【正文】 安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，影響世界和平與發(fā)展的不穩(wěn)定不確定因素增多，廣大發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！?006年11月24日胡錦濤同志在伊斯蘭堡同巴基斯坦總統(tǒng)穆沙拉夫舉行會(huì)談時(shí)，又特別強(qiáng)調(diào)了兩國間要深化非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。正是在這樣的理念、政策導(dǎo)向下，我國繼1953年、1971年、1978年、2000年先后四次召開全國人民防空工作會(huì)議，并根據(jù)各個(gè)歷史時(shí)期的形勢和任務(wù)，作出了一系列加強(qiáng)人民防空工作的重要決定，確立了我國人民防空工作的指導(dǎo)思想和方針原則的基礎(chǔ)上，2005年10月27日召開了第五次全國人民防空工作會(huì)議，在這次會(huì)議上，時(shí)任中央軍委副主席的曹剛川同志代表中央軍委、國家國防動(dòng)員委員會(huì)繼2000年全國第四次人民防空工作會(huì)議后，又進(jìn)一步明確提出了“積極推進(jìn)防空防災(zāi)一體化建設(shè)”即“兩防一體化”的要求。由此開始，全國“人防”進(jìn)入了向“兩防一體化”轉(zhuǎn)型的新時(shí)期。（二）“人防”發(fā)展60年積累了巨大的不可替代的基礎(chǔ)性資源人防工程存量大，可用于平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換、人員疏散和掩蔽的面積激增。除60、70年代開挖或修建的早期人防工程外，改革開放30年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國力的不斷增強(qiáng)，政府對人防工程建設(shè)的投入也逐步增大，特別是1996年10月29日《中華人民共和國人民防空法》（簡稱《人防法》）頒布實(shí)施以來，對全國各地人防工程的建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)作用，據(jù)國家人防辦專家測算，《人防法》實(shí)施后，尤其是近10年來，全國人防工程的增量超過前50年的總量。以杭州為例，目前已建成并可投入使用的人防工程，不僅種類齊全：有指揮所工程、民用防空地下室、物資庫、疏散基地、人防交通隧道、地鐵兼顧人防工程及地下連接通道等，而且按全市常住人口統(tǒng)計(jì)，人均擁有的地下空間人防面積已超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。信息化程度高，指揮平臺體系完善。以杭州地區(qū)為例，目前，省、市、區(qū)（縣、市）三級均已建成（或基本建成）人防地下指揮所、地面指揮所和移動(dòng)指揮所，并達(dá)到了“三所”互通成網(wǎng)、有線無線和衛(wèi)星通信手段齊備、上下“三級”可以靈敏溝通、常態(tài)化維護(hù)和訓(xùn)練保證隨時(shí)能用。健全的警報(bào)報(bào)知體系，覆蓋面廣、傳播迅速、操作靈敏。經(jīng)過60年來的長期建設(shè)，全國各主要大中型城市，尤其是沿海重點(diǎn)一線城市，普遍均已建立健全了防空警報(bào)報(bào)知系統(tǒng)。防空警報(bào)在戰(zhàn)時(shí)主要用于人民防空，組織人員疏散時(shí)的告知；在平時(shí)可用于搶險(xiǎn)救災(zāi)和突發(fā)事件情況下的災(zāi)情預(yù)報(bào)和緊急報(bào)知。如2008年“”地震后，錦陽市就明確告知：唐家山堰塞湖一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，將在全城拉響防空警報(bào)進(jìn)行人員緊急疏散?！叭朔馈避浖Y源也逐成體系。所謂“人防”軟件資源是指政策法規(guī)、體制機(jī)制、職責(zé)權(quán)能、信息資源等非物質(zhì)因素。這些因素構(gòu)成了開展人防工作不可或缺的“軟件力量”。（1）以《人防法》為標(biāo)志，60年來先后頒布、下發(fā)施行的人防法律法規(guī)、政策性文件多達(dá)50余種，較好地規(guī)范和指導(dǎo)了人防的健康發(fā)展。（2）人防的軍政共管體制有相對比較優(yōu)勢。全國人防部門均屬于軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種體制的優(yōu)勢在于有利于發(fā)揮軍地雙方的積極性、有利于協(xié)調(diào)軍地各種力量完成任務(wù)。在戰(zhàn)時(shí)，人防部門是組成人防指揮部機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)，對各部門和單位有綜合協(xié)調(diào)職能。從我國的國情及以往的重大救援實(shí)踐來看，軍隊(duì)始終是救援行動(dòng)的骨干和主要力量，人防部門軍政共管的領(lǐng)導(dǎo)體制，使人防部門可以比較順暢地向軍隊(duì)指揮系統(tǒng)報(bào)告情況、請求支援、協(xié)調(diào)現(xiàn)役部隊(duì)、預(yù)備役部隊(duì)和民兵參與重大災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)急救援行動(dòng)，且近年來的多次演習(xí)證明這是切實(shí)可行的。（3）不斷完善的人防組織指揮體系安全可靠。業(yè)已建立的人防應(yīng)對信息化條件下的現(xiàn)代戰(zhàn)爭防空襲的指揮體系，有著一般指揮體系無法比擬的優(yōu)勢，這既符合城市防空的需要，又與城市突發(fā)事件應(yīng)急管理指揮體系相融合。以杭州為例，人防指揮體系更是充分考慮到城市應(yīng)急管理的需要，其組織指揮機(jī)構(gòu)由政府辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)委、建委等系統(tǒng)多個(gè)部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)人員組成，設(shè)置了包括指揮協(xié)調(diào)組、搶險(xiǎn)搶修組、人口疏散組等十個(gè)組，基本構(gòu)成了一個(gè)科學(xué)合理，涉及廣泛，便于信息交流、部門協(xié)調(diào)以及指揮暢通的人防指揮體系，其指揮網(wǎng)絡(luò)覆蓋面大，信息來源廣，運(yùn)行安全可靠。（4）數(shù)據(jù)信息采集機(jī)制和數(shù)據(jù)庫建設(shè)扎實(shí)有效。人防部門形成了自己完整的數(shù)據(jù)采集機(jī)制，各地每年都會(huì)安排專門人員對人防警報(bào)、人防工程、人防專業(yè)隊(duì)等內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)采集匯總，其中不少數(shù)據(jù)都與應(yīng)急處置密切相關(guān)。如杭州市人防建設(shè)的城市應(yīng)急救援指揮中心業(yè)務(wù)受理信息系統(tǒng)，在運(yùn)用人防數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，還針對應(yīng)急接處警的需要，對事發(fā)點(diǎn)地址、類型和人員等相關(guān)信息進(jìn)行應(yīng)急業(yè)務(wù)處理；其GIS地理信息系統(tǒng)，建有應(yīng)急資源、應(yīng)急隊(duì)伍等專業(yè)圖層，預(yù)案管理系統(tǒng)建有綜合預(yù)案、重點(diǎn)單位救援預(yù)案等，這些資源都可以為城市的應(yīng)急管理提供穩(wěn)定實(shí)用的信息服務(wù)。長期堅(jiān)持的人防宣傳教育機(jī)制，拓寬了防空防災(zāi)知識宣傳面。以杭州為例，已形成了“五進(jìn)五面向”的人防宣傳教育新模式。一是進(jìn)學(xué)校，面向師生。每年在全市250多所初級中學(xué)開設(shè)防空防災(zāi)知識宣傳課，年受教育師生達(dá)10萬名之多。二是進(jìn)黨校，面向各級領(lǐng)導(dǎo)干部。將人民防空教育納入全市各級黨校和行政學(xué)院受培訓(xùn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，每年在各級黨校開設(shè)人防專題講座20多場。三是進(jìn)窗口，面向企業(yè)。每年在市行政服務(wù)中心人防審批窗口發(fā)放資料和舉辦警報(bào)管理員培訓(xùn)班等，增強(qiáng)了各類企業(yè)人員的國防觀念和人防意識。四是進(jìn)社區(qū)，面向普通市民。全市社區(qū)開展人防宣傳教育達(dá)95%以上。五是進(jìn)網(wǎng)絡(luò)，面向廣大網(wǎng)民。充分利用互聯(lián)網(wǎng)快捷、生動(dòng)、便利、開放和受眾面廣的優(yōu)點(diǎn)，開辟《杭州人防》網(wǎng)站，年點(diǎn)擊率達(dá)600萬次以上。人防隊(duì)伍逐漸壯大、能力不斷增強(qiáng)。60年人防的建設(shè)和發(fā)展，雖幾經(jīng)曲折，但隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國力的增強(qiáng)、法制的逐步建立，也開始步入了較為平穩(wěn)的發(fā)展階段。人防長期的“準(zhǔn)軍事化”管理，也有力地促進(jìn)了這支隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力的不斷提高。人防志愿者隊(duì)伍的形成，增強(qiáng)了城市應(yīng)急管理的有生力量。隨著非傳統(tǒng)安全問題進(jìn)入人們的視野，人們對國防和社會(huì)安全問題普遍關(guān)注和重視，人防志愿者隊(duì)伍的吸引力也不斷增強(qiáng)，就浙江省而言，近年來，各地市相繼加強(qiáng)引導(dǎo)，紛紛成立了人防志愿者隊(duì)伍。（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進(jìn)程回顧“人防”發(fā)展60年來，法律法規(guī)的創(chuàng)制最早可追溯到建國初。1950年，中華人民共和國國務(wù)院頒發(fā)了《發(fā)展人民防空工作的決定》，從此，在全國范圍內(nèi)開始建立人民防空組織。1951年5月，成立了中央人民防空委員會(huì)，并成立人民防空領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，修建人民防空工事，建立初步的防空襲警報(bào)設(shè)施。1953年11月10日—16日第一次全國人民防空工作會(huì)議在北京召開，會(huì)議確定了“長期準(zhǔn)備，重點(diǎn)建設(shè)”的人民防空工作方針。1969年，為了加強(qiáng)全國人民防空的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立了全國人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組。1986年，國務(wù)院、中央軍委向全國、全軍批轉(zhuǎn)《關(guān)于人民防空工作改革的幾個(gè)問題的意見》，對人民防空建設(shè)管理體制和運(yùn)行進(jìn)行了調(diào)整和改革，為人民防空工作的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1996年江澤民主席簽署命令，頒布了中國人民防空的第一部法律《中華人民共和國人民防空法》，標(biāo)志著我國的人民防空工作在法制化、正規(guī)化、制度化建設(shè)方面上了一個(gè)新臺階，全國人民防空建設(shè)得到了新的大發(fā)展。2000年，全國第四次人民防空工作會(huì)議開始明確提出“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”的原則（簡稱“平戰(zhàn)結(jié)合”原則），要求把應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭及重大災(zāi)害事故作為工作目標(biāo)，鼓勵(lì)人防部門和隊(duì)伍參與平時(shí)的防災(zāi)救災(zāi)工作，要求人防要與國際民防逐步接軌。2005年第五次全國人民防空工作會(huì)議又進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)防空防災(zāi)一體化發(fā)展的具體要求。從嚴(yán)格意義上說，第四、五次全國人民防空工作會(huì)議提出“平戰(zhàn)結(jié)合”“兩防一體化”的方針開始，我國才真正意義上開啟了人防轉(zhuǎn)民防暨“兩防一體化”的歷史，全國范圍內(nèi)的防空防災(zāi)一體化開始鋪開。從上述對人民防空的歷史與發(fā)展的分析，可以得出一個(gè)初步的結(jié)論：人防的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型即人防向“兩防一體化”的民防體制轉(zhuǎn)型勢在必行。應(yīng)該說，源于戰(zhàn)爭年代的我國人防體系為減少戰(zhàn)爭中的人員傷亡和財(cái)物損失、以及和平年代傳播人防意識作出了重大貢獻(xiàn)，在國防體系中發(fā)揮了極為重要的作用。但是隨著改革開放以來，我國對時(shí)代主題的判斷已經(jīng)從“戰(zhàn)爭與和平”轉(zhuǎn)向了“和平與發(fā)展”，而上世紀(jì)80年代以來，一系列非傳統(tǒng)安全威脅已經(jīng)開始凸顯，特別是以2001年的“”恐怖襲擊、2003年的SARS、2005年的印度洋海嘯為標(biāo)志性事件，這類非戰(zhàn)爭威脅在不斷呈現(xiàn)的過程中，已經(jīng)成為民眾生命安全甚至國家安全的直接威脅。因此，面對新形勢下的特殊背景和任務(wù)，作為傳統(tǒng)的人防工作也面臨著新的挑戰(zhàn)和命題。隨著城市的擴(kuò)大、城市災(zāi)害形式不斷演化、危害程度不斷上升，人防事業(yè)逐漸向人道主義救援、公平正義推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)、應(yīng)急救險(xiǎn)等領(lǐng)域拓展和延伸。傳統(tǒng)單一的以軍事防空為主要目標(biāo)的人防應(yīng)該向以軍事防空與城市防災(zāi)、應(yīng)急救險(xiǎn)的民防相結(jié)合暨人防向民防轉(zhuǎn)變、人防體系向民防體系轉(zhuǎn)變。在世界視野中，目前已有110多個(gè)國家建立了民防體系，制定了較為完善的民防法規(guī)，在平時(shí)防災(zāi)救災(zāi)和戰(zhàn)時(shí)防空實(shí)踐中的特色與突出成效，都為我國深化民防建設(shè)提供了良好的借鑒素材。因此，對我國來說，人防與民防的緊密結(jié)合（或者說人防轉(zhuǎn)向廣義“民防”）也將是必然趨勢。為此，大力加強(qiáng)民防理論研究，深化民防實(shí)踐指導(dǎo)，是當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變?nèi)朔?、深化民防、有效?yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的時(shí)代課題。二、“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的可行性分析（一）在我國實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國外許多國家開展民防工作的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒民防的內(nèi)涵。民防是民事防護(hù)或民眾防護(hù)的簡稱，是一種保護(hù)平民免遭戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等事故侵襲或傷害的系列行為。民防包含一系列緊急措施如預(yù)防、緩和、準(zhǔn)備、回應(yīng)、緊急疏散和恢復(fù)。“民防”一詞最早是由西方一些國家提出的，指在戰(zhàn)爭時(shí)期為減少敵人進(jìn)攻，特別是空襲所造成的生命財(cái)產(chǎn)損失而采取的一切非軍事措施。冷戰(zhàn)結(jié)束后，許多國家的民防有了新的擴(kuò)展，并逐漸對民防達(dá)成新的共識。1977年6月8日《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加協(xié)議書》第61條對民防的定義是：民防是民事防護(hù)的簡稱，是民眾在政府和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下，為抵御戰(zhàn)爭災(zāi)害、自然災(zāi)害和人為事故所采取的防護(hù)行為；是指旨在保護(hù)平民居民不受危害，和幫助平民居民克服敵對行動(dòng)或?yàn)?zāi)害的直接影響，并提供平民居民生存所需的條件的某些或全部下列人道主義的任務(wù)的執(zhí)行。這些任務(wù)是：發(fā)出警報(bào)；疏散； 避難所的管理； 燈火管制措施的管理； 救助；醫(yī)療服務(wù)，包括急救、和宗教援助；救火；危險(xiǎn)地區(qū)的查明和標(biāo)明； 清除污染和類似保護(hù)措施；提供緊急的住宿和用品；1在災(zāi)區(qū)內(nèi)恢復(fù)和維持秩序的緊急支助；1緊急修復(fù)不可缺少的公用事業(yè)；1緊急處理死者；1協(xié)助保護(hù)生存所必需的物體；1為執(zhí)行上述任務(wù)、包括但不限于計(jì)劃和組織的補(bǔ)充活動(dòng)。二戰(zhàn)后，1949年8月12日簽署的《關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民之日內(nèi)瓦公約》第二章第十四條“居民之一般保護(hù)以防戰(zhàn)爭之若干影響“的一項(xiàng)內(nèi)容就是“各締約國在平時(shí)，沖突各方在戰(zhàn)事開始后，得在其領(lǐng)土內(nèi)，并于必要時(shí)在占領(lǐng)地內(nèi)，設(shè)立醫(yī)院及安全地帶與處所，加以適當(dāng)?shù)慕M織，使能保護(hù)傷者、病者、老者、十五歲以下兒童、孕婦、及七歲以下兒童之母親，俾免受戰(zhàn)爭影響”，第十八條的一項(xiàng)內(nèi)容是“凡為照顧傷者、病者、弱者及產(chǎn)婦而組織之民用醫(yī)院，在任何環(huán)境下，不得為攻擊之目標(biāo)，而應(yīng)隨時(shí)受沖突各方之尊重與保護(hù)。”1994年，國際民防組織在《民曼宣言》中指出：“不應(yīng)該將民防僅限定為對戰(zhàn)爭期間或武裝沖突中所導(dǎo)致的災(zāi)害采取某種人道主義行動(dòng)，而應(yīng)當(dāng)確認(rèn)民防這一概念應(yīng)包含人類為抵抗各種事故和災(zāi)害，保護(hù)他們的人口、環(huán)境和財(cái)產(chǎn)所采取的一切措施。”第十一次世界民防大會(huì)通過面對21世紀(jì)的災(zāi)害，為各國人民提供保護(hù)的《北京宣言》（1998年10月30日）開宗明義指出“考慮到在遭受自然和人為災(zāi)害時(shí)提供保護(hù)和幫助，如同保護(hù)生命和健康一樣，是基本的人權(quán)?！?《宣言》還強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害發(fā)生前、其間和之後，由多方面組成的民事防護(hù)結(jié)構(gòu)是為拯救生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境而開展各類行動(dòng)的最適當(dāng)?shù)墓芾頇C(jī)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)發(fā)展政策和計(jì)劃必須將預(yù)防作為一個(gè)重要的部分包括在內(nèi)；還強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害管理及總的