【正文】 對“人防”這個在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域戰(zhàn)時防空的牽頭主管部門，利用在長期準備過程中所積累的應對戰(zhàn)爭災害的防空資源和正在形成的“兩防一體化”政策導向下的這個轉(zhuǎn)型體制，在現(xiàn)代社會特別是在城市日益頻發(fā)的各種非傳統(tǒng)安全方面的突發(fā)事件、災害、危機的應急管理中發(fā)揮作用的應該性和可行性及“兩防一體化”實踐的法律適用與缺失問題進行了研究探討，提出了“兩防一體化”實踐對趨勢性法律創(chuàng)制的需求意見和建議。第4頁（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進程回顧第19頁（一）依托人防（民防）體制，發(fā)揮聯(lián)動作用第24頁（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡，推進防災宣傳人防（civil air defense），是我國人民防空的簡稱（國外稱民防，civil defense）。這時期，最顯著的成果是人防法律的創(chuàng)制，主要表現(xiàn)在：1996年10月29日頒布了《中華人民共和國人民防空法》（簡稱《人防法》）并于1997年1月1日起施行，以此為標志，“人防”的建設和發(fā)展進入了法制化的軌道，同時，也極大地推動了“人防”的快速發(fā)展。經(jīng)過60年來的長期建設，全國各主要大中型城市，尤其是沿海重點一線城市，普遍均已建立健全了防空警報報知系統(tǒng)。如杭州市人防建設的城市應急救援指揮中心業(yè)務受理信息系統(tǒng)，在運用人防數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，還針對應急接處警的需要，對事發(fā)點地址、類型和人員等相關(guān)信息進行應急業(yè)務處理；其GIS地理信息系統(tǒng)，建有應急資源、應急隊伍等專業(yè)圖層，預案管理系統(tǒng)建有綜合預案、重點單位救援預案等，這些資源都可以為城市的應急管理提供穩(wěn)定實用的信息服務。人防志愿者隊伍的形成，增強了城市應急管理的有生力量。隨著城市的擴大、城市災害形式不斷演化、危害程度不斷上升，人防事業(yè)逐漸向人道主義救援、公平正義推進、生態(tài)環(huán)境維護、應急救險等領(lǐng)域拓展和延伸。國外民防內(nèi)涵概述。年協(xié)會改名為國際民防組織。(3)重視民防立法執(zhí)法工作。但新型武器系統(tǒng)的出現(xiàn)和發(fā)展也對民防工程提出了新的要求。最早是在上海、遼寧、吉林、浙江等地進行探索建設。自1994年上海市民防辦正式掛牌以來，全國已近1/6的省、市、區(qū)和部分縣（市）在人防辦基礎(chǔ)上另增設了“民防局”牌子，呈現(xiàn)了“兩塊牌子、一套人馬”的特點。（2）我國于2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第一章總則，第一條明確：“為了預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，制定本法”?！卑凑湛茖W發(fā)展觀理念的要求，人防應當堅定不移地走“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型之路。由此可見，法律法制的滯后性是完全正常的，尤其法律的創(chuàng)制往往有個與國情、世情相適應、相匹配的過程，在這個過程中，人們是千萬不能等法律完備后再去干事的。這樣去作為，不僅有利于推進人防（民防）自身的發(fā)展，更是在為“民生”安全作出實實在在的服務。 （二）依托人防（民防）防護資源，提升保障水平《突發(fā)事件應對法》第十九條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃應當符合預防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應對突發(fā)事件所必需的設備和基礎(chǔ)設施建設，合理確定應急避難場所。而重預防就是要發(fā)揮應急機制的層級管理和宣傳教育的作用，發(fā)揮基層前沿和宣傳網(wǎng)絡的作用，特別是要發(fā)揮社區(qū)的作用。50年代，美國把民防視為其核威懾戰(zhàn)略的重要組成部分。 創(chuàng)制“民防法”有利于正確定位人防（民防）體系在國家總體應急管理體制中的法律地位和權(quán)責。立法中應對此種模式下的領(lǐng)導責任制、組織體系、構(gòu)建全社會共同分工應對的工作格局等方面給予法律上規(guī)制，以使在平時和緊急狀態(tài)下對責任主體起到法律上實質(zhì)性的有力規(guī)制督促作用。在撰寫論文的收集資料和準備構(gòu)想過程中，正趕上我所在單位與浙江大學非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心合作開展“推進杭州市社區(qū)民防工作”的課題研究，因我參與其中，很榮幸有機會得到了該“中心”余瀟楓教授的親自指導，參閱了余瀟楓教授的多部著作，并受到余瀟楓教授團隊的寥丹子、李佳博士等多位同學的熱情幫助，獲益匪淺，在此，也向他（她）們表示由衷感謝。事實上，每當一個重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，相關(guān)政府和職能部門等都會無可選擇地需要面對一個“應急號令、集結(jié)、投入、后續(xù)跟進、保障、消除、恢復，甚至重建”等等的緊急而復雜的組織、指揮、協(xié)調(diào)過程，立法中對此種過程的重要性和規(guī)范性、有效性也應當予以關(guān)注并給予相應法律保障，以期提高對突發(fā)事件應對的實際效用。同時，俄羅斯還專門成立了民防部隊。（二）“兩防一體化”實踐呼喚“民防法”的出臺創(chuàng)制“民防法”有國外許多國家的先例可參照。杭州市人防（民防）部門依據(jù)《杭州市突發(fā)公共事件人員防護保障行動方案》，加快了避災場所的建設和實施。而從多次人防指揮部的演習中可以看出，在人防指揮部這一框架中，各職能部門分工明確，各級指揮部之間聯(lián)絡協(xié)同順暢。當國家以強力來保證此類規(guī)則實行、以強力對違反此類規(guī)則的行為施加處罰時，這種規(guī)則就上升為法律”。就拿“民防”事業(yè)開始較早、經(jīng)驗比較成熟的國外許多發(fā)達國家來說，有關(guān)“民防”的法制建設，也有一個逐步趨向成熟的調(diào)整、適用過程。例：2001年全國第四次人民防空工作會議明確提出了：“堅持戰(zhàn)時防空與平時防災減災救災相結(jié)合”的原則；2005年底召開的全國第五次人民防空工作會議更明確地提出了“積極推進防空防災一體化建設”的新要求，會議指出：“目前，世界上許多國家實行防空與防災相結(jié)合的民防體制。”此條立法目的，盡管是以戰(zhàn)時防空為基礎(chǔ)的，但核心是以人為本，這與“民防”的本質(zhì)精神也是一致的。《上海市民防條例》是在不具備全國民防法律的背景下制定的，不僅對全國民防法的創(chuàng)制將起到一定的助推作用，也將為未來全國其他城市先于上位法擬定民防條例提供了借鑒。為了應付自然災害和突發(fā)工業(yè)事故，前蘇聯(lián)民防部門積極參與搶險救災工作。因而，在方針上，各國普遍確定了長期經(jīng)營的指導思想，既不搞突擊，也不能斷線，把民防建設納入經(jīng)濟發(fā)展和國防建設的總體規(guī)劃，使之成為一項長期的、經(jīng)常性的任務。即便是現(xiàn)在，美國每年投入民防的經(jīng)費亦在810億美元；前蘇聯(lián)自60年代至解體前的20多年間，每年用于民防建設的經(jīng)費在1020億美元。國際民防組織旨在加強和協(xié)調(diào)全世界防止和減輕平時自然災害，或戰(zhàn)時使用武器造成后果的組織方法和技術(shù)發(fā)展與改善。二戰(zhàn)后，1949年8月12日簽署的《關(guān)于戰(zhàn)時保護平民之日內(nèi)瓦公約》第二章第十四條“居民之一般保護以防戰(zhàn)爭之若干影響“的一項內(nèi)容就是“各締約國在平時，沖突各方在戰(zhàn)事開始后，得在其領(lǐng)土內(nèi)，并于必要時在占領(lǐng)地內(nèi)，設立醫(yī)院及安全地帶與處所，加以適當?shù)慕M織，使能保護傷者、病者、老者、十五歲以下兒童、孕婦、及七歲以下兒童之母親，俾免受戰(zhàn)爭影響”，第十八條的一項內(nèi)容是“凡為照顧傷者、病者、弱者及產(chǎn)婦而組織之民用醫(yī)院，在任何環(huán)境下，不得為攻擊之目標，而應隨時受沖突各方之尊重與保護。從上述對人民防空的歷史與發(fā)展的分析，可以得出一個初步的結(jié)論：人防的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型即人防向“兩防一體化”的民防體制轉(zhuǎn)型勢在必行。充分利用互聯(lián)網(wǎng)快捷、生動、便利、開放和受眾面廣的優(yōu)點，開辟《杭州人防》網(wǎng)站，年點擊率達600萬次以上。業(yè)已建立的人防應對信息化條件下的現(xiàn)代戰(zhàn)爭防空襲的指揮體系，有著一般指揮體系無法比擬的優(yōu)勢，這既符合城市防空的需要，又與城市突發(fā)事件應急管理指揮體系相融合。以杭州為例，目前已建成并可投入使用的人防工程，不僅種類齊全：有指揮所工程、民用防空地下室、物資庫、疏散基地、人防交通隧道、地鐵兼顧人防工程及地下連接通道等，而且按全市常住人口統(tǒng)計，人均擁有的地下空間人防面積已超過國家規(guī)定標準。由毛澤東同志發(fā)出的這一號召，在全國引起了廣泛的響應，也使“人防”的建設和發(fā)展奠定了初步的基礎(chǔ)：一是全民的國防戰(zhàn)備意識得到了強化；二是“人防”工程建設進展較快，據(jù)沈陽市統(tǒng)計：在此期間，全市修建的永久性和半永久性“人防”工程，相當于原有工程的17倍；三是“人防”戰(zhàn)備通信網(wǎng)和防空警報網(wǎng)初步建成。因此，在“‘人的安全’與‘社會安全’開始占據(jù)安全領(lǐng)域的重要位置” 余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機危機治理》，浙江大學出版社2007版，第227頁。第26頁（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點關(guān)注的問題和建議第1頁（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化確定這一主題充分體現(xiàn)了中國政府和人民的美好愿望，上海世博會的成功開幕和獲得廣泛好評并將吸引預計7千萬人次前去爭睹世博芳容，也說明了城市是可以讓人們生活得更美好的。我國的人民防空包括兩個方面的內(nèi)容，一是和平時期為防備敵空襲的需要，動員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準備措施和行動，即進行人民防空建設；二是戰(zhàn)時為防御敵空襲的需要，動員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準備措施和行動，即開展人民防空襲戰(zhàn)爭。黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》更是明確指出：“要增強國家安全意識，完善國家安全戰(zhàn)略，健全科學、協(xié)調(diào)、高效的工作機制，有效應對各種傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅，嚴厲打擊境內(nèi)外敵對勢力的滲透、顛覆、破壞活動，確保國家政治安全、經(jīng)濟安全、文化安全、信息安全”。這些因素構(gòu)成了開展人防工作不可或缺的“軟件力量”。二是進黨校，面向各級領(lǐng)導干部。1953年11月10日—16日第一次全國人民防空工作會議在北京召開，會議確定了“長期準備，重點建設”的人民防空工作方針。二、“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的可行性分析（一）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國外許多國家開展民防工作的成功經(jīng)驗可供借鑒民防的內(nèi)涵?！?997年3月25日，德國聯(lián)邦政府專門頒布了《德國民防法》，2004年5月1日又進行了修改。 民防建設的特點。按內(nèi)容分，除民防法外，還有人員掩蔽、救護、訓練等17種法規(guī)。許多國家把地下掩蔽部用作地下商場、地下車庫、地下娛樂場等，發(fā)揮了民防工程平時的效益。從嚴格意義上說，自第四、五次人民防空工作會議提出“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針開始，我國才真正意義上開啟了人防轉(zhuǎn)民防的歷史，全國范圍內(nèi)的防空防災一體化才正式啟動，我國民防建設才具有了明確的指導方針和原則。（2）應急辦與人防辦（民防局）合署辦公。并且按照同位法、后法優(yōu)于前法的立法原則和法律運用慣例，作為國家安全、社會公共安全應對機關(guān)之一的人防（民防）機構(gòu)，理應按此法精神，在參與城市應急管理中積極作為。這種矛盾的境況和應對非傳統(tǒng)安全問題的時不我待的緊迫需要，若能很好地發(fā)揮和利用人防發(fā)展60年來積累的巨大的資源上的比較優(yōu)勢，應該能得到有效地緩解。根據(jù)這種規(guī)則，一切對他人不造成損害的行為都是可以的，是被允許的。因此，人防（民防）的一切準備都適用于防災救援（災），人防（民防）的一切成果都可以用來為平時防災救援（災）服務。只需稍加規(guī)劃統(tǒng)籌、功能完善，便可發(fā)揮事半功倍的效用。四、“兩防一體化”實踐對法律創(chuàng)制的新需求及意見建議（一）“兩防一體化”實踐的法律缺失問題不可小視由于現(xiàn)存的《人防法》僅僅提出了“平戰(zhàn)結(jié)合”的指導方針。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府繼續(xù)深化民防改革工作，不斷深化防空防災一體化建設。人防長期建設積累了豐實的應急資源，如在平時不加利用，十分可惜。這種保障體系的內(nèi)容應包涵：（1）人力資源保障；（2）財力保障；（3）物質(zhì)保障；（4）基本生活和醫(yī)療衛(wèi)生保障；（5）公共設施、通信、交通和科技保障；（6）人員防護和治安維護保障；（7）志愿者隊伍管理、使用和法律救助及道德良知行為的弘揚、彰顯等在立法上應相應明確和規(guī)制。從以往國內(nèi)外發(fā)生的重大突發(fā)事件的應對來看，由于法律責任主體、社會團體、公民個體的應對能力和防范素質(zhì)不同，會產(chǎn)生效果完全不同的結(jié)果。而實行“兩防一體化”應急管理體制，便可有效解決此類問題。