【正文】 次全國人民防空工作會議又進一步明確了全面推進防空防災(zāi)一體化發(fā)展的具體要求。但是隨著改革開放以來，我國對時代主題的判斷已經(jīng)從“戰(zhàn)爭與和平”轉(zhuǎn)向了“和平與發(fā)展”，而上世紀(jì)80年代以來，一系列非傳統(tǒng)安全威脅已經(jīng)開始凸顯，特別是以2001年的“”恐怖襲擊、2003年的SARS、2005年的印度洋海嘯為標(biāo)志性事件，這類非戰(zhàn)爭威脅在不斷呈現(xiàn)的過程中，已經(jīng)成為民眾生命安全甚至國家安全的直接威脅。在世界視野中，目前已有110多個國家建立了民防體系，制定了較為完善的民防法規(guī)，在平時防災(zāi)救災(zāi)和戰(zhàn)時防空實踐中的特色與突出成效，都為我國深化民防建設(shè)提供了良好的借鑒素材。民防是民事防護或民眾防護的簡稱，是一種保護平民免遭戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等事故侵襲或傷害的系列行為。1977年6月8日《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加協(xié)議書》第61條對民防的定義是：民防是民事防護的簡稱，是民眾在政府和軍隊領(lǐng)導(dǎo)下，為抵御戰(zhàn)爭災(zāi)害、自然災(zāi)害和人為事故所采取的防護行為；是指旨在保護平民居民不受危害，和幫助平民居民克服敵對行動或災(zāi)害的直接影響，并提供平民居民生存所需的條件的某些或全部下列人道主義的任務(wù)的執(zhí)行?！钡谑淮问澜缑穹来髸ㄟ^面對21世紀(jì)的災(zāi)害，為各國人民提供保護的《北京宣言》（1998年10月30日）開宗明義指出“考慮到在遭受自然和人為災(zāi)害時提供保護和幫助，如同保護生命和健康一樣，是基本的人權(quán)。“”恐怖事件發(fā)生后，美國民防的任務(wù)很大程度上轉(zhuǎn)移到防控各種恐怖襲擊、保衛(wèi)國家及人民安全的重點目標(biāo)上來?！兜聡穹婪ā芬?guī)定民防的任務(wù)是通過非軍事性的保護措施，使人民及其住宅和工作地點，使重要的民事機關(guān)、企業(yè)、設(shè)施及文化遺產(chǎn)免受戰(zhàn)爭的影響，消除并減輕戰(zhàn)爭所造成的損失。據(jù)國外公布的資料，占總?cè)丝诘?7%；，占總?cè)丝诘?8%；瑞士、瑞典修建的工程可容納總?cè)丝诘?5%以上；以色列修建的工程則能夠容納全國人口的100%；而日本僅修建的地下商業(yè)街和大百貨商店的地下售貨場，總面積就達200多萬平方米。圣保羅將軍創(chuàng)建了第一個民防組織——日內(nèi)瓦國際協(xié)會。1972年改變?yōu)楦鲊畢⒓拥膰H民防組織（簡稱ICDO），向聯(lián)合國申請注冊并得到承認，成為世界最大的民防組織。（1）把民防建設(shè)置于重要的戰(zhàn)略地位。國外不少專家通過分析認為：用在民防建設(shè)上的費用比花在戰(zhàn)略軍事系統(tǒng)上的經(jīng)費更有價值，加上民防具有戰(zhàn)時防空平時抗災(zāi)等雙重功能，因此，不少國家在經(jīng)費投入上十分舍得。瑞士在19712000年的29年中，計劃用于民防的經(jīng)費為30億美元。此后，美國、挪威、法國、芬蘭、蘇聯(lián)、瑞士等國相繼頒布民防法，并不斷修改完善。各國的民防法及法規(guī)對民防的性質(zhì)、體制、職責(zé)、權(quán)力以及各項民防建設(shè)內(nèi)容要求都作了明確規(guī)定。但近幾年來，許多國家認識到民防建設(shè)不是一朝一夕的事。(5)著力提高總體防護能力。同時，各國還著眼于提高救生效率，制定了應(yīng)急疏散計劃，建立完善的民防通信警報系統(tǒng)，加強民防專業(yè)隊伍建設(shè)，大力開展民防教育訓(xùn)練和各種民防演練，以全面提高民防的綜合防護能力。與此同時，各國民防堅持了民防發(fā)展與城市建設(shè)的一體化，融民防建設(shè)與城市建設(shè)為一體，作為民防建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。80年代以來，民防建設(shè)與城市防災(zāi)抗災(zāi)相結(jié)合，已成為各國民防發(fā)展的共同趨勢。日本根據(jù)風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、地震等自然災(zāi)害多的特點，在首相府設(shè)“中央防災(zāi)會議”，各地設(shè)有地方防災(zāi)組織，統(tǒng)管民防和防災(zāi)救災(zāi)工作，通過平時的防災(zāi)活動推動民防的基本建設(shè)。2000年全國第四次人民防空工作會議明確提出了“堅持戰(zhàn)時防空與平時防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”原則，把應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭及重大災(zāi)害事故作為工作目標(biāo)，鼓勵人防部門和隊伍參與平時的防災(zāi)救災(zāi)工作，要求人防要與國際民防逐步接軌。但盡管如此，全國范圍的民防建設(shè)已取得了一定成績，在利用人防體系資源為城市防災(zāi)、救災(zāi)工作中已較好地發(fā)揮了作用。上海市民防辦以“平時防災(zāi)戰(zhàn)時防空”為指導(dǎo)，以“平時造福人民，戰(zhàn)時保護人民”為原則，在民防建設(shè)中努力貫徹防空防災(zāi)一體化。繼上海市之后，北京市也已將人防辦改名為民防局，同樣為全國人防向“兩防一體化”的民防轉(zhuǎn)型實踐提供了樣板。人防辦（民防局）與其他相關(guān)部門合署辦公，也是我國人防（民防）機構(gòu)運行的一個突出特點。目前，安徽省和合肥市已在全國率先將政府應(yīng)急辦與人防辦（民防局）合署辦公，融合了資源、理順了關(guān)系、節(jié)約了行政和建設(shè)成本，是一種較為理想的樣式。（三）在我國實行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有法律法規(guī)和政策原則導(dǎo)向上的依據(jù)從法律層面上分析?！捌綉?zhàn)結(jié)合”作為人防的指導(dǎo)方針之一，在法律上第一次被肯定和固化，也就享有了崇高的權(quán)威性。第二條明確：“突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動，適用本法。（3）我國于2010年2月26日頒布并將于2010年7月1日施行的《中華人民共和國國防動員法》第一章總則，第三條明確：“國家加強國防動員建設(shè)，建立健全與國防安全需要相適應(yīng)、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與突發(fā)事件應(yīng)急機制相銜接的國防動員體系，增強國防動員能力。從政策原則導(dǎo)向上分析。實踐證明，加強防空防災(zāi)一體化建設(shè)，有利于高效利用人防資源，有利于鍛煉提高人防隊伍平時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)的能力。目前，盡管應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題的《突發(fā)事件應(yīng)對法》的法律主體沒有定位為“人防”，但人防有資源上的許多比較優(yōu)勢，是城市應(yīng)急管理中的一支不應(yīng)該被忽視的有生力量。因此，從現(xiàn)實狀況中可以看出，對人防來說，這也是到了難得的可以有所作為的機遇期，應(yīng)拋開部門之間利害關(guān)系的束縛，利用“兩防一體化”的體制平臺，充分發(fā)揮和發(fā)展已有的比較優(yōu)勢，主動參與和融入城市的應(yīng)急管理之中并產(chǎn)生作用，應(yīng)當(dāng)視為可行的。這里，首先應(yīng)當(dāng)承認，法律在調(diào)整理順體制機制和保證人的行為作為的合理合法性上的強勢作用，有法可依、干事亦順，這是個顯見的道理。使“民防”法規(guī)體系更加健全；在機制調(diào)整上，‘’事件后由聯(lián)邦政府22個機構(gòu)合并組建為國土安全部，工作人員達17萬人，并將1979年美國三里島核事故后卡特總統(tǒng)執(zhí)行法案決定成立的一體化的獨立的聯(lián)邦應(yīng)急管理機構(gòu)—聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）隸屬國土安全部”。一類是 ‘不應(yīng)當(dāng)作損他行為’的規(guī)則。第三類是‘應(yīng)當(dāng)作利他行為’的規(guī)則?！?張恒山著：《法理要論》（第二版），（法理文叢），第116頁。根據(jù)前述法理原理，對人防“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的行為作為也就可以作出法理上的清晰評判：首先，這種行為是可以被允許的；其次，這種行為對他人是有利的行為；第三，這種行為是應(yīng)當(dāng)去做的。根據(jù)前述理念，目前狀態(tài)下，人防（民防）部門，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)存有關(guān)部門法律和政策導(dǎo)向上找到支持點，并按照法律精神、借勢運用有關(guān)法律法規(guī)、積極拓展民防事業(yè)。以杭州市為例，我認為，可以重點在以下方面先期啟動、先期作為：（一）依托人防（民防）體制，發(fā)揮聯(lián)動作用根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第八條第二款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作”。與目前的防汛抗旱指揮部等單一災(zāi)種的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)相比，它所涵蓋的災(zāi)種范圍更加廣泛。更具長遠意義的是,人防指揮部的運行機制作為國防動員和戰(zhàn)爭潛力儲備是必須得到加強的，如果這一資源不加以利用，一方面會造成體制資源的浪費，另一方面在戰(zhàn)爭狀態(tài)來臨時，人防指揮部的運行模式會因為缺乏平時的演練而難以適應(yīng)形勢需求。在接到上級指揮部根據(jù)災(zāi)情需要下達的疏散命令后，當(dāng)?shù)卣蓪⑹枭⑷藛T安置到就近且安全的疏散場所內(nèi)，并根據(jù)預(yù)案由相關(guān)部門調(diào)撥食品、飲用水和棉被等救災(zāi)物資。（三）依托人防（民防）信息平臺，推進資源共享《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十三條規(guī)定：“國家建立健全應(yīng)急通信保障體系，完善公用通信網(wǎng)，建立有線與無線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機動通信系統(tǒng)相配套的應(yīng)急通信系統(tǒng)，確保突發(fā)事件應(yīng)對工作的通信暢通。而杭州市人防（民防）部門依靠強有力的通信網(wǎng)絡(luò)和業(yè)已建成并運作10余年的“城市應(yīng)急救援指揮中心”通信網(wǎng)絡(luò)作為民防應(yīng)急指揮的中樞神經(jīng)，只要稍加拓展和完善，就可在應(yīng)急管理中起重要作用。（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡(luò)，推進防災(zāi)宣傳《突發(fā)事件應(yīng)對法》對組織開展應(yīng)急知識的宣傳普及十分重視，作出了明確的規(guī)定。因此，成立杭州市民防宣教中心，組織力量制作社區(qū)版、學(xué)校版、機關(guān)版、企業(yè)版和網(wǎng)絡(luò)版的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育資料已勢在必行，并且杭州市人防（民防）部門正在著手這方面的努力?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》也未明確賦予人防（民防）機構(gòu)在法律權(quán)責(zé)上的授權(quán)，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第九條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，其辦事機構(gòu)及具體職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。事實上，這對國家建立和發(fā)展應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題的應(yīng)急管理體制來說，也是一個很大的浪費和一種能力及力量的削弱。在法律法規(guī)的保障上，有不少國家還頒布了“民防法”?？v觀美國的民防建設(shè)，可以看到，美國無論是在實施民防宣傳教育、工程設(shè)施建設(shè)，還是在法律法規(guī)保障、信息管理體系建設(shè)的時候都重點聚焦“普通民眾”，其緊密結(jié)合普通民眾所體現(xiàn)的“綜合化”民防建設(shè)給世界各國的民防發(fā)展提供了很好的啟示。俄羅斯政府十分重視民防工作，明確規(guī)定“組織與實施民防是國家最重要的職能之一，是國防建設(shè)、保障國家安全的組成部分?！薄睹穹婪ā愤€明確了民防領(lǐng)域的任務(wù)、確立了實施民防的法律基礎(chǔ)，規(guī)定了俄聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)、俄聯(lián)邦立法執(zhí)行權(quán)力機關(guān)、地方自治機關(guān)、團體在民防領(lǐng)域的權(quán)力，以及民防應(yīng)擁有的兵力和兵器。民防法規(guī)定，所有瑞典公民都有義務(wù)承擔(dān)民防事務(wù)。然而，人防走“兩防一體化”之路，是完全看得見、摸得著的利國利民的大好事，它對建立健全中國特色的國家應(yīng)急管理體制、增強應(yīng)急管理能力、更好地保障和服務(wù)民生，也是有百利而無一害的。反過來，國家為了建立健全應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制，勢必需要大量的資金投入，從而因重復(fù)建設(shè)造成大量浪費，增加了國力負擔(dān)、民生稅賦和管理成本，這與黨和政府一貫倡導(dǎo)的艱苦奮斗精神和節(jié)約型、低碳型經(jīng)濟社會建設(shè)也是相違背的。（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點關(guān)注的問題和建議增強可操作性。立法中應(yīng)關(guān)注現(xiàn)實中常出現(xiàn)的緊急狀態(tài)下，相應(yīng)部門各自為戰(zhàn)，措施只能針對局部情況，相互之間缺乏銜接，信息不能夠及時交流，反應(yīng)遲緩及各級政府、各相關(guān)部門職責(zé)劃分不明確，容易出現(xiàn)相互推諉、相互扯皮等問題的解決。同時，立法中也應(yīng)處理好傳統(tǒng)安全問題與非傳統(tǒng)安全問題應(yīng)對之間的關(guān)系，以達到統(tǒng)籌兼顧。關(guān)注應(yīng)對突發(fā)事件的法律主體、社會團體、公民個體的應(yīng)對和防范能力建設(shè)的法律支持和保障?！緟⒖嘉墨I】[1] 《法理要論（第二版）》（張恒山著北京大學(xué)出版社出版）[2] 《民法》（主編王利民中國人民大學(xué)出版社出版）[3] 《比較法總論》（朱景文著中共中央黨校出版社出版）[4] 《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加議定書》（1977年6月8日）[5] 《非傳統(tǒng)安全與公共危機治理》（余瀟楓著浙江大學(xué)出版社出版）[6] 《中華人民共和國人民防空法》[7] 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[8] 《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[9] 《應(yīng)對突發(fā)事件（知識讀本）》（本書編寫組編新華出版社出版）[10]《推進杭州市社區(qū)民防工作研究總報告（討論稿）》（課題組撰寫）后 記論文寫罷，使我產(chǎn)生了一些欣慰，三年來，經(jīng)過中央黨校和學(xué)區(qū)老師的輔導(dǎo)和教授，使我對法理和我國法律及國際部分法律有了初步的了解，并運用法學(xué)理論和有關(guān)現(xiàn)存法律，對實踐中遇到的問題作了較深入的理性分析和研究，形成了這篇初步的成果，并將對自己今后開展工作，起到有益的指導(dǎo)作用，這是我引以為珍惜的。