【正文】 【參考文獻(xiàn)】[1] 《法理要論（第二版）》（張恒山著北京大學(xué)出版社出版）[2] 《民法》（主編王利民中國(guó)人民大學(xué)出版社出版）[3] 《比較法總論》（朱景文著中共中央黨校出版社出版）[4] 《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加議定書》（1977年6月8日）[5] 《非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)治理》（余瀟楓著浙江大學(xué)出版社出版）[6] 《中華人民共和國(guó)人民防空法》[7] 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[8] 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[9] 《應(yīng)對(duì)突發(fā)事件（知識(shí)讀本）》（本書編寫組編新華出版社出版）[10]《推進(jìn)杭州市社區(qū)民防工作研究總報(bào)告（討論稿）》（課題組撰寫）后 記論文寫罷，使我產(chǎn)生了一些欣慰，三年來，經(jīng)過中央黨校和學(xué)區(qū)老師的輔導(dǎo)和教授，使我對(duì)法理和我國(guó)法律及國(guó)際部分法律有了初步的了解，并運(yùn)用法學(xué)理論和有關(guān)現(xiàn)存法律，對(duì)實(shí)踐中遇到的問題作了較深入的理性分析和研究，形成了這篇初步的成果，并將對(duì)自己今后開展工作，起到有益的指導(dǎo)作用，這是我引以為珍惜的。同時(shí)，立法中也應(yīng)處理好傳統(tǒng)安全問題與非傳統(tǒng)安全問題應(yīng)對(duì)之間的關(guān)系，以達(dá)到統(tǒng)籌兼顧。（三）“民防法”創(chuàng)制中需重點(diǎn)關(guān)注的問題和建議增強(qiáng)可操作性。然而，人防走“兩防一體化”之路，是完全看得見、摸得著的利國(guó)利民的大好事，它對(duì)建立健全中國(guó)特色的國(guó)家應(yīng)急管理體制、增強(qiáng)應(yīng)急管理能力、更好地保障和服務(wù)民生，也是有百利而無一害的?！薄睹穹婪ā愤€明確了民防領(lǐng)域的任務(wù)、確立了實(shí)施民防的法律基礎(chǔ)，規(guī)定了俄聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、俄聯(lián)邦立法執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、團(tuán)體在民防領(lǐng)域的權(quán)力，以及民防應(yīng)擁有的兵力和兵器?？v觀美國(guó)的民防建設(shè)，可以看到，美國(guó)無論是在實(shí)施民防宣傳教育、工程設(shè)施建設(shè)，還是在法律法規(guī)保障、信息管理體系建設(shè)的時(shí)候都重點(diǎn)聚焦“普通民眾”，其緊密結(jié)合普通民眾所體現(xiàn)的“綜合化”民防建設(shè)給世界各國(guó)的民防發(fā)展提供了很好的啟示。事實(shí)上，這對(duì)國(guó)家建立和發(fā)展應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問題的應(yīng)急管理體制來說，也是一個(gè)很大的浪費(fèi)和一種能力及力量的削弱。因此，成立杭州市民防宣教中心，組織力量制作社區(qū)版、學(xué)校版、機(jī)關(guān)版、企業(yè)版和網(wǎng)絡(luò)版的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育資料已勢(shì)在必行，并且杭州市人防（民防）部門正在著手這方面的努力。而杭州市人防（民防）部門依靠強(qiáng)有力的通信網(wǎng)絡(luò)和業(yè)已建成并運(yùn)作10余年的“城市應(yīng)急救援指揮中心”通信網(wǎng)絡(luò)作為民防應(yīng)急指揮的中樞神經(jīng)，只要稍加拓展和完善，就可在應(yīng)急管理中起重要作用。在接到上級(jí)指揮部根據(jù)災(zāi)情需要下達(dá)的疏散命令后，當(dāng)?shù)卣蓪⑹枭⑷藛T安置到就近且安全的疏散場(chǎng)所內(nèi)，并根據(jù)預(yù)案由相關(guān)部門調(diào)撥食品、飲用水和棉被等救災(zāi)物資。與目前的防汛抗旱指揮部等單一災(zāi)種的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)相比，它所涵蓋的災(zāi)種范圍更加廣泛。根據(jù)前述理念，目前狀態(tài)下，人防（民防）部門，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)存有關(guān)部門法律和政策導(dǎo)向上找到支持點(diǎn)，并按照法律精神、借勢(shì)運(yùn)用有關(guān)法律法規(guī)、積極拓展民防事業(yè)。” 張恒山著：《法理要論》（第二版），（法理文叢），第116頁。一類是 ‘不應(yīng)當(dāng)作損他行為’的規(guī)則。這里，首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，法律在調(diào)整理順體制機(jī)制和保證人的行為作為的合理合法性上的強(qiáng)勢(shì)作用，有法可依、干事亦順，這是個(gè)顯見的道理。目前，盡管應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問題的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的法律主體沒有定位為“人防”，但人防有資源上的許多比較優(yōu)勢(shì)，是城市應(yīng)急管理中的一支不應(yīng)該被忽視的有生力量。從政策原則導(dǎo)向上分析。第二條明確：“突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)，適用本法。（三）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有法律法規(guī)和政策原則導(dǎo)向上的依據(jù)從法律層面上分析。人防辦（民防局）與其他相關(guān)部門合署辦公，也是我國(guó)人防（民防）機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一個(gè)突出特點(diǎn)。上海市民防辦以“平時(shí)防災(zāi)戰(zhàn)時(shí)防空”為指導(dǎo)，以“平時(shí)造福人民，戰(zhàn)時(shí)保護(hù)人民”為原則，在民防建設(shè)中努力貫徹防空防災(zāi)一體化。2000年全國(guó)第四次人民防空工作會(huì)議明確提出了“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”原則，把應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)及重大災(zāi)害事故作為工作目標(biāo)，鼓勵(lì)人防部門和隊(duì)伍參與平時(shí)的防災(zāi)救災(zāi)工作，要求人防要與國(guó)際民防逐步接軌。80年代以來，民防建設(shè)與城市防災(zāi)抗災(zāi)相結(jié)合，已成為各國(guó)民防發(fā)展的共同趨勢(shì)。同時(shí)，各國(guó)還著眼于提高救生效率，制定了應(yīng)急疏散計(jì)劃，建立完善的民防通信警報(bào)系統(tǒng)，加強(qiáng)民防專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，大力開展民防教育訓(xùn)練和各種民防演練，以全面提高民防的綜合防護(hù)能力。但近幾年來，許多國(guó)家認(rèn)識(shí)到民防建設(shè)不是一朝一夕的事。此后，美國(guó)、挪威、法國(guó)、芬蘭、蘇聯(lián)、瑞士等國(guó)相繼頒布民防法，并不斷修改完善。國(guó)外不少專家通過分析認(rèn)為：用在民防建設(shè)上的費(fèi)用比花在戰(zhàn)略軍事系統(tǒng)上的經(jīng)費(fèi)更有價(jià)值，加上民防具有戰(zhàn)時(shí)防空平時(shí)抗災(zāi)等雙重功能，因此，不少國(guó)家在經(jīng)費(fèi)投入上十分舍得。1972年改變?yōu)楦鲊?guó)政府參加的國(guó)際民防組織（簡(jiǎn)稱ICDO），向聯(lián)合國(guó)申請(qǐng)注冊(cè)并得到承認(rèn)，成為世界最大的民防組織。據(jù)國(guó)外公布的資料，占總?cè)丝诘?7%；，占總?cè)丝诘?8%；瑞士、瑞典修建的工程可容納總?cè)丝诘?5%以上；以色列修建的工程則能夠容納全國(guó)人口的100%；而日本僅修建的地下商業(yè)街和大百貨商店的地下售貨場(chǎng)，總面積就達(dá)200多萬平方米。“”恐怖事件發(fā)生后，美國(guó)民防的任務(wù)很大程度上轉(zhuǎn)移到防控各種恐怖襲擊、保衛(wèi)國(guó)家及人民安全的重點(diǎn)目標(biāo)上來。1977年6月8日《日內(nèi)瓦公約》之《第一附加協(xié)議書》第61條對(duì)民防的定義是：民防是民事防護(hù)的簡(jiǎn)稱，是民眾在政府和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下，為抵御戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害、自然災(zāi)害和人為事故所采取的防護(hù)行為；是指旨在保護(hù)平民居民不受危害，和幫助平民居民克服敵對(duì)行動(dòng)或?yàn)?zāi)害的直接影響，并提供平民居民生存所需的條件的某些或全部下列人道主義的任務(wù)的執(zhí)行。在世界視野中，目前已有110多個(gè)國(guó)家建立了民防體系，制定了較為完善的民防法規(guī)，在平時(shí)防災(zāi)救災(zāi)和戰(zhàn)時(shí)防空實(shí)踐中的特色與突出成效，都為我國(guó)深化民防建設(shè)提供了良好的借鑒素材。2005年第五次全國(guó)人民防空工作會(huì)議又進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)防空防災(zāi)一體化發(fā)展的具體要求。（三）“人防”發(fā)展60年法律法規(guī)的創(chuàng)制進(jìn)程回顧“人防”發(fā)展60年來，法律法規(guī)的創(chuàng)制最早可追溯到建國(guó)初。全市社區(qū)開展人防宣傳教育達(dá)95%以上。以杭州為例，已形成了“五進(jìn)五面向”的人防宣傳教育新模式。從我國(guó)的國(guó)情及以往的重大救援實(shí)踐來看，軍隊(duì)始終是救援行動(dòng)的骨干和主要力量，人防部門軍政共管的領(lǐng)導(dǎo)體制，使人防部門可以比較順暢地向軍隊(duì)指揮系統(tǒng)報(bào)告情況、請(qǐng)求支援、協(xié)調(diào)現(xiàn)役部隊(duì)、預(yù)備役部隊(duì)和民兵參與重大災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)急救援行動(dòng)，且近年來的多次演習(xí)證明這是切實(shí)可行的。如2008年“”地震后，錦陽市就明確告知：唐家山堰塞湖一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，將在全城拉響防空警報(bào)進(jìn)行人員緊急疏散。（二）“人防”發(fā)展60年積累了巨大的不可替代的基礎(chǔ)性資源人防工程存量大，可用于平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換、人員疏散和掩蔽的面積激增。尤以2001年9月11日美國(guó)發(fā)生“”恐怖襲擊事件為標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)全球化狀態(tài)下的非傳統(tǒng)安全問題，開始被世界各國(guó)政府所廣泛認(rèn)識(shí)和重視，紛紛采取或加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)措施。然而，美蔣不甘心于失敗，從1950年1月至2月先后派飛機(jī)轟炸了廣州、上海、杭州等地，同時(shí)，叫囂轟炸其他大城市，在此背景威脅下，從1950年3月起全國(guó)各地各級(jí)“人民防空”機(jī)構(gòu)和組織相繼成立，并按相應(yīng)權(quán)限頒發(fā)了有關(guān)防空命令，為當(dāng)時(shí)穩(wěn)定人們?nèi)罕娗榫w、維護(hù)社會(huì)安全起到了重要作用。人民防空是國(guó)防的重要組成部分，是一項(xiàng)全民性的戰(zhàn)備工作，它體現(xiàn)了我國(guó)積極防御的軍事戰(zhàn)略方針，是利國(guó)、利民的社會(huì)公益事業(yè)?！泵鎸?duì)這樣的安全威脅，由于社會(huì)法律對(duì)災(zāi)害性危機(jī)的爆發(fā)尚缺乏足夠的應(yīng)對(duì)能力或往往滯后，城市特別是大中型城市的防災(zāi)能力建設(shè)也相對(duì)滯后，使得人們?cè)谙硎艹鞘械拿篮玫耐瑫r(shí)，也時(shí)常會(huì)使人們對(duì)在“高風(fēng)險(xiǎn)”社會(huì)中的生存風(fēng)險(xiǎn)感深深焦慮。第23頁（三）依托人防（民防）信息平臺(tái)，推進(jìn)資源共享【關(guān)鍵詞】“兩防一體化” 城市應(yīng)急管理 法律適用 研究【目錄】“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問題研究一、“兩防一體化”的歷史背景第8頁（一）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化” 暨人防向民防轉(zhuǎn)型有國(guó)外許多國(guó)家開展民防工作的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒第16頁三、“兩防一體化”實(shí)踐的法律適用分析城市化不但在時(shí)空上集成資源、發(fā)展上匯聚人才，而且也在時(shí)空上集成矛盾、發(fā)展上匯聚風(fēng)險(xiǎn)”。遵循的目標(biāo)，就是真正實(shí)現(xiàn)“災(zāi)有所防”、真正使“城市，讓生活更美好！”40 / 40【正 文】“兩防一體化”在城市應(yīng)急管理中的作用及法律適用問題研究一、“兩防一體化”的歷史背景（一）“人防”發(fā)展60年在安全戰(zhàn)略定位上的變化人防的內(nèi)涵和意義。其中要地防空是保衛(wèi)重要地區(qū)安全的防空，如重要城市、交通樞紐和重要軍事基地的防空，軍隊(duì)防空是保證地面部隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)安全的防空，與這兩者相比，人民防空則更加突出動(dòng)員和組織城市居民采取各種防空措施。這時(shí)期的“人防”，雖然從1978年12月18日中共十一屆三中全會(huì)召開后，開始由過去的臨戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)入和平時(shí)期的正常建設(shè)和發(fā)展軌道，但總體來看，仍然以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全問題為主?！?006年11月24日胡錦濤同志在伊斯蘭堡同巴基斯坦總統(tǒng)穆沙拉夫舉行會(huì)談時(shí)，又特別強(qiáng)調(diào)了兩國(guó)間要深化非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。健全的警報(bào)報(bào)知體系，覆蓋面廣、傳播迅速、操作靈敏。（2）人防的軍政共管體制有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)。人防部門形成了自己完整的數(shù)據(jù)采集機(jī)制，各地每年都會(huì)安排專門人員對(duì)人防警報(bào)、人防工程、人防專業(yè)隊(duì)等內(nèi)容進(jìn)行數(shù)據(jù)采集匯總，其中不少數(shù)據(jù)都與應(yīng)急處置密切相關(guān)。三是進(jìn)窗口，面向企業(yè)。人防長(zhǎng)期的“準(zhǔn)軍事化”管理，也有力地促進(jìn)了這支隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力的不斷提高。1986年，國(guó)務(wù)院、中央軍委向全國(guó)、全軍批轉(zhuǎn)《關(guān)于人民防空工作改革的幾個(gè)問題的意見》，對(duì)人民防空建設(shè)管理體制和運(yùn)行進(jìn)行了調(diào)整和改革，為人民防空工作的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，面對(duì)新形勢(shì)下的特殊背景和任務(wù)，作為傳統(tǒng)的人防工作也面臨著新的挑戰(zhàn)和命題。民防包含一系列緊急措施如預(yù)防、緩和、準(zhǔn)備、回應(yīng)、緊急疏散和恢復(fù)。” 《宣言》還強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害發(fā)生前、其間和之後，由多方面組成的民事防護(hù)結(jié)構(gòu)是為拯救生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境而開展各類行動(dòng)的最適當(dāng)?shù)墓芾頇C(jī)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)發(fā)展政策和計(jì)劃必須將預(yù)防作為一個(gè)重要的部分包括在內(nèi)；還強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害管理及總的民事防護(hù)領(lǐng)域內(nèi)開展和加強(qiáng)國(guó)際合作的重要性，在這方面，知識(shí)、資源和技術(shù)領(lǐng)先的國(guó)家應(yīng)幫助發(fā)展中國(guó)家。綜合世界其他國(guó)家頒布的民防法，典型特征就是防空與防災(zāi)相結(jié)合?！?958世界各主要國(guó)家認(rèn)為，民防是“現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)條件下求得生存的重要戰(zhàn)略措施”，是“戰(zhàn)時(shí)的決定性戰(zhàn)略因素”和“有效的威懾力量”，是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分。德國(guó)、瑞典、芬蘭等國(guó)的年度民防經(jīng)費(fèi)也在1億美元以上，其中芬蘭的民防經(jīng)費(fèi)占到國(guó)防開支的20%。(4)強(qiáng)調(diào)民防建設(shè)長(zhǎng)期化、經(jīng)?；?。戰(zhàn)后各國(guó)的民防工程主要是隨著核武器的發(fā)展而發(fā)展的，因而核防護(hù)一直是各國(guó)民防工程建設(shè)的重點(diǎn)。為此，首先按民防的要求規(guī)劃和發(fā)展城市建設(shè)，把民防工程納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃。 （二）在我國(guó)實(shí)行“兩防一體化”暨人防向民防轉(zhuǎn)型有初步的實(shí)踐基礎(chǔ)我國(guó)的民防是從上世紀(jì)80年代由人民防空發(fā)展起來?！皯?zhàn)時(shí)防空，平時(shí)防災(zāi)，為民造?！币殉蔀槲覈?guó)民防體系建設(shè)的總指導(dǎo)方針，不僅是目前我國(guó)人防轉(zhuǎn)民防的指導(dǎo)方向，也是當(dāng)前我國(guó)建立非傳統(tǒng)安全管理體系的重要組成部分。近年來，全國(guó)范圍的省、市、區(qū)、縣（市）逐步開始增掛“民防局”牌子，也是中國(guó)特色民防建設(shè)和發(fā)展的重要方面。（3）副省級(jí)城市的區(qū)一級(jí)人防（民防）與建設(shè)局合署辦公，