【正文】 次全國(guó)人民防空工作會(huì)議又進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)防空防災(zāi)一體化發(fā)展的具體要求。但是隨著改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)時(shí)代主題的判斷已經(jīng)從“戰(zhàn)爭(zhēng)與和平”轉(zhuǎn)向了“和平與發(fā)展”，而上世紀(jì)80年代以來(lái)，一系列非傳統(tǒng)安全威脅已經(jīng)開(kāi)始凸顯，特別是以2001年的“”恐怖襲擊、2003年的SARS、2005年的印度洋海嘯為標(biāo)志性事件，這類(lèi)非戰(zhàn)爭(zhēng)威脅在不斷呈現(xiàn)的過(guò)程中，已經(jīng)成為民眾生命安全甚至國(guó)家安全的直接威脅。在世界視野中，目前已有110多個(gè)國(guó)家建立了民防體系，制定了較為完善的民防法規(guī)，在平時(shí)防災(zāi)救災(zāi)和戰(zhàn)時(shí)防空實(shí)踐中的特色與突出成效，都為我國(guó)深化民防建設(shè)提供了良好的借鑒素材。民防是民事防護(hù)或民眾防護(hù)的簡(jiǎn)稱，是一種保護(hù)平民免遭戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等事故侵襲或傷害的系列行為。1977年6月8日《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加協(xié)議書(shū)》第61條對(duì)民防的定義是：民防是民事防護(hù)的簡(jiǎn)稱，是民眾在政府和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下，為抵御戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害、自然災(zāi)害和人為事故所采取的防護(hù)行為；是指旨在保護(hù)平民居民不受危害，和幫助平民居民克服敵對(duì)行動(dòng)或?yàn)?zāi)害的直接影響，并提供平民居民生存所需的條件的某些或全部下列人道主義的任務(wù)的執(zhí)行?！钡谑淮问澜缑穹来髸?huì)通過(guò)面對(duì)21世紀(jì)的災(zāi)害，為各國(guó)人民提供保護(hù)的《北京宣言》（1998年10月30日）開(kāi)宗明義指出“考慮到在遭受自然和人為災(zāi)害時(shí)提供保護(hù)和幫助，如同保護(hù)生命和健康一樣，是基本的人權(quán)?！啊笨植朗录l(fā)生后，美國(guó)民防的任務(wù)很大程度上轉(zhuǎn)移到防控各種恐怖襲擊、保衛(wèi)國(guó)家及人民安全的重點(diǎn)目標(biāo)上來(lái)?！兜聡?guó)民防法》規(guī)定民防的任務(wù)是通過(guò)非軍事性的保護(hù)措施，使人民及其住宅和工作地點(diǎn)，使重要的民事機(jī)關(guān)、企業(yè)、設(shè)施及文化遺產(chǎn)免受戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，消除并減輕戰(zhàn)爭(zhēng)所造成的損失。據(jù)國(guó)外公布的資料，占總?cè)丝诘?7%；，占總?cè)丝诘?8%；瑞士、瑞典修建的工程可容納總?cè)丝诘?5%以上；以色列修建的工程則能夠容納全國(guó)人口的100%；而日本僅修建的地下商業(yè)街和大百貨商店的地下售貨場(chǎng)，總面積就達(dá)200多萬(wàn)平方米。圣保羅將軍創(chuàng)建了第一個(gè)民防組織——日內(nèi)瓦國(guó)際協(xié)會(huì)。1972年改變?yōu)楦鲊?guó)政府參加的國(guó)際民防組織（簡(jiǎn)稱ICDO），向聯(lián)合國(guó)申請(qǐng)注冊(cè)并得到承認(rèn)，成為世界最大的民防組織。（1）把民防建設(shè)置于重要的戰(zhàn)略地位。國(guó)外不少專(zhuān)家通過(guò)分析認(rèn)為：用在民防建設(shè)上的費(fèi)用比花在戰(zhàn)略軍事系統(tǒng)上的經(jīng)費(fèi)更有價(jià)值，加上民防具有戰(zhàn)時(shí)防空平時(shí)抗災(zāi)等雙重功能，因此，不少國(guó)家在經(jīng)費(fèi)投入上十分舍得。瑞士在19712000年的29年中，計(jì)劃用于民防的經(jīng)費(fèi)為30億美元。此后，美國(guó)、挪威、法國(guó)、芬蘭、蘇聯(lián)、瑞士等國(guó)相繼頒布民防法，并不斷修改完善。各國(guó)的民防法及法規(guī)對(duì)民防的性質(zhì)、體制、職責(zé)、權(quán)力以及各項(xiàng)民防建設(shè)內(nèi)容要求都作了明確規(guī)定。但近幾年來(lái)，許多國(guó)家認(rèn)識(shí)到民防建設(shè)不是一朝一夕的事。(5)著力提高總體防護(hù)能力。同時(shí)，各國(guó)還著眼于提高救生效率，制定了應(yīng)急疏散計(jì)劃，建立完善的民防通信警報(bào)系統(tǒng)，加強(qiáng)民防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，大力開(kāi)展民防教育訓(xùn)練和各種民防演練，以全面提高民防的綜合防護(hù)能力。與此同時(shí)，各國(guó)民防堅(jiān)持了民防發(fā)展與城市建設(shè)的一體化，融民防建設(shè)與城市建設(shè)為一體，作為民防建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。80年代以來(lái)，民防建設(shè)與城市防災(zāi)抗災(zāi)相結(jié)合，已成為各國(guó)民防發(fā)展的共同趨勢(shì)。日本根據(jù)風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、地震等自然災(zāi)害多的特點(diǎn)，在首相府設(shè)“中央防災(zāi)會(huì)議”，各地設(shè)有地方防災(zāi)組織，統(tǒng)管民防和防災(zāi)救災(zāi)工作，通過(guò)平時(shí)的防災(zāi)活動(dòng)推動(dòng)民防的基本建設(shè)。2000年全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議明確提出了“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”原則，把應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)及重大災(zāi)害事故作為工作目標(biāo)，鼓勵(lì)人防部門(mén)和隊(duì)伍參與平時(shí)的防災(zāi)救災(zāi)工作，要求人防要與國(guó)際民防逐步接軌。但盡管如此，全國(guó)范圍的民防建設(shè)已取得了一定成績(jī)，在利用人防體系資源為城市防災(zāi)、救災(zāi)工作中已較好地發(fā)揮了作用。上海市民防辦以“平時(shí)防災(zāi)戰(zhàn)時(shí)防空”為指導(dǎo)，以“平時(shí)造福人民，戰(zhàn)時(shí)保護(hù)人民”為原則，在民防建設(shè)中努力貫徹防空防災(zāi)一體化。繼上海市之后，北京市也已將人防辦改名為民防局，同樣為全國(guó)人防向“兩防一體化”的民防轉(zhuǎn)型實(shí)踐提供了樣板。人防辦（民防局）與其他相關(guān)部門(mén)合署辦公，也是我國(guó)人防（民防）機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一個(gè)突出特點(diǎn)。目前，安徽省和合肥市已在全國(guó)率先將政府應(yīng)急辦與人防辦（民防局）合署辦公，融合了資源、理順了關(guān)系、節(jié)約了行政和建設(shè)成本，是一種較為理想的樣式。（三）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有法律法規(guī)和政策原則導(dǎo)向上的依據(jù)從法律層面上分析?！捌綉?zhàn)結(jié)合”作為人防的指導(dǎo)方針之一，在法律上第一次被肯定和固化，也就享有了崇高的權(quán)威性。第二條明確：“突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)，適用本法。（3）我國(guó)于2010年2月26日頒布并將于2010年7月1日施行的《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》第一章總則，第三條明確：“國(guó)家加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員建設(shè)，建立健全與國(guó)防安全需要相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的國(guó)防動(dòng)員體系，增強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員能力。從政策原則導(dǎo)向上分析。實(shí)踐證明，加強(qiáng)防空防災(zāi)一體化建設(shè)，有利于高效利用人防資源，有利于鍛煉提高人防隊(duì)伍平時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的能力。目前，盡管應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的法律主體沒(méi)有定位為“人防”，但人防有資源上的許多比較優(yōu)勢(shì)，是城市應(yīng)急管理中的一支不應(yīng)該被忽視的有生力量。因此，從現(xiàn)實(shí)狀況中可以看出，對(duì)人防來(lái)說(shuō)，這也是到了難得的可以有所作為的機(jī)遇期，應(yīng)拋開(kāi)部門(mén)之間利害關(guān)系的束縛，利用“兩防一體化”的體制平臺(tái)，充分發(fā)揮和發(fā)展已有的比較優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)參與和融入城市的應(yīng)急管理之中并產(chǎn)生作用，應(yīng)當(dāng)視為可行的。這里，首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，法律在調(diào)整理順體制機(jī)制和保證人的行為作為的合理合法性上的強(qiáng)勢(shì)作用，有法可依、干事亦順，這是個(gè)顯見(jiàn)的道理。使“民防”法規(guī)體系更加健全；在機(jī)制調(diào)整上，‘’事件后由聯(lián)邦政府22個(gè)機(jī)構(gòu)合并組建為國(guó)土安全部，工作人員達(dá)17萬(wàn)人，并將1979年美國(guó)三里島核事故后卡特總統(tǒng)執(zhí)行法案決定成立的一體化的獨(dú)立的聯(lián)邦應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)—聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）隸屬國(guó)土安全部”。一類(lèi)是 ‘不應(yīng)當(dāng)作損他行為’的規(guī)則。第三類(lèi)是‘應(yīng)當(dāng)作利他行為’的規(guī)則?！?張恒山著：《法理要論》（第二版），（法理文叢），第116頁(yè)。根據(jù)前述法理原理，對(duì)人防“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型的行為作為也就可以作出法理上的清晰評(píng)判：首先，這種行為是可以被允許的；其次，這種行為對(duì)他人是有利的行為；第三，這種行為是應(yīng)當(dāng)去做的。根據(jù)前述理念，目前狀態(tài)下，人防（民防）部門(mén)，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)存有關(guān)部門(mén)法律和政策導(dǎo)向上找到支持點(diǎn)，并按照法律精神、借勢(shì)運(yùn)用有關(guān)法律法規(guī)、積極拓展民防事業(yè)。以杭州市為例，我認(rèn)為，可以重點(diǎn)在以下方面先期啟動(dòng)、先期作為：（一）依托人防（民防）體制，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第八條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門(mén)和下級(jí)人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。與目前的防汛抗旱指揮部等單一災(zāi)種的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)相比，它所涵蓋的災(zāi)種范圍更加廣泛。更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的是,人防指揮部的運(yùn)行機(jī)制作為國(guó)防動(dòng)員和戰(zhàn)爭(zhēng)潛力儲(chǔ)備是必須得到加強(qiáng)的，如果這一資源不加以利用，一方面會(huì)造成體制資源的浪費(fèi)，另一方面在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)來(lái)臨時(shí)，人防指揮部的運(yùn)行模式會(huì)因?yàn)槿狈ζ綍r(shí)的演練而難以適應(yīng)形勢(shì)需求。在接到上級(jí)指揮部根據(jù)災(zāi)情需要下達(dá)的疏散命令后，當(dāng)?shù)卣蓪⑹枭⑷藛T安置到就近且安全的疏散場(chǎng)所內(nèi)，并根據(jù)預(yù)案由相關(guān)部門(mén)調(diào)撥食品、飲用水和棉被等救災(zāi)物資。（三）依托人防（民防）信息平臺(tái)，推進(jìn)資源共享《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十三條規(guī)定：“國(guó)家建立健全應(yīng)急通信保障體系，完善公用通信網(wǎng)，建立有線與無(wú)線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機(jī)動(dòng)通信系統(tǒng)相配套的應(yīng)急通信系統(tǒng)，確保突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的通信暢通。而杭州市人防（民防）部門(mén)依靠強(qiáng)有力的通信網(wǎng)絡(luò)和業(yè)已建成并運(yùn)作10余年的“城市應(yīng)急救援指揮中心”通信網(wǎng)絡(luò)作為民防應(yīng)急指揮的中樞神經(jīng)，只要稍加拓展和完善，就可在應(yīng)急管理中起重要作用。（五）依托人防（民防）網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)防災(zāi)宣傳《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)組織開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及十分重視，作出了明確的規(guī)定。因此，成立杭州市民防宣教中心，組織力量制作社區(qū)版、學(xué)校版、機(jī)關(guān)版、企業(yè)版和網(wǎng)絡(luò)版的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育資料已勢(shì)在必行，并且杭州市人防（民防）部門(mén)正在著手這方面的努力?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也未明確賦予人防（民防）機(jī)構(gòu)在法律權(quán)責(zé)上的授權(quán)，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。事實(shí)上，這對(duì)國(guó)家建立和發(fā)展應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的應(yīng)急管理體制來(lái)說(shuō)，也是一個(gè)很大的浪費(fèi)和一種能力及力量的削弱。在法律法規(guī)的保障上，有不少國(guó)家還頒布了“民防法”?？v觀美國(guó)的民防建設(shè)，可以看到，美國(guó)無(wú)論是在實(shí)施民防宣傳教育、工程設(shè)施建設(shè)，還是在法律法規(guī)保障、信息管理體系建設(shè)的時(shí)候都重點(diǎn)聚焦“普通民眾”，其緊密結(jié)合普通民眾所體現(xiàn)的“綜合化”民防建設(shè)給世界各國(guó)的民防發(fā)展提供了很好的啟示。俄羅斯政府十分重視民防工作，明確規(guī)定“組織與實(shí)施民防是國(guó)家最重要的職能之一，是國(guó)防建設(shè)、保障國(guó)家安全的組成部分?！薄睹穹婪ā愤€明確了民防領(lǐng)域的任務(wù)、確立了實(shí)施民防的法律基礎(chǔ)，規(guī)定了俄聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄聯(lián)邦立法執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、團(tuán)體在民防領(lǐng)域的權(quán)力，以及民防應(yīng)擁有的兵力和兵器。民防法規(guī)定，所有瑞典公民都有義務(wù)承擔(dān)民防事務(wù)。然而，人防走“兩防一體化”之路，是完全看得見(jiàn)、摸得著的利國(guó)利民的大好事，它對(duì)建立健全中國(guó)特色的國(guó)家應(yīng)急管理體制、增強(qiáng)應(yīng)急管理能力、更好地保障和服務(wù)民生，也是有百利而無(wú)一害的。反過(guò)來(lái)，國(guó)家為了建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制，勢(shì)必需要大量的資金投入，從而因重復(fù)建設(shè)造成大量浪費(fèi)，增加了國(guó)力負(fù)擔(dān)、民生稅賦和管理成本，這與黨和政府一貫倡導(dǎo)的艱苦奮斗精神和節(jié)約型、低碳型經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)也是相違背的。（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題和建議增強(qiáng)可操作性。立法中應(yīng)關(guān)注現(xiàn)實(shí)中常出現(xiàn)的緊急狀態(tài)下，相應(yīng)部門(mén)各自為戰(zhàn)，措施只能針對(duì)局部情況，相互之間缺乏銜接，信息不能夠及時(shí)交流，反應(yīng)遲緩及各級(jí)政府、各相關(guān)部門(mén)職責(zé)劃分不明確，容易出現(xiàn)相互推諉、相互扯皮等問(wèn)題的解決。同時(shí)，立法中也應(yīng)處理好傳統(tǒng)安全問(wèn)題與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題應(yīng)對(duì)之間的關(guān)系，以達(dá)到統(tǒng)籌兼顧。關(guān)注應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律主體、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體的應(yīng)對(duì)和防范能力建設(shè)的法律支持和保障?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1] 《法理要論（第二版）》（張恒山著北京大學(xué)出版社出版）[2] 《民法》（主編王利民中國(guó)人民大學(xué)出版社出版）[3] 《比較法總論》（朱景文著中共中央黨校出版社出版）[4] 《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加議定書(shū)》（1977年6月8日）[5] 《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)治理》（余瀟楓著浙江大學(xué)出版社出版）[6] 《中華人民共和國(guó)人民防空法》[7] 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[8] 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[9] 《應(yīng)對(duì)突發(fā)事件（知識(shí)讀本）》（本書(shū)編寫(xiě)組編新華出版社出版）[10]《推進(jìn)杭州市社區(qū)民防工作研究總報(bào)告（討論稿）》（課題組撰寫(xiě)）后 記論文寫(xiě)罷，使我產(chǎn)生了一些欣慰，三年來(lái)，經(jīng)過(guò)中央黨校和學(xué)區(qū)老師的輔導(dǎo)和教授，使我對(duì)法理和我國(guó)法律及國(guó)際部分法律有了初步的了解，并運(yùn)用法學(xué)理論和有關(guān)現(xiàn)存法律，對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題作了較深入的理性分析和研究，形成了這篇初步的成果，并將對(duì)自己今后開(kāi)展工作，起到有益的指導(dǎo)作用，這是我引以為珍惜的。