【正文】 在撰寫(xiě)論文的收集資料和準(zhǔn)備構(gòu)想過(guò)程中，正趕上我所在單位與浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心合作開(kāi)展“推進(jìn)杭州市社區(qū)民防工作”的課題研究，因我參與其中，很榮幸有機(jī)會(huì)得到了該“中心”余瀟楓教授的親自指導(dǎo)，參閱了余瀟楓教授的多部著作，并受到余瀟楓教授團(tuán)隊(duì)的寥丹子、李佳博士等多位同學(xué)的熱情幫助，獲益匪淺，在此，也向他（她）們表示由衷感謝。因而在立法上對(duì)這種能力建設(shè)給予規(guī)制和引導(dǎo)也是十分必要的。從近年來(lái)發(fā)生的“”汶川大地震和“”玉樹(shù)地震搶險(xiǎn)救災(zāi)緊急應(yīng)對(duì)過(guò)程來(lái)看，從立法上對(duì)完善應(yīng)急管理保障體系建設(shè)給予法律規(guī)制是十分必要的。立法中應(yīng)對(duì)此種模式下的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、組織體系、構(gòu)建全社會(huì)共同分工應(yīng)對(duì)的工作格局等方面給予法律上規(guī)制，以使在平時(shí)和緊急狀態(tài)下對(duì)責(zé)任主體起到法律上實(shí)質(zhì)性的有力規(guī)制督促作用。事實(shí)上，每當(dāng)一個(gè)重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，相關(guān)政府和職能部門(mén)等都會(huì)無(wú)可選擇地需要面對(duì)一個(gè)“應(yīng)急號(hào)令、集結(jié)、投入、后續(xù)跟進(jìn)、保障、消除、恢復(fù)，甚至重建”等等的緊急而復(fù)雜的組織、指揮、協(xié)調(diào)過(guò)程，立法中對(duì)此種過(guò)程的重要性和規(guī)范性、有效性也應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注并給予相應(yīng)法律保障，以期提高對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)際效用。創(chuàng)制“民防法”，有利將傳統(tǒng)安全問(wèn)題和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的防范和應(yīng)對(duì)在法律層面上得到有機(jī)的結(jié)合和統(tǒng)一。3．創(chuàng)制“民防法”、實(shí)行人防“兩防一體化”，有利于減少資源浪費(fèi)，也符合中國(guó)國(guó)情。 創(chuàng)制“民防法”有利于正確定位人防（民防）體系在國(guó)家總體應(yīng)急管理體制中的法律地位和權(quán)責(zé)。同時(shí)，俄羅斯還專門(mén)成立了民防部隊(duì)。同時(shí)，俄羅斯已經(jīng)具有了十分完備的民防立法。改革的核心內(nèi)容就是增加新的民防職能，即應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難性工業(yè)事故和地震、火災(zāi)等自然災(zāi)害方面的任務(wù)。50年代，美國(guó)把民防視為其核威懾戰(zhàn)略的重要組成部分。（二）“兩防一體化”實(shí)踐呼喚“民防法”的出臺(tái)創(chuàng)制“民防法”有國(guó)外許多國(guó)家的先例可參照。剩下的僅僅是第“四、五次”全國(guó)人民防空工作會(huì)議上的原則要求和人防（民防）部門(mén)干部職工的愛(ài)心、責(zé)任心和良知可依據(jù)了。同時(shí)，還通過(guò)將人員疏散預(yù)案生動(dòng)化、圖形化，并發(fā)放到社區(qū)，讓每一個(gè)小區(qū)都能有自己的疏散預(yù)案，并通過(guò)預(yù)案的演練，使社區(qū)居民知道怎樣疏散、疏散到哪里，以切實(shí)提高民眾的應(yīng)急自救和防護(hù)能力。而重預(yù)防就是要發(fā)揮應(yīng)急機(jī)制的層級(jí)管理和宣傳教育的作用，發(fā)揮基層前沿和宣傳網(wǎng)絡(luò)的作用，特別是要發(fā)揮社區(qū)的作用。杭州市人防（民防）部門(mén)依據(jù)《杭州市突發(fā)公共事件人員防護(hù)保障行動(dòng)方案》，加快了避災(zāi)場(chǎng)所的建設(shè)和實(shí)施。當(dāng)前，杭州市尚缺乏綜合的應(yīng)急指揮信息平臺(tái)，公安局、林水局、衛(wèi)生局、城管辦、地震局等部門(mén)建設(shè)的信息平臺(tái)只整合了本系統(tǒng)的資源，只對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)的公共資源安全情況進(jìn)行監(jiān)控。地下停車場(chǎng)所、地下招待所、地下文藝活動(dòng)場(chǎng)所等民防工程，由于啟用時(shí)快速簡(jiǎn)單、安全隱蔽，便于現(xiàn)場(chǎng)管控，可用作人員疏散避險(xiǎn)場(chǎng)所；應(yīng)急物資儲(chǔ)備場(chǎng)所可用于儲(chǔ)備應(yīng)急處置必備的設(shè)施工具、生活保障以及臨時(shí)采購(gòu)和征用來(lái)源困難的物資。 （二）依托人防（民防）防護(hù)資源，提升保障水平《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十九條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應(yīng)急避難場(chǎng)所。而從多次人防指揮部的演習(xí)中可以看出，在人防指揮部這一框架中，各職能部門(mén)分工明確，各級(jí)指揮部之間聯(lián)絡(luò)協(xié)同順暢。尤其是建立在人防指揮部模式基礎(chǔ)上的民防指揮模式是實(shí)現(xiàn)“災(zāi)有所防”的體制保障。其他如洪水、火災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害的搶險(xiǎn)救災(zāi)，其行動(dòng)也都和戰(zhàn)時(shí)相似，其修復(fù)、救護(hù)的手段也大致一樣。這樣去作為，不僅有利于推進(jìn)人防（民防）自身的發(fā)展，更是在為“民生”安全作出實(shí)實(shí)在在的服務(wù)。當(dāng)國(guó)家以強(qiáng)力來(lái)保證此類規(guī)則實(shí)行、以強(qiáng)力對(duì)違反此類規(guī)則的行為施加處罰時(shí)，這種規(guī)則就上升為法律”。”張恒山著：《法理要論》（第二版），（法理文叢），第116頁(yè)。另一類是‘可以作不損他而利己的行為’的規(guī)則。由此可見(jiàn)，法律法制的滯后性是完全正常的，尤其法律的創(chuàng)制往往有個(gè)與國(guó)情、世情相適應(yīng)、相匹配的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，人們是千萬(wàn)不能等法律完備后再去干事的。就拿“民防”事業(yè)開(kāi)始較早、經(jīng)驗(yàn)比較成熟的國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，有關(guān)“民防”的法制建設(shè)，也有一個(gè)逐步趨向成熟的調(diào)整、適用過(guò)程。在此種現(xiàn)狀條件下，人防的“兩防一體化”之路該怎么走？是等？是靠？是進(jìn)？是退？面臨困難的抉擇，引發(fā)了人防人的普遍思考。事實(shí)上，僅有法律上的認(rèn)定和授權(quán)是不夠的，還需具備實(shí)質(zhì)上的必要平臺(tái)、相應(yīng)隊(duì)伍和軟、硬件手段，而這些都不是短時(shí)期內(nèi)能夠解決和擁有的，有必要經(jīng)過(guò)大量的投入、長(zhǎng)期的準(zhǔn)備才能實(shí)現(xiàn)，而這恰恰又與目前黨和國(guó)家倡導(dǎo)的節(jié)約型、低碳型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)相悖。”按照科學(xué)發(fā)展觀理念的要求，人防應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地走“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型之路。例：2001年全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議明確提出了：“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”的原則；2005年底召開(kāi)的全國(guó)第五次人民防空工作會(huì)議更明確地提出了“積極推進(jìn)防空防災(zāi)一體化建設(shè)”的新要求，會(huì)議指出：“目前，世界上許多國(guó)家實(shí)行防空與防災(zāi)相結(jié)合的民防體制。”由此可見(jiàn)，隨著我國(guó)新的國(guó)防動(dòng)員法的頒布和實(shí)施，我國(guó)的國(guó)防動(dòng)員進(jìn)入了傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全應(yīng)對(duì)相銜接的新體制時(shí)代?！睆纳鲜鰞蓷l法律條文看，盡管事權(quán)的主體沒(méi)有明確授予人防（民防）部門(mén)，但法條內(nèi)容與國(guó)外“民防”工作、“民防”法律的內(nèi)涵是一致的，同時(shí)，也與我國(guó)的“兩防一體化”的“民防”轉(zhuǎn)型體制所要應(yīng)對(duì)的內(nèi)容也是相同的。（2）我國(guó)于2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一章總則，第一條明確：“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，制定本法”?！贝藯l立法目的，盡管是以戰(zhàn)時(shí)防空為基礎(chǔ)的，但核心是以人為本，這與“民防”的本質(zhì)精神也是一致的。（4）機(jī)構(gòu)未獨(dú)立的縣（市）一級(jí)人防辦（民防局）與縣（市）政府辦公室合署辦公，政府辦公室主任（或副主任）兼任人防辦（民防局）主任（局長(zhǎng)）。以北京市為例，北京市地震局與民防局合署辦公，不但加強(qiáng)了民防基本知識(shí)與重要性的宣傳，在民防的基本定位、基本組織架構(gòu)、人員物資、人防工程等建設(shè)方面，都取得了良好的成績(jī)。自1994年上海市民防辦正式掛牌以來(lái)，全國(guó)已近1/6的省、市、區(qū)和部分縣（市）在人防辦基礎(chǔ)上另增設(shè)了“民防局”牌子，呈現(xiàn)了“兩塊牌子、一套人馬”的特點(diǎn)?！渡虾Ｊ忻穹罈l例》是在不具備全國(guó)民防法律的背景下制定的，不僅對(duì)全國(guó)民防法的創(chuàng)制將起到一定的助推作用，也將為未來(lái)全國(guó)其他城市先于上位法擬定民防條例提供了借鑒。上海市民防辦較早實(shí)踐了防空防災(zāi)相一體化，上海民防工作理論實(shí)踐水平也是列于我國(guó)民防建設(shè)之首。最早是在上海、遼寧、吉林、浙江等地進(jìn)行探索建設(shè)。為了應(yīng)付自然災(zāi)害和突發(fā)工業(yè)事故，前蘇聯(lián)民防部門(mén)積極參與搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。如修建地下車間、地下糧庫(kù)、地下發(fā)電站、地下停車場(chǎng)、地下旅館等，既滿足了民防的需要，又可適應(yīng)城市的發(fā)展。70年代以來(lái)，世界各國(guó)普遍減少了單純?yōu)閼?zhàn)時(shí)防護(hù)而修建的民防工程，強(qiáng)調(diào)平戰(zhàn)結(jié)合，突出民防工程平時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益。但新型武器系統(tǒng)的出現(xiàn)和發(fā)展也對(duì)民防工程提出了新的要求。因而，在方針上，各國(guó)普遍確定了長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)思想，既不搞突擊，也不能斷線，把民防建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)的總體規(guī)劃，使之成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、經(jīng)常性的任務(wù)。二次大戰(zhàn)結(jié)束后，不少國(guó)家曾以較快的速度建成了較完善的民防體系。如法國(guó)自1959年以來(lái)，陸續(xù)制定了《民事保護(hù)防務(wù)部隊(duì)法》等40多個(gè)有關(guān)民防的法規(guī)；瑞典從國(guó)家到市政區(qū)都有一套比較完整的民防法規(guī)。(3)重視民防立法執(zhí)法工作。即便是現(xiàn)在，美國(guó)每年投入民防的經(jīng)費(fèi)亦在810億美元；前蘇聯(lián)自60年代至解體前的20多年間，每年用于民防建設(shè)的經(jīng)費(fèi)在1020億美元。前蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)，民防是保衛(wèi)國(guó)家安全的最重要戰(zhàn)略措施，它直接影響著對(duì)抗雙方力量的相互關(guān)系，影響著戰(zhàn)時(shí)優(yōu)勢(shì)的獲得和戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)局；美國(guó)則認(rèn)為，核時(shí)代威脅的可靠性不僅取決于國(guó)家的戰(zhàn)略進(jìn)攻能力，而且取決于保存自己的能力；西歐諸國(guó)雖然依靠美國(guó)的核保護(hù)傘和北約聯(lián)盟的集體防護(hù)，但仍按“軍民兼顧”的總體防御戰(zhàn)略積極發(fā)展民防；瑞士和瑞典雖長(zhǎng)期處于和平環(huán)境，但始終把民防與軍事防御、心理防御、經(jīng)濟(jì)防御視為總體防御的重要組成部分，從戰(zhàn)略高度給予足夠的關(guān)注和重視。我國(guó)于1992年加入國(guó)際民防組織。年協(xié)會(huì)改名為國(guó)際民防組織。國(guó)際民防組織旨在加強(qiáng)和協(xié)調(diào)全世界防止和減輕平時(shí)自然災(zāi)害，或戰(zhàn)時(shí)使用武器造成后果的組織方法和技術(shù)發(fā)展與改善。二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，特別是80年代以來(lái)，世界上越來(lái)越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)到，民防既是國(guó)防的重要組成部分，是遏制戰(zhàn)爭(zhēng)，保護(hù)國(guó)家和人民生命安全的屏障，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)的有機(jī)組成部分，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。”“組織與實(shí)施民防是國(guó)家最重要的職能之一，是國(guó)防建設(shè)、保障國(guó)家安全的組成部分。國(guó)外民防內(nèi)涵概述。二戰(zhàn)后，1949年8月12日簽署的《關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民之日內(nèi)瓦公約》第二章第十四條“居民之一般保護(hù)以防戰(zhàn)爭(zhēng)之若干影響“的一項(xiàng)內(nèi)容就是“各締約國(guó)在平時(shí)，沖突各方在戰(zhàn)事開(kāi)始后，得在其領(lǐng)土內(nèi)，并于必要時(shí)在占領(lǐng)地內(nèi)，設(shè)立醫(yī)院及安全地帶與處所，加以適當(dāng)?shù)慕M織，使能保護(hù)傷者、病者、老者、十五歲以下兒童、孕婦、及七歲以下兒童之母親，俾免受戰(zhàn)爭(zhēng)影響”，第十八條的一項(xiàng)內(nèi)容是“凡為照顧傷者、病者、弱者及產(chǎn)婦而組織之民用醫(yī)院，在任何環(huán)境下，不得為攻擊之目標(biāo)，而應(yīng)隨時(shí)受沖突各方之尊重與保護(hù)?！懊穹馈币辉~最早是由西方一些國(guó)家提出的，指在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期為減少敵人進(jìn)攻，特別是空襲所造成的生命財(cái)產(chǎn)損失而采取的一切非軍事措施。為此，大力加強(qiáng)民防理論研究，深化民防實(shí)踐指導(dǎo)，是當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)變?nèi)朔?、深化民防、有效?yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的時(shí)代課題。隨著城市的擴(kuò)大、城市災(zāi)害形式不斷演化、危害程度不斷上升，人防事業(yè)逐漸向人道主義救援、公平正義推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)、應(yīng)急救險(xiǎn)等領(lǐng)域拓展和延伸。從上述對(duì)人民防空的歷史與發(fā)展的分析，可以得出一個(gè)初步的結(jié)論：人防的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型即人防向“兩防一體化”的民防體制轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。1996年江澤民主席簽署命令，頒布了中國(guó)人民防空的第一部法律《中華人民共和國(guó)人民防空法》，標(biāo)志著我國(guó)的人民防空工作在法制化、正規(guī)化、制度化建設(shè)方面上了一個(gè)新臺(tái)階，全國(guó)人民防空建設(shè)得到了新的大發(fā)展。1951年5月，成立了中央人民防空委員會(huì)，并成立人民防空領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，修建人民防空工事，建立初步的防空襲警報(bào)設(shè)施。人防志愿者隊(duì)伍的形成，增強(qiáng)了城市應(yīng)急管理的有生力量。充分利用互聯(lián)網(wǎng)快捷、生動(dòng)、便利、開(kāi)放和受眾面廣的優(yōu)點(diǎn)，開(kāi)辟《杭州人防》網(wǎng)站，年點(diǎn)擊率達(dá)600萬(wàn)次以上。每年在市行政服務(wù)中心人防審批窗口發(fā)放資料和舉辦警報(bào)管理員培訓(xùn)班等，增強(qiáng)了各類企業(yè)人員的國(guó)防觀念和人防意識(shí)。每年在全市250多所初級(jí)中學(xué)開(kāi)設(shè)防空防災(zāi)知識(shí)宣傳課，年受教育師生達(dá)10萬(wàn)名之多。如杭州市人防建設(shè)的城市應(yīng)急救援指揮中心業(yè)務(wù)受理信息系統(tǒng)，在運(yùn)用人防數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，還針對(duì)應(yīng)急接處警的需要，對(duì)事發(fā)點(diǎn)地址、類型和人員等相關(guān)信息進(jìn)行應(yīng)急業(yè)務(wù)處理；其GIS地理信息系統(tǒng)，建有應(yīng)急資源、應(yīng)急隊(duì)伍等專業(yè)圖層，預(yù)案管理系統(tǒng)建有綜合預(yù)案、重點(diǎn)單位救援預(yù)案等，這些資源都可以為城市的應(yīng)急管理提供穩(wěn)定實(shí)用的信息服務(wù)。業(yè)已建立的人防應(yīng)對(duì)信息化條件下的現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)防空襲的指揮體系，有著一般指揮體系無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，這既符合城市防空的需要，又與城市突發(fā)事件應(yīng)急管理指揮體系相融合。全國(guó)人防部門(mén)均屬于軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種體制的優(yōu)勢(shì)在于有利于發(fā)揮軍地雙方的積極性、有利于協(xié)調(diào)軍地各種力量完成任務(wù)。所謂“人防”軟件資源是指政策法規(guī)、體制機(jī)制、職責(zé)權(quán)能、信息資源等非物質(zhì)因素。經(jīng)過(guò)60年