【正文】 時(shí)防空的結(jié)合；就是要以平時(shí)積極參與防災(zāi)、救災(zāi)的實(shí)踐既為平時(shí)的“民生”保障服務(wù)，也為戰(zhàn)時(shí)的防空鍛煉隊(duì)伍、積累經(jīng)驗(yàn)；就是要在平時(shí)積極融入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)大局，同步建設(shè)和發(fā)展人防，打好各項(xiàng)軟、硬件基礎(chǔ)，為平時(shí)的防災(zāi)和戰(zhàn)時(shí)的防空創(chuàng)造可靠、安全、管用的條件，為保民生、保人權(quán)、保和諧、保安全作貢獻(xiàn)。（1）我國于1996年頒布的《中華人民共和國人民防空法》第一章總則，第一條明確：“為了有效地組織人民防空，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，制定本法。（3）副省級(jí)城市的區(qū)一級(jí)人防（民防）與建設(shè)局合署辦公，行政上受建設(shè)局領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受上級(jí)人防（民防）指導(dǎo)。目前，比較典型的是四種合署辦公樣式：（1）地震局與民防局合署辦公。近年來，全國范圍的省、市、區(qū)、縣（市）逐步開始增掛“民防局”牌子，也是中國特色民防建設(shè)和發(fā)展的重要方面。1999年上海市民防辦出臺(tái)了我國第一部地方性民防法規(guī)《上海市民防條例》，奠定了上海市民防事業(yè)規(guī)范化、科學(xué)化與法制化的發(fā)展軌道?！皯?zhàn)時(shí)防空，平時(shí)防災(zāi)，為民造?！币殉蔀槲覈穹荔w系建設(shè)的總指導(dǎo)方針，不僅是目前我國人防轉(zhuǎn)民防的指導(dǎo)方向，也是當(dāng)前我國建立非傳統(tǒng)安全管理體系的重要組成部分。第五次全國人民防空會(huì)議又進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)防空防災(zāi)一體化發(fā)展的具體要求。 （二）在我國實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有初步的實(shí)踐基礎(chǔ)我國的民防是從上世紀(jì)80年代由人民防空發(fā)展起來。1979年，美國國防部民防準(zhǔn)備局與其他4個(gè)機(jī)構(gòu)合并，成立了聯(lián)邦緊急應(yīng)變管理局，負(fù)責(zé)民防戰(zhàn)備建設(shè)和平時(shí)防災(zāi)抗災(zāi)工作。為此，首先按民防的要求規(guī)劃和發(fā)展城市建設(shè)，把民防工程納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃。(6)實(shí)現(xiàn)民防工程的效益化、商業(yè)化。戰(zhàn)后各國的民防工程主要是隨著核武器的發(fā)展而發(fā)展的，因而核防護(hù)一直是各國民防工程建設(shè)的重點(diǎn)。只要戰(zhàn)爭、特別是核戰(zhàn)爭的威脅存在一天，民防建設(shè)就必須存在一天。(4)強(qiáng)調(diào)民防建設(shè)長期化、經(jīng)?；?。其中不少國家還根據(jù)民防法，制定了具體的民防法令和條例。德國、瑞典、芬蘭等國的年度民防經(jīng)費(fèi)也在1億美元以上，其中芬蘭的民防經(jīng)費(fèi)占到國防開支的20%。如1982年，美國為了到1985年能將民防應(yīng)急疏散計(jì)劃的生存率增至80%。世界各主要國家認(rèn)為，民防是“現(xiàn)代戰(zhàn)爭條件下求得生存的重要戰(zhàn)略措施”，是“戰(zhàn)時(shí)的決定性戰(zhàn)略因素”和“有效的威懾力量”，是國家戰(zhàn)略的重要組成部分。目前共有49個(gè)會(huì)員國和10個(gè)觀察員國?！?958國際民防組織。綜合世界其他國家頒布的民防法，典型特征就是防空與防災(zāi)相結(jié)合。俄羅斯1998年2月頒布的《民防法》確定，“民防是為準(zhǔn)備保護(hù)和保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的居民、物質(zhì)與文化財(cái)產(chǎn)免遭軍事行動(dòng)或自然、人為災(zāi)害所采取的綜合措施?！?《宣言》還強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害發(fā)生前、其間和之後，由多方面組成的民事防護(hù)結(jié)構(gòu)是為拯救生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境而開展各類行動(dòng)的最適當(dāng)?shù)墓芾頇C(jī)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)發(fā)展政策和計(jì)劃必須將預(yù)防作為一個(gè)重要的部分包括在內(nèi)；還強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害管理及總的民事防護(hù)領(lǐng)域內(nèi)開展和加強(qiáng)國際合作的重要性，在這方面，知識(shí)、資源和技術(shù)領(lǐng)先的國家應(yīng)幫助發(fā)展中國家。這些任務(wù)是：發(fā)出警報(bào)；疏散； 避難所的管理； 燈火管制措施的管理； 救助；醫(yī)療服務(wù)，包括急救、和宗教援助；救火；危險(xiǎn)地區(qū)的查明和標(biāo)明； 清除污染和類似保護(hù)措施；提供緊急的住宿和用品；1在災(zāi)區(qū)內(nèi)恢復(fù)和維持秩序的緊急支助；1緊急修復(fù)不可缺少的公用事業(yè)；1緊急處理死者；1協(xié)助保護(hù)生存所必需的物體；1為執(zhí)行上述任務(wù)、包括但不限于計(jì)劃和組織的補(bǔ)充活動(dòng)。民防包含一系列緊急措施如預(yù)防、緩和、準(zhǔn)備、回應(yīng)、緊急疏散和恢復(fù)。因此，對(duì)我國來說，人防與民防的緊密結(jié)合（或者說人防轉(zhuǎn)向廣義“民防”）也將是必然趨勢。因此，面對(duì)新形勢下的特殊背景和任務(wù)，作為傳統(tǒng)的人防工作也面臨著新的挑戰(zhàn)和命題。從嚴(yán)格意義上說，第四、五次全國人民防空工作會(huì)議提出“平戰(zhàn)結(jié)合”“兩防一體化”的方針開始，我國才真正意義上開啟了人防轉(zhuǎn)民防暨“兩防一體化”的歷史，全國范圍內(nèi)的防空防災(zāi)一體化開始鋪開。1986年，國務(wù)院、中央軍委向全國、全軍批轉(zhuǎn)《關(guān)于人民防空工作改革的幾個(gè)問題的意見》，對(duì)人民防空建設(shè)管理體制和運(yùn)行進(jìn)行了調(diào)整和改革，為人民防空工作的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1950年，中華人民共和國國務(wù)院頒發(fā)了《發(fā)展人民防空工作的決定》，從此，在全國范圍內(nèi)開始建立人民防空組織。人防長期的“準(zhǔn)軍事化”管理，也有力地促進(jìn)了這支隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力的不斷提高。五是進(jìn)網(wǎng)絡(luò)，面向廣大網(wǎng)民。三是進(jìn)窗口，面向企業(yè)。一是進(jìn)學(xué)校，面向師生。人防部門形成了自己完整的數(shù)據(jù)采集機(jī)制，各地每年都會(huì)安排專門人員對(duì)人防警報(bào)、人防工程、人防專業(yè)隊(duì)等內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)采集匯總，其中不少數(shù)據(jù)都與應(yīng)急處置密切相關(guān)。（3）不斷完善的人防組織指揮體系安全可靠。（2）人防的軍政共管體制有相對(duì)比較優(yōu)勢。“人防”軟件資源也逐成體系。健全的警報(bào)報(bào)知體系，覆蓋面廣、傳播迅速、操作靈敏。除60、70年代開挖或修建的早期人防工程外，改革開放30年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國力的不斷增強(qiáng)，政府對(duì)人防工程建設(shè)的投入也逐步增大，特別是1996年10月29日《中華人民共和國人民防空法》（簡稱《人防法》）頒布實(shí)施以來，對(duì)全國各地人防工程的建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)作用，據(jù)國家人防辦專家測算，《人防法》實(shí)施后，尤其是近10年來，全國人防工程的增量超過前50年的總量?！?006年11月24日胡錦濤同志在伊斯蘭堡同巴基斯坦總統(tǒng)穆沙拉夫舉行會(huì)談時(shí)，又特別強(qiáng)調(diào)了兩國間要深化非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。我國也不例外，從2001年起，在我國黨和政府的一些重要的政策文件、黨和政府的高層領(lǐng)導(dǎo)的講話中開始使用“非傳統(tǒng)安全”一詞。這時(shí)期的“人防”，雖然從1978年12月18日中共十一屆三中全會(huì)召開后，開始由過去的臨戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)入和平時(shí)期的正常建設(shè)和發(fā)展軌道，但總體來看，仍然以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全問題為主。60年代和70年代的“深調(diào)控、廣積糧、不稱霸”。其中要地防空是保衛(wèi)重要地區(qū)安全的防空，如重要城市、交通樞紐和重要軍事基地的防空，軍隊(duì)防空是保證地面部隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)安全的防空，與這兩者相比，人民防空則更加突出動(dòng)員和組織城市居民采取各種防空措施。我國人民防空?qǐng)?jiān)持的方針是“長期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合”，基本原則是必須走中國特色建設(shè)之路，堅(jiān)持貫徹“四個(gè)結(jié)合”：堅(jiān)持人民防空建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相協(xié)調(diào)，與城市建設(shè)相結(jié)合；堅(jiān)持人民防空與要地防空、野戰(zhàn)防空相結(jié)合；堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合；堅(jiān)持國家建設(shè)與社會(huì)、集體、個(gè)體建設(shè)相結(jié)合。遵循的目標(biāo)，就是真正實(shí)現(xiàn)“災(zāi)有所防”、真正使“城市，讓生活更美好！”40 / 40【正 文】“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問題研究一、“兩防一體化”的歷史背景（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化人防的內(nèi)涵和意義。每當(dāng)重大災(zāi)害來臨時(shí)，臨時(shí)性、突擊性的搶險(xiǎn)救災(zāi)形式和現(xiàn)存的政府機(jī)構(gòu)的日常單災(zāi)種條塊分割狀應(yīng)急管理體制，已不能保證社會(huì)的安然無恙；同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)人們面對(duì)突如其來的重大災(zāi)害時(shí)，單憑政府的哪一個(gè)機(jī)構(gòu)、部門，已難以完成搶險(xiǎn)、救災(zāi)、減災(zāi)、重建的重任，2008年“”汶川大地震和2010年的“”青海玉樹地震已可證明。城市化不但在時(shí)空上集成資源、發(fā)展上匯聚人才，而且也在時(shí)空上集成矛盾、發(fā)展上匯聚風(fēng)險(xiǎn)”。第24頁四、“兩防一體化”實(shí)踐對(duì)法律創(chuàng)制的新需求及意見建議第22頁（二）依托人防（民防）防護(hù)資源，提升保障水平第16頁三、“兩防一體化”實(shí)踐的法律適用分析第8頁（一）在我國實(shí)行“兩防一體化” 暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國外許多國家開展民防工作的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒【關(guān)鍵詞】“兩防一體化” 城市應(yīng)急管理 法律適用 研究【目錄】“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問題研究一、“兩防一體化”的歷史背景第14頁（三）在我國實(shí)行“兩防一體化” 暨人防向民防轉(zhuǎn)型有法律法規(guī)和政策原則導(dǎo)向上的依據(jù)第23頁（三）依托人防（民防）信息平臺(tái)，推進(jìn)資源共享第25頁（一）“兩防一體化”實(shí)踐的法律缺失問題不可小視然而，我們?cè)谧非?、向往、享受城市的美好的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)千萬記住“城市化是社會(huì)現(xiàn)代化的一大標(biāo)志，但城市化也具有雙重效應(yīng)?！泵鎸?duì)這樣的安全威脅，由于社會(huì)法律對(duì)災(zāi)害性危機(jī)的爆發(fā)尚缺乏足夠的應(yīng)對(duì)能力或往往滯后，城市特別是大中型城市的防災(zāi)能力建設(shè)也相對(duì)滯后，使得人們?cè)谙硎艹鞘械拿篮玫耐瑫r(shí)，也時(shí)常會(huì)使人們對(duì)在“高風(fēng)險(xiǎn)”社會(huì)中的生存風(fēng)險(xiǎn)感深深焦慮。不可懈怠的天職，同理，作為擔(dān)當(dāng)“守夜人”職責(zé)之一的人防（民防）部門，也理應(yīng)按照“科學(xué)發(fā)展觀”的精神，充分利用在應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全的戰(zhàn)爭威脅準(zhǔn)備中積累起來的“人防”資源和“兩防一體化”的政策導(dǎo)向，依法或按照現(xiàn)存有關(guān)法律法規(guī)的精神，主動(dòng)作為、積極發(fā)揮作用。人民防空是國防的重要組成部分，是一項(xiàng)全民性的戰(zhàn)備工作，它體現(xiàn)了我國積極防御的軍事戰(zhàn)略方針，是利國、利民的社會(huì)公益事業(yè)。人民防空與軍隊(duì)防空、要地防空一起，共同組成了我國國土防空體系。然而，美蔣不甘心于失敗，從1950年1月至2月先后派飛機(jī)轟炸了廣州、上海、杭州等地，同時(shí)，叫囂轟炸其他大城市，在此背景威脅下，從1950年3月起全國各地各級(jí)“人民防空”機(jī)構(gòu)和組織相繼成立，并按相應(yīng)權(quán)限頒發(fā)了有關(guān)防空命令，為當(dāng)時(shí)穩(wěn)定人們?nèi)罕娗榫w、維護(hù)社會(huì)安全起到了重要作用。70年代末至90年代“人防”的著眼點(diǎn)開始由應(yīng)對(duì)大規(guī)模外敵入侵的臨戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)向主要為應(yīng)對(duì)局部戰(zhàn)爭作準(zhǔn)備，特別是20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初主要是為對(duì)臺(tái)斗爭、反“臺(tái)獨(dú)”的需要作準(zhǔn)備。尤以2001年9月11日美國發(fā)生“”恐怖襲擊事件為標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)全球化狀態(tài)下的非傳統(tǒng)安全問題，開始被世界各國政府所廣泛認(rèn)識(shí)和重視，紛紛采取或加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)措施。2006年11月4日胡錦濤同志在中非合作論壇北京峰會(huì)開幕式上的講話中指出：“傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，影響世界和平與發(fā)展的不穩(wěn)定不確定因素增多，廣大發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（二）“人防”發(fā)展60年積累了巨大的不可替代的基礎(chǔ)性資源人防工程存量大，可用于平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換、人員疏散和掩蔽的面積激增。以杭州地區(qū)為例，目前，省、市、區(qū)（縣、市）三級(jí)均已建成（或基本建成）人防地下指揮所、地面指揮所和移動(dòng)指揮所，并達(dá)到了“三所”互通成網(wǎng)、有線無線和衛(wèi)星通信手段齊備、上下“三級(jí)”可以靈敏溝通、常態(tài)化維護(hù)和訓(xùn)練保證隨時(shí)能用。如2008年“”地震后，錦陽市就明確告知：唐家山堰塞湖一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，將在全城拉響防空警報(bào)進(jìn)行人員緊急疏散。（1）以《人防法》為標(biāo)志，60年來先后頒布、下發(fā)施行的人防法律法規(guī)、政策性文件多達(dá)50余種，較好地規(guī)范和指導(dǎo)了人防的健康發(fā)展。從我國的國情及以往的重大救援實(shí)踐來看，軍隊(duì)始終是救援行動(dòng)的骨干和主要力量，人防部門軍政共管的領(lǐng)導(dǎo)體制，使人防部門可以比較順暢地向軍隊(duì)指揮系統(tǒng)報(bào)告情況、請(qǐng)求支援、協(xié)調(diào)現(xiàn)役部隊(duì)、預(yù)備役部隊(duì)和民兵參與重大災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)急救援行動(dòng)，且近年來的多次演習(xí)證明這是切實(shí)可行的。（4）數(shù)據(jù)信息采集機(jī)制和數(shù)據(jù)庫建設(shè)扎實(shí)有效。以杭州為例，已形成了“五進(jìn)五面向”的人防宣傳教育新模式。將人民防空教育納入全市各級(jí)黨校和行政學(xué)院受培訓(xùn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，每年在各級(jí)黨校開設(shè)人防專題講座20多場。全市社區(qū)開展人防宣傳教育達(dá)95%以上。60年人防的建設(shè)和發(fā)展，雖幾經(jīng)曲折，但隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國力的增強(qiáng)、法制的逐步建立，也開始步入了較為平穩(wěn)的發(fā)展階段。（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進(jìn)程回顧“人防”發(fā)展60年來，法律法規(guī)的創(chuàng)制最早可追溯到建國初。1969年，為了加強(qiáng)全國人民防空的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立了全國人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組。2005年第五