融入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)大局，同步建設(shè)和發(fā)展人防，打好各項(xiàng)軟、硬件基礎(chǔ)，為平時(shí)的防災(zāi)和戰(zhàn)時(shí)的