【正文】 對(duì)“人防”這個(gè)在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域戰(zhàn)時(shí)防空的牽頭主管部門(mén)，利用在長(zhǎng)期準(zhǔn)備過(guò)程中所積累的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害的防空資源和正在形成的“兩防一體化”政策導(dǎo)向下的這個(gè)轉(zhuǎn)型體制，在現(xiàn)代社會(huì)特別是在城市日益頻發(fā)的各種非傳統(tǒng)安全方面的突發(fā)事件、災(zāi)害、危機(jī)的應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的應(yīng)該性和可行性及“兩防一體化”實(shí)踐的法律適用與缺失問(wèn)題進(jìn)行了研究探討，提出了“兩防一體化”實(shí)踐對(duì)趨勢(shì)性法律創(chuàng)制的需求意見(jiàn)和建議。第4頁(yè)（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進(jìn)程回顧第19頁(yè)（一）依托人防（民防）體制，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用第24頁(yè)（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)防災(zāi)宣傳人防（civil air defense），是我國(guó)人民防空的簡(jiǎn)稱(chēng)（國(guó)外稱(chēng)民防，civil defense）。這時(shí)期，最顯著的成果是人防法律的創(chuàng)制，主要表現(xiàn)在：1996年10月29日頒布了《中華人民共和國(guó)人民防空法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《人防法》）并于1997年1月1日起施行，以此為標(biāo)志，“人防”的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了法制化的軌道，同時(shí)，也極大地推動(dòng)了“人防”的快速發(fā)展。經(jīng)過(guò)60年來(lái)的長(zhǎng)期建設(shè)，全國(guó)各主要大中型城市，尤其是沿海重點(diǎn)一線城市，普遍均已建立健全了防空警報(bào)報(bào)知系統(tǒng)。如杭州市人防建設(shè)的城市應(yīng)急救援指揮中心業(yè)務(wù)受理信息系統(tǒng)，在運(yùn)用人防數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，還針對(duì)應(yīng)急接處警的需要，對(duì)事發(fā)點(diǎn)地址、類(lèi)型和人員等相關(guān)信息進(jìn)行應(yīng)急業(yè)務(wù)處理；其GIS地理信息系統(tǒng)，建有應(yīng)急資源、應(yīng)急隊(duì)伍等專(zhuān)業(yè)圖層，預(yù)案管理系統(tǒng)建有綜合預(yù)案、重點(diǎn)單位救援預(yù)案等，這些資源都可以為城市的應(yīng)急管理提供穩(wěn)定實(shí)用的信息服務(wù)。人防志愿者隊(duì)伍的形成，增強(qiáng)了城市應(yīng)急管理的有生力量。隨著城市的擴(kuò)大、城市災(zāi)害形式不斷演化、危害程度不斷上升，人防事業(yè)逐漸向人道主義救援、公平正義推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)、應(yīng)急救險(xiǎn)等領(lǐng)域拓展和延伸。國(guó)外民防內(nèi)涵概述。年協(xié)會(huì)改名為國(guó)際民防組織。(3)重視民防立法執(zhí)法工作。但新型武器系統(tǒng)的出現(xiàn)和發(fā)展也對(duì)民防工程提出了新的要求。最早是在上海、遼寧、吉林、浙江等地進(jìn)行探索建設(shè)。自1994年上海市民防辦正式掛牌以來(lái)，全國(guó)已近1/6的省、市、區(qū)和部分縣（市）在人防辦基礎(chǔ)上另增設(shè)了“民防局”牌子，呈現(xiàn)了“兩塊牌子、一套人馬”的特點(diǎn)。（2）我國(guó)于2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一章總則，第一條明確：“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，制定本法”。”按照科學(xué)發(fā)展觀理念的要求，人防應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地走“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型之路。由此可見(jiàn)，法律法制的滯后性是完全正常的，尤其法律的創(chuàng)制往往有個(gè)與國(guó)情、世情相適應(yīng)、相匹配的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，人們是千萬(wàn)不能等法律完備后再去干事的。這樣去作為，不僅有利于推進(jìn)人防（民防）自身的發(fā)展，更是在為“民生”安全作出實(shí)實(shí)在在的服務(wù)。 （二）依托人防（民防）防護(hù)資源，提升保障水平《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十九條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應(yīng)急避難場(chǎng)所。而重預(yù)防就是要發(fā)揮應(yīng)急機(jī)制的層級(jí)管理和宣傳教育的作用，發(fā)揮基層前沿和宣傳網(wǎng)絡(luò)的作用，特別是要發(fā)揮社區(qū)的作用。50年代，美國(guó)把民防視為其核威懾戰(zhàn)略的重要組成部分。 創(chuàng)制“民防法”有利于正確定位人防（民防）體系在國(guó)家總體應(yīng)急管理體制中的法律地位和權(quán)責(zé)。立法中應(yīng)對(duì)此種模式下的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、組織體系、構(gòu)建全社會(huì)共同分工應(yīng)對(duì)的工作格局等方面給予法律上規(guī)制，以使在平時(shí)和緊急狀態(tài)下對(duì)責(zé)任主體起到法律上實(shí)質(zhì)性的有力規(guī)制督促作用。在撰寫(xiě)論文的收集資料和準(zhǔn)備構(gòu)想過(guò)程中，正趕上我所在單位與浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心合作開(kāi)展“推進(jìn)杭州市社區(qū)民防工作”的課題研究，因我參與其中，很榮幸有機(jī)會(huì)得到了該“中心”余瀟楓教授的親自指導(dǎo)，參閱了余瀟楓教授的多部著作，并受到余瀟楓教授團(tuán)隊(duì)的寥丹子、李佳博士等多位同學(xué)的熱情幫助，獲益匪淺，在此，也向他（她）們表示由衷感謝。事實(shí)上，每當(dāng)一個(gè)重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，相關(guān)政府和職能部門(mén)等都會(huì)無(wú)可選擇地需要面對(duì)一個(gè)“應(yīng)急號(hào)令、集結(jié)、投入、后續(xù)跟進(jìn)、保障、消除、恢復(fù)，甚至重建”等等的緊急而復(fù)雜的組織、指揮、協(xié)調(diào)過(guò)程，立法中對(duì)此種過(guò)程的重要性和規(guī)范性、有效性也應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注并給予相應(yīng)法律保障，以期提高對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)際效用。同時(shí)，俄羅斯還專(zhuān)門(mén)成立了民防部隊(duì)。（二）“兩防一體化”實(shí)踐呼喚“民防法”的出臺(tái)創(chuàng)制“民防法”有國(guó)外許多國(guó)家的先例可參照。杭州市人防（民防）部門(mén)依據(jù)《杭州市突發(fā)公共事件人員防護(hù)保障行動(dòng)方案》，加快了避災(zāi)場(chǎng)所的建設(shè)和實(shí)施。而從多次人防指揮部的演習(xí)中可以看出，在人防指揮部這一框架中，各職能部門(mén)分工明確，各級(jí)指揮部之間聯(lián)絡(luò)協(xié)同順暢。當(dāng)國(guó)家以強(qiáng)力來(lái)保證此類(lèi)規(guī)則實(shí)行、以強(qiáng)力對(duì)違反此類(lèi)規(guī)則的行為施加處罰時(shí)，這種規(guī)則就上升為法律”。就拿“民防”事業(yè)開(kāi)始較早、經(jīng)驗(yàn)比較成熟的國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，有關(guān)“民防”的法制建設(shè)，也有一個(gè)逐步趨向成熟的調(diào)整、適用過(guò)程。例：2001年全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議明確提出了：“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”的原則；2005年底召開(kāi)的全國(guó)第五次人民防空工作會(huì)議更明確地提出了“積極推進(jìn)防空防災(zāi)一體化建設(shè)”的新要求，會(huì)議指出：“目前，世界上許多國(guó)家實(shí)行防空與防災(zāi)相結(jié)合的民防體制。”此條立法目的，盡管是以戰(zhàn)時(shí)防空為基礎(chǔ)的，但核心是以人為本，這與“民防”的本質(zhì)精神也是一致的?！渡虾Ｊ忻穹罈l例》是在不具備全國(guó)民防法律的背景下制定的，不僅對(duì)全國(guó)民防法的創(chuàng)制將起到一定的助推作用，也將為未來(lái)全國(guó)其他城市先于上位法擬定民防條例提供了借鑒。為了應(yīng)付自然災(zāi)害和突發(fā)工業(yè)事故，前蘇聯(lián)民防部門(mén)積極參與搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。因而，在方針上，各國(guó)普遍確定了長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)思想，既不搞突擊，也不能斷線，把民防建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)的總體規(guī)劃，使之成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、經(jīng)常性的任務(wù)。即便是現(xiàn)在，美國(guó)每年投入民防的經(jīng)費(fèi)亦在810億美元；前蘇聯(lián)自60年代至解體前的20多年間，每年用于民防建設(shè)的經(jīng)費(fèi)在1020億美元。國(guó)際民防組織旨在加強(qiáng)和協(xié)調(diào)全世界防止和減輕平時(shí)自然災(zāi)害，或戰(zhàn)時(shí)使用武器造成后果的組織方法和技術(shù)發(fā)展與改善。二戰(zhàn)后，1949年8月12日簽署的《關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民之日內(nèi)瓦公約》第二章第十四條“居民之一般保護(hù)以防戰(zhàn)爭(zhēng)之若干影響“的一項(xiàng)內(nèi)容就是“各締約國(guó)在平時(shí)，沖突各方在戰(zhàn)事開(kāi)始后，得在其領(lǐng)土內(nèi)，并于必要時(shí)在占領(lǐng)地內(nèi)，設(shè)立醫(yī)院及安全地帶與處所，加以適當(dāng)?shù)慕M織，使能保護(hù)傷者、病者、老者、十五歲以下兒童、孕婦、及七歲以下兒童之母親，俾免受戰(zhàn)爭(zhēng)影響”，第十八條的一項(xiàng)內(nèi)容是“凡為照顧傷者、病者、弱者及產(chǎn)婦而組織之民用醫(yī)院，在任何環(huán)境下，不得為攻擊之目標(biāo)，而應(yīng)隨時(shí)受沖突各方之尊重與保護(hù)。從上述對(duì)人民防空的歷史與發(fā)展的分析，可以得出一個(gè)初步的結(jié)論：人防的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型即人防向“兩防一體化”的民防體制轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。充分利用互聯(lián)網(wǎng)快捷、生動(dòng)、便利、開(kāi)放和受眾面廣的優(yōu)點(diǎn)，開(kāi)辟《杭州人防》網(wǎng)站，年點(diǎn)擊率達(dá)600萬(wàn)次以上。業(yè)已建立的人防應(yīng)對(duì)信息化條件下的現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)防空襲的指揮體系，有著一般指揮體系無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，這既符合城市防空的需要，又與城市突發(fā)事件應(yīng)急管理指揮體系相融合。以杭州為例，目前已建成并可投入使用的人防工程，不僅種類(lèi)齊全：有指揮所工程、民用防空地下室、物資庫(kù)、疏散基地、人防交通隧道、地鐵兼顧人防工程及地下連接通道等，而且按全市常住人口統(tǒng)計(jì)，人均擁有的地下空間人防面積已超過(guò)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。由毛澤東同志發(fā)出的這一號(hào)召，在全國(guó)引起了廣泛的響應(yīng)，也使“人防”的建設(shè)和發(fā)展奠定了初步的基礎(chǔ)：一是全民的國(guó)防戰(zhàn)備意識(shí)得到了強(qiáng)化；二是“人防”工程建設(shè)進(jìn)展較快，據(jù)沈陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)：在此期間，全市修建的永久性和半永久性“人防”工程，相當(dāng)于原有工程的17倍；三是“人防”戰(zhàn)備通信網(wǎng)和防空警報(bào)網(wǎng)初步建成。因此，在“‘人的安全’與‘社會(huì)安全’開(kāi)始占據(jù)安全領(lǐng)域的重要位置” 余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)危機(jī)治理》，浙江大學(xué)出版社2007版，第227頁(yè)。第26頁(yè)（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題和建議第1頁(yè)（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化確定這一主題充分體現(xiàn)了中國(guó)政府和人民的美好愿望，上海世博會(huì)的成功開(kāi)幕和獲得廣泛好評(píng)并將吸引預(yù)計(jì)7千萬(wàn)人次前去爭(zhēng)睹世博芳容，也說(shuō)明了城市是可以讓人們生活得更美好的。我國(guó)的人民防空包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是和平時(shí)期為防備敵空襲的需要，動(dòng)員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準(zhǔn)備措施和行動(dòng)，即進(jìn)行人民防空建設(shè)；二是戰(zhàn)時(shí)為防御敵空襲的需要，動(dòng)員和組織人民群眾所采取的相關(guān)準(zhǔn)備措施和行動(dòng)，即開(kāi)展人民防空襲戰(zhàn)爭(zhēng)。黨的十六屆六中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》更是明確指出：“要增強(qiáng)國(guó)家安全意識(shí)，完善國(guó)家安全戰(zhàn)略，健全科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)各種傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅，嚴(yán)厲打擊境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的滲透、顛覆、破壞活動(dòng)，確保國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、信息安全”。這些因素構(gòu)成了開(kāi)展人防工作不可或缺的“軟件力量”。二是進(jìn)黨校，面向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。1953年11月10日—16日第一次全國(guó)人民防空工作會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議確定了“長(zhǎng)期準(zhǔn)備，重點(diǎn)建設(shè)”的人民防空工作方針。二、“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的可行性分析（一）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國(guó)外許多國(guó)家開(kāi)展民防工作的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒民防的內(nèi)涵?！?997年3月25日，德國(guó)聯(lián)邦政府專(zhuān)門(mén)頒布了《德國(guó)民防法》，2004年5月1日又進(jìn)行了修改。 民防建設(shè)的特點(diǎn)。按內(nèi)容分，除民防法外，還有人員掩蔽、救護(hù)、訓(xùn)練等17種法規(guī)。許多國(guó)家把地下掩蔽部用作地下商場(chǎng)、地下車(chē)庫(kù)、地下娛樂(lè)場(chǎng)等，發(fā)揮了民防工程平時(shí)的效益。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，自第四、五次人民防空工作會(huì)議提出“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針開(kāi)始，我國(guó)才真正意義上開(kāi)啟了人防轉(zhuǎn)民防的歷史，全國(guó)范圍內(nèi)的防空防災(zāi)一體化才正式啟動(dòng)，我國(guó)民防建設(shè)才具有了明確的指導(dǎo)方針和原則。（2）應(yīng)急辦與人防辦（民防局）合署辦公。并且按照同位法、后法優(yōu)于前法的立法原則和法律運(yùn)用慣例，作為國(guó)家安全、社會(huì)公共安全應(yīng)對(duì)機(jī)關(guān)之一的人防（民防）機(jī)構(gòu)，理應(yīng)按此法精神，在參與城市應(yīng)急管理中積極作為。這種矛盾的境況和應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的時(shí)不我待的緊迫需要，若能很好地發(fā)揮和利用人防發(fā)展60年來(lái)積累的巨大的資源上的比較優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該能得到有效地緩解。根據(jù)這種規(guī)則，一切對(duì)他人不造成損害的行為都是可以的，是被允許的。因此，人防（民防）的一切準(zhǔn)備都適用于防災(zāi)救援（災(zāi)），人防（民防）的一切成果都可以用來(lái)為平時(shí)防災(zāi)救援（災(zāi)）服務(wù)。只需稍加規(guī)劃統(tǒng)籌、功能完善，便可發(fā)揮事半功倍的效用。四、“兩防一體化”實(shí)踐對(duì)法律創(chuàng)制的新需求及意見(jiàn)建議（一）“兩防一體化”實(shí)踐的法律缺失問(wèn)題不可小視由于現(xiàn)存的《人防法》僅僅提出了“平戰(zhàn)結(jié)合”的指導(dǎo)方針。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府繼續(xù)深化民防改革工作，不斷深化防空防災(zāi)一體化建設(shè)。人防長(zhǎng)期建設(shè)積累了豐實(shí)的應(yīng)急資源，如在平時(shí)不加利用，十分可惜。這種保障體系的內(nèi)容應(yīng)包涵：（1）人力資源保障；（2）財(cái)力保障；（3）物質(zhì)保障；（4）基本生活和醫(yī)療衛(wèi)生保障；（5）公共設(shè)施、通信、交通和科技保障；（6）人員防護(hù)和治安維護(hù)保障；（7）志愿者隊(duì)伍管理、使用和法律救助及道德良知行為的弘揚(yáng)、彰顯等在立法上應(yīng)相應(yīng)明確和規(guī)制。從以往國(guó)內(nèi)外發(fā)生的重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)來(lái)看，由于法律責(zé)任主體、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體的應(yīng)對(duì)能力和防范素質(zhì)不同，會(huì)產(chǎn)生效果完全不同的結(jié)果。而實(shí)行“兩防一體化”應(yīng)急管理體制，便可有效解決此類(lèi)問(wèn)題。