【正文】 中共中央黨校在職研究生畢業(yè)論文題目： “兩防一體化”在城市應(yīng)急 管理中的作用及法律適用問題研究 姓名： 導師： 專業(yè)： 年級： 中共中央黨校函授學院2010年 3月29日【內(nèi)容提要】針對“人民防空”（簡稱“人防”）向“民防”轉(zhuǎn)型，并明確提出走“兩防一體化（即：防空防災(zāi)一體化）”道路、實現(xiàn)“災(zāi)有所防”的目標趨勢，本文立足人防（民防）建設(shè)和發(fā)展的實際，通過對“兩防一體化”現(xiàn)實基礎(chǔ)的分析，對“人防”這個在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域戰(zhàn)時防空的牽頭主管部門，利用在長期準備過程中所積累的應(yīng)對戰(zhàn)爭災(zāi)害的防空資源和正在形成的“兩防一體化”政策導向下的這個轉(zhuǎn)型體制，在現(xiàn)代社會特別是在城市日益頻發(fā)的各種非傳統(tǒng)安全方面的突發(fā)事件、災(zāi)害、危機的應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的應(yīng)該性和可行性及“兩防一體化”實踐的法律適用與缺失問題進行了研究探討，提出了“兩防一體化”實踐對趨勢性法律創(chuàng)制的需求意見和建議?！娟P(guān)鍵詞】“兩防一體化” 城市應(yīng)急管理 法律適用 研究【目錄】“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問題研究一、“兩防一體化”的歷史背景第1頁（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化第1頁（二）“人防”發(fā)展60年積累了巨大的不可替代的基礎(chǔ)性資源第4頁（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進程回顧第7頁二、“兩防一體化” 暨人防向民防轉(zhuǎn)型的可行性分析第8頁（一）在我國實行“兩防一體化” 暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國外許多國家開展民防工作的成功經(jīng)驗可供借鑒第8頁（二）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有初步的實踐基礎(chǔ)第14頁（三）在我國實行“兩防一體化” 暨人防向民防轉(zhuǎn)型有法律法規(guī)和政策原則導向上的依據(jù)第16頁三、“兩防一體化”實踐的法律適用分析第19頁（一）依托人防（民防）體制，發(fā)揮聯(lián)動作用第22頁（二）依托人防（民防）防護資源，提升保障水平第23頁（三）依托人防（民防）信息平臺，推進資源共享第23頁（四）依托人防（民防）預(yù)案規(guī)劃，促進有序建設(shè)第24頁（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡(luò)，推進防災(zāi)宣傳第24頁四、“兩防一體化”實踐對法律創(chuàng)制的新需求及意見建議第25頁（一）“兩防一體化”實踐的法律缺失問題不可小視第25頁（二）“兩防一體化”實踐呼喚“民防法“的出臺第26頁（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點關(guān)注的問題和建議第28頁前 言“城市，讓生活更美好！”這是2010年上海世界博覽會的主題。確定這一主題充分體現(xiàn)了中國政府和人民的美好愿望，上海世博會的成功開幕和獲得廣泛好評并將吸引預(yù)計7千萬人次前去爭睹世博芳容，也說明了城市是可以讓人們生活得更美好的。然而，我們在追求、向往、享受城市的美好的同時，應(yīng)當千萬記住“城市化是社會現(xiàn)代化的一大標志，但城市化也具有雙重效應(yīng)。城市化不但在時空上集成資源、發(fā)展上匯聚人才，而且也在時空上集成矛盾、發(fā)展上匯聚風險”。 余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機治理》，浙江大學出版社2007版，第221頁。又正如中國工程院院士、同濟大學土木工程學院地下建筑與工程系教授盧耀如，在2009年一次接受新華社記者采訪時指出的那樣：“實際上，我國有不少城市都存在著自然災(zāi)害的隱患，除了地震災(zāi)害之外，還有其他地質(zhì)災(zāi)害及氣候災(zāi)害，都會給城市帶來安全威脅。”面對這樣的安全威脅，由于社會法律對災(zāi)害性危機的爆發(fā)尚缺乏足夠的應(yīng)對能力或往往滯后，城市特別是大中型城市的防災(zāi)能力建設(shè)也相對滯后，使得人們在享受城市的美好的同時，也時常會使人們對在“高風險”社會中的生存風險感深深焦慮。每當重大災(zāi)害來臨時，臨時性、突擊性的搶險救災(zāi)形式和現(xiàn)存的政府機構(gòu)的日常單災(zāi)種條塊分割狀應(yīng)急管理體制，已不能保證社會的安然無恙；同時，也應(yīng)當看到，當人們面對突如其來的重大災(zāi)害時，單憑政府的哪一個機構(gòu)、部門，已難以完成搶險、救災(zāi)、減災(zāi)、重建的重任，2008年“”汶川大地震和2010年的“”青海玉樹地震已可證明。因此，在“‘人的安全’與‘社會安全’開始占據(jù)安全領(lǐng)域的重要位置” 余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機危機治理》，浙江大學出版社2007版，第227頁。之時，在人口日益大量積聚于城市的狀態(tài)之下，在城市的日常應(yīng)急管理中，早早地筑起一道盡可能讓人們可以安全無憂地享受城市美好生活的實用、可用、管用的非傳統(tǒng)安全的防火墻，已成為“守夜人” ：政府主要要承擔保衛(wèi)國防和私人財產(chǎn)、建設(shè)和維持公共工程和公共事業(yè)的責任，充當“守夜人”的角色。不可懈怠的天職，同理，作為擔當“守夜人”職責之一的人防（民防）部門，也理應(yīng)按照“科學發(fā)展觀”的精神，充分利用在應(yīng)對傳統(tǒng)安全的戰(zhàn)爭威脅準備中積累起來的“人防”資源和“兩防一體化”的政策導向，依法或按照現(xiàn)存有關(guān)法律法規(guī)的精神，主動作為、積極發(fā)揮作用。遵循的目標，就是真正實現(xiàn)“災(zāi)有所防”、真正使“城市，讓生活更美好！”40 / 40【正 文】“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問題研究一、“兩防一體化”的歷史背景（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化人防的內(nèi)涵和意義。人防（civil air defense），是我國人民防空的簡稱（國外稱民防，civil defense）。根據(jù)《中華人民共和國防空法》定義，人民防空是國家根據(jù)國防需要，動員和組織群眾采取防護措施，防范和減輕空襲危害。人民防空是國防的重要組成部分，是一項全民性的戰(zhàn)備工作，它體現(xiàn)了我國積極防御的軍事戰(zhàn)略方針，是利國、利民的社會公益事業(yè)。我國人民防空堅持的方針是“長期準備、重點建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合”，基本原則是必須走中國特色建設(shè)之路，堅持貫徹“四個結(jié)合”：堅持人民防空建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)相協(xié)調(diào)，與城市建設(shè)相結(jié)合；堅持人民防空與要地防空、野戰(zhàn)防空相結(jié)合；堅持戰(zhàn)時防空與平時防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合；堅持國家建設(shè)與社會、集體、個體建設(shè)相結(jié)合。做到著眼全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，同步建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展，突出重點、分步實施，科技強業(yè)、注重效益，依法建設(shè)、依法管理。我國的人民防空包括兩個方面的內(nèi)容，一是和平時期為防備敵空襲的需要，動員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準備措施和行動，即進行人民防空建設(shè)；二是戰(zhàn)時為防御敵空襲的需要，動員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準備措施和行動，即開展人民防空襲戰(zhàn)爭。人民防空與軍隊防空、要地防空一起，共同組成了我國國土防空體系。其中要地防空是保衛(wèi)重要地區(qū)安全的防空，如重要城市、交通樞紐和重要軍事基地的防空，軍隊防空是保證地面部隊作戰(zhàn)行動安全的防空，與這兩者相比，人民防空則更加突出動員和組織城市居民采取各種防空措施。建國初期在對美、對臺背景下，“人防”應(yīng)運而生。1949年10月1日，中華人民共和國宣告成立。然而，美蔣不甘心于失敗，從1950年1月至2月先后派飛機轟炸了廣州、上海、杭州等地，同時，叫囂轟炸其他大城市，在此背景威脅下，從1950年3月起全國各地各級“人民防空”機構(gòu)和組織相繼成立，并按相應(yīng)權(quán)限頒發(fā)了有關(guān)防空命令，為當時穩(wěn)定人們?nèi)罕娗榫w、維護社會安全起到了重要作用。60年代和70年代的“深調(diào)控、廣積糧、不稱霸”。由毛澤東同志發(fā)出的這一號召，在全國引起了廣泛的響應(yīng)，也使“人防”的建設(shè)和發(fā)展奠定了初步的基礎(chǔ)：一是全民的國防戰(zhàn)備意識得到了強化；二是“人防”工程建設(shè)進展較快，據(jù)沈陽市統(tǒng)計：在此期間，全市修建的永久性和半永久性“人防”工程，相當于原有工程的17倍；三是“人防”戰(zhàn)備通信網(wǎng)和防空警報網(wǎng)初步建成。但這期間“人防”的戰(zhàn)略定位主要還是為應(yīng)對戰(zhàn)爭和大規(guī)模外敵入侵的防空襲作準備。70年代末至90年代“人防”的著眼點開始由應(yīng)對大規(guī)模外敵入侵的臨戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)向主要為應(yīng)對局部戰(zhàn)爭作準備，特別是20世紀90年代和21世紀初主要是為對臺斗爭、反“臺獨”的需要作準備。這時期的“人防”，雖然從1978年12月18日中共十一屆三中全會召開后，開始由過去的臨戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)入和平時期的正常建設(shè)和發(fā)展軌道，但總體來看，仍然以應(yīng)對傳統(tǒng)安全問題為主。這時期，最顯著的成果是人防法律的創(chuàng)制，主要表現(xiàn)在：1996年10月29日頒布了《中華人民共和國人民防空法》（簡稱《人防法》）并于1997年1月1日起施行，以此為標志，“人防”的建設(shè)和發(fā)展進入了法制化的軌道，同時，也極大地推動了“人防”的快速發(fā)展。新世紀，在經(jīng)濟全球化和非傳統(tǒng)安全問題凸顯的背景下，人防開始向防空防災(zāi)相結(jié)合的“兩防一體化”轉(zhuǎn)型。尤以2001年9月11日美國發(fā)生“”恐怖襲擊事件為標志，經(jīng)濟全球化狀態(tài)下的非傳統(tǒng)安全問題，開始被世界各國政府所廣泛認識和重視，紛紛采取或加強了應(yīng)對措施。我國也不例外，從2001年起，在我國黨和政府的一些重要的政策文件、黨和政府的高層領(lǐng)導的講話中開始使用“非傳統(tǒng)安全”一詞。2002年，黨的“十六大”報告中指出：傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的因素相互交織，恐怖主義危害上升。黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》更是明確指出：“要增強國家安全意識，完善國家安全戰(zhàn)略，健全科學、協(xié)調(diào)、高效的工作機制，有效應(yīng)對各種傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅，嚴厲打擊境內(nèi)外敵對勢力的滲透、顛覆、破壞活動，確保國家政治安全、經(jīng)濟安全、文化安全、信息安全”。2006年11月4日胡錦濤同志在中非合作論壇北京峰會開幕式上的講話中指出：“傳統(tǒng)