【正文】 了。1999年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》明確規(guī)定：行政訴訟法第十二條第2項“具有普遍約束力的決定和命令”，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件。“根據(jù)該條規(guī)定，劃分具體行政行為和抽象行政行為主要應(yīng)考查以下兩個問題：一看對象是否有確定性。抽象行政行為的對象是不確定的，而具體行政行為的對象是確定的。這里的對象既包括特定的人，也包括特定的事。只要人或事中有一項是確定的，就具備了行政行為的對象條件。二看行為是否具有反復(fù)適用性。具體行政行為不能反復(fù)適用，而抽象行政行為可以反復(fù)適用。” 參見江必新：《司法解釋對行政法學理論的發(fā)展》,載《中國法學》，2001年第4期。海關(guān)行政裁定是針對具體對外貿(mào)易經(jīng)營者提出的具體海關(guān)事務(wù)而做出的，海關(guān)行政裁定一旦做出后，不僅對提出申請的相對人有約束力，對以后所有對外貿(mào)易經(jīng)營者所從事的相同海關(guān)事務(wù)均具有普遍約束力。海關(guān)行政裁定與具體行政行為比較，其特殊之處在于：首先，具體行政行為是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為，其本質(zhì)特征在于行政行為的效力僅適用于處于已經(jīng)發(fā)生的法律事實中的行政相對人。海關(guān)行政裁定不僅適用于提出申請的對外貿(mào)易經(jīng)營者，對以后進行相同事務(wù)進出口的外貿(mào)經(jīng)營者，均一律適用此裁定。海關(guān)行政裁定普遍適用性的特征將海關(guān)行政裁定與海關(guān)具體行政行為區(qū)別開來；其次，從海關(guān)行政裁定適用的強制性看，海關(guān)應(yīng)對外貿(mào)易經(jīng)營者的申請做出海關(guān)行政裁定后，這一結(jié)果并不直接必然適用于申請人，只有當申請人實際從事進出口活動時，海關(guān)行政裁定才對對外貿(mào)易者的權(quán)利義務(wù)發(fā)生實際的影響；再次，從海關(guān)行政裁定的申請來看，對外貿(mào)易經(jīng)營者和申請事項均是特定，但是海關(guān)行政裁定將適用的對象，還是不特定的。由此可見，海關(guān)行政裁定更具備抽象行政行為的特征。三 對海關(guān)行政裁定是行政解釋的觀點質(zhì)疑從具有普遍適用性的特征來看，有觀點認為海關(guān)行政裁定是一種行政解釋。此觀點認為海關(guān)行政裁定是海關(guān)應(yīng)當事人申請，海關(guān)就某一具體海關(guān)事務(wù)如何適用法律法規(guī)所做出的解釋，屬于行政解釋，這種解釋對以后發(fā)生的所有相同事務(wù)具有普遍約束力，可在全關(guān)境統(tǒng)一適用。 “企業(yè)可以先獲得海關(guān)有法律效力的解釋，再決定是否進行某種外貿(mào)經(jīng)營?！? 參見《南方日報》——“新海關(guān)法新在哪里？”，這是該報2001年1月1日采訪海關(guān)總署法規(guī)司司長鄭躍生的報道。在海關(guān)總署以署法[2000]845號總署文件的形式下發(fā)的《關(guān)于貫徹實施新海關(guān)法若干問題的意見》中也表達了這種觀點。該文件對《海關(guān)法》第四十三條的解釋是：“海關(guān)行政裁定是海關(guān)對所執(zhí)行國家政策、海關(guān)法規(guī)和規(guī)章如何具體適用的行政解釋，由海關(guān)總署及其授權(quán)機關(guān)做出。海關(guān)行政裁定在全關(guān)境統(tǒng)一適用于相同情況?！睂⒑ｊP(guān)行政裁定作為行政解釋的一種表現(xiàn)形式的觀點，有多處值得商榷。法律解釋通常可以分為正式解釋和學理解釋兩大類。在正式解釋中，根據(jù)解釋機關(guān)的不同，又可分為：立法解釋、司法解釋和行政解釋。正式解釋必須采用書面形式，具有法律約束力，可以作為司法或執(zhí)法的依據(jù)。認為海關(guān)行政裁定是一種法律解釋，是指它是一種行政解釋，而非其他解釋形式。行政解釋是指享有解釋權(quán)的國家行政機關(guān)依法處理其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)時對相應(yīng)的有關(guān)法規(guī)所作的解釋。1981年6月10日全國人大常委會通過的《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》規(guī)定，我國行政解釋有兩種情況：一是國務(wù)院及其主管部門對不屬于審判和檢察工作中的其他法律如何具體應(yīng)用的問題進行解釋；二是省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門對地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題進行解釋，即地方性行政解釋。而對于第一種情況即國務(wù)院及其主管部門對自己制定的行政法規(guī)進行解釋，這種行政解釋的特點是“誰制定，誰解釋” 參見《北京大學法學百科全書》（憲法學、行政法學），《北京大學出版社》1999年版，第584頁。海關(guān)行政解釋是指海關(guān)對海關(guān)法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題進行的解釋。海關(guān)行政裁定與行政解釋存在以下不同：第一，適用對象不同。行政解釋是有關(guān)部門就行政法規(guī)、規(guī)章進行字面解釋、語義解釋和擴張解釋等。法律有其規(guī)律性，文字要求準確而嚴密，不可能用十分通俗的語言和詞句來表述，而要采用一些法言、法語?！霸诙鄶?shù)情況下法律的條文未必具有單義性，因此就有必要加以解釋” 參見【日】鹽野宏：《行政法》，法制出版社1999年，第43頁。為了防止在法律實施中產(chǎn)生歧義，必須對一些關(guān)鍵詞、句進行必要的闡述，以防止有悖于立法原意。這是法律解釋的緣由所在。行政解釋是解答法規(guī)、規(guī)章如何具體適用的問題，其解釋對象限于行政法規(guī)、規(guī)章。而海關(guān)行政裁定是海關(guān)就外貿(mào)經(jīng)營者在從事進出口活動過程中的具體海關(guān)事務(wù)，依據(jù)現(xiàn)行海關(guān)法律法規(guī)，如何適用法律的具體說明，其對象是海關(guān)具體事務(wù)。海關(guān)在做出行政裁定時，其法律依據(jù)有海關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章等。如果將海關(guān)行政裁定看作是行政解釋，就會出現(xiàn)這樣一個相悖現(xiàn)象：根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，全國人大常務(wù)委員會是法律解釋機關(guān)，海關(guān)是無權(quán)對《海關(guān)法》進行解釋的；海關(guān)行政裁定所適用的法律依據(jù)有海關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，當然包括對《海關(guān)法》的適用，如果做出海關(guān)行政裁定的行為就是一種行政解釋的話，就會出現(xiàn)海關(guān)可以解釋《海關(guān)法》的現(xiàn)象了。第二，表現(xiàn)形式不同。行政解釋在表現(xiàn)形式上，是以行政機關(guān)發(fā)文的形式出現(xiàn)，具有整體性、一致性的特征，但是海關(guān)行政裁定鑒于其事務(wù)的具體性，通常是一項具體事項對應(yīng)一份海關(guān)行政裁定，其表現(xiàn)形式顯得零星、單一和具體。我國目前尚無海關(guān)正式做出行政裁定的形式，但是，參考美國等國家做出的海關(guān)行政裁定，其形式類似于海關(guān)給申請人的一封復(fù)函，其中寫明申請事項（Issue），與申請事項相關(guān)的事實（Facts）和海關(guān)適用的法律及分析（Law and Analysis）。第三，發(fā)生原因不同。行政解釋，在主體上，通常是下級機關(guān)或者其他國家機關(guān)針對法律規(guī)定不明確或者有異議而提出請求答復(fù)的事項，由有關(guān)機關(guān)以自己的名義做出的解釋，其主要目的在于使行政法規(guī)規(guī)章明確和細化，但是海關(guān)行政裁定卻是應(yīng)當事人的申請才發(fā)生的，具有被動性。四 海關(guān)行政裁定與商品預(yù)歸類、歸類咨詢、歸類決定的區(qū)別我國海關(guān)對進出口商品的歸類工作采取的是對正式申報進口的貨物實行海關(guān)現(xiàn)場歸類，并保留后續(xù)審核、稽查等手段以及正式或非正式的歸類復(fù)議。由于海關(guān)歸類工作技術(shù)性強，并涉及化驗等諸多環(huán)節(jié)，需要一定的時間才能得出結(jié)論，因此完全依靠在通關(guān)環(huán)節(jié)進行商品歸類的做法，已不能適應(yīng)海關(guān)通關(guān)作業(yè)改革的需要 在我國對進出口貨物沒有實行預(yù)歸類制度之前，僅在北京、天津、上海、廣州、深圳等海關(guān)自行試行非約束性預(yù)歸類，相當于歸類的咨詢工作。隨著國家貿(mào)易的發(fā)展和HS目錄在全世界范圍內(nèi)的廣泛使用，世界海關(guān)組織HS委員會在1998年6月25日舉行的理事會會議上，向各締約方發(fā)出了“建立良好的歸類工作模式”建議書，該建議書所推薦的‘歸類程序’是約束性預(yù)歸類――申報歸類――后續(xù)清理，并要求各締約國最遲于2000年實行約束性預(yù)歸類制度。為有效地提高海關(guān)歸類的準確性和時效性，加速貨物通關(guān)，增強政策法規(guī)的透明度，我國海關(guān)總署決定對進出口商品實行約束性預(yù)歸類制度（簡稱預(yù)歸類制度），于2000年2月24日公布了《中華人民共和國海關(guān)進出口商品預(yù)歸類暫行辦法》，自2000年4月1日起實施。 自本辦法實施后，上海海關(guān)自2000年4月起，開始施行約束性預(yù)歸類制度，2000年共計簽發(fā)上海海關(guān)預(yù)歸類決定187份，涉及上海大眾、上海通用、索尼、西門子、上海汽輪機等跨國公司、國有大中型企業(yè)約45家。資料來源于《協(xié)調(diào)制度研究與商品歸類》，2001年第3期。預(yù)歸類是指貨物的實際進出口前，申請人以規(guī)定的書面形式向海關(guān)或者海關(guān)總署提出申請并隨附商品歸類所需要的資料或樣品，海關(guān)依法做出的具有一定法律效力的商品歸類決定。 參見孟楊《關(guān)于海關(guān)行政裁定制度的一點思考》，載《協(xié)調(diào)制度研究與商品歸類》，2001年第1期。預(yù)歸類是海關(guān)提前對貨物的通關(guān)進行準備的過程，實行約束性預(yù)歸類可以使海關(guān)對進出口貨物有充分的時間進行歸類，將有助于提高歸類的準確性，提高貨物在一國或一個關(guān)境內(nèi)歸類的一致性，可以避免貨物實際進出口時可能引發(fā)的歸類爭議；對需要證件管理或配額管理的進出口貨物實行約束性預(yù)歸類，可以避免因歸類或化驗不能很快得到結(jié)果或因海關(guān)歸類與出證單位的商品編碼不一致，貨主需要重新?lián)Q證，致使貨物不能及時放行而造成的壓港現(xiàn)象；同時，約束性預(yù)歸類也有利于貿(mào)易商在貨物進出口前，得到有關(guān)稅收、貿(mào)易政策和其他管理規(guī)定方面的可靠信息，便于他們進行成本核算及符合海關(guān)要求的申報等，從而加速貨物的通關(guān)，促進國際貿(mào)易的發(fā)展。 海關(guān)總署政策法規(guī)司編?。骸逗ｊP(guān)法修改專題研究報告》（內(nèi)部印刷），第166頁。《海關(guān)法》頒布后，作為一項全新的制度，海關(guān)行政裁定制度引起關(guān)注和探討。有觀點認為海關(guān)行政裁定制度就是商品預(yù)歸類制度，這一認識對海關(guān)行政裁定的范圍做出狹義的解釋，把它等同于商品預(yù)歸類，這顯然縮小了海關(guān)行政裁定適用的范圍，與立法者的初衷有距離。從《海關(guān)法》第43條的文字表述“商品歸類等行政裁定”來看，其立法愿意是指海關(guān)行政裁定適用范圍不僅限于商品歸類。在人們對海關(guān)行政裁定全面認識之前，海關(guān)總署的意見是將海關(guān)行政裁定僅限于商品歸類。在海關(guān)總署下發(fā)的《關(guān)于貫徹實施新海關(guān)法若干問題的意見》中曾指出“海關(guān)行政裁定的實施將由海關(guān)規(guī)章另行規(guī)定。在該規(guī)章實施前，行政裁定僅適用于海關(guān)商品歸類?！焙ｊP(guān)總署做出此規(guī)定，是出于對現(xiàn)實操作的可行性考慮，在商品歸類領(lǐng)域，海關(guān)已存在的商品預(yù)歸類的工作基礎(chǔ)，而原產(chǎn)地的確定和貿(mào)易管制的工作基礎(chǔ)相對較差，這種情況下，海關(guān)行政裁定可以商品預(yù)歸類為基礎(chǔ)，先完善商品歸類的行政裁定。但是，不能就此認為海關(guān)行政裁定制度就等同于商品預(yù)歸類制度。商品預(yù)歸類制度和原產(chǎn)地預(yù)確定制度，與海關(guān)行政裁定制度不同在于：第一，法律依據(jù)不同。前兩者是由海關(guān)規(guī)范性文件確定的，所依據(jù)的法律文件的法律地位低于海關(guān)行政裁定制度，后者是我國海關(guān)法及海關(guān)行政規(guī)章具體規(guī)定的；第二，法律效力不同。商品預(yù)歸類決定僅對該決定的申請人和做出決定的海關(guān)具有約束力，而海關(guān)行政裁定具有普遍適用性。 孟楊在《關(guān)于海關(guān)行政裁定制度的一點思考》（載《協(xié)調(diào)制度研究與商品歸類》，2001年第1期）指出，現(xiàn)行的預(yù)歸類與海關(guān)歸類行政裁定比較，最大的不同在于能夠普遍適用。前者為一事一議；后者一經(jīng)做出，具有普遍適用性。第三，行政行為分類不同。海關(guān)做出的預(yù)歸類和原產(chǎn)地預(yù)確定的決定更符合海關(guān)具體行政行為的特征，而海關(guān)行政裁定不是海關(guān)具體行政行為。第四，適用范圍不同，海關(guān)行政裁定制度適用于商品歸類、原產(chǎn)地確定和貿(mào)易管制及許可證等事項。第五，有效期限不同。從時間上說，預(yù)歸類的有效期是1年，超過1年后，就要重新申請；海關(guān)行政裁定在有效撤銷或變更之前，都是有效的。歸類咨詢是海關(guān)就收發(fā)貨人或者其代理人提出的有關(guān)歸類問題所給予的口頭答復(fù)，無法律效力，而海關(guān)歸類行政裁定制度具有法律效力。歸類決定是海關(guān)或者海關(guān)總署根據(jù)《進出口稅則》或者《協(xié)調(diào)制度》的有關(guān)規(guī)定，對實際進出口貨物的屬性做出的一種行政決定?！皻w類決定不具有公開性和可預(yù)見性，而海關(guān)行政裁定公開且可預(yù)見”。 參見孟楊：《關(guān)于海關(guān)行政裁定制度的一點思考》，載《協(xié)調(diào)制度研究與商品歸類》，2001年第1期。五 海關(guān)行政裁定與行政先例或行政判例有相似之處 海關(guān)行政裁定是我國借鑒美國海關(guān)法律制度 “移植”而來的一項法律制度。在判例法作為基本法律形式的普通法國家，理解海關(guān)行政裁定的特性并非難事，從具體事務(wù)演繹出一般規(guī)則，此規(guī)則可以指導(dǎo)以后的執(zhí)法。海關(guān)行政裁定制度也體現(xiàn)了從具體到一般的思維方式，與行政判例非常相似?！靶姓欣╝dministrative cases），法院就行政案件做出的能為以后審理同類行政案件所援引的判決。在英美法系，判例具有法的效力，法官審理案件可援引以前的判例。在大陸法系，一般判例通常不具有法的效力，法官審理案件主要依據(jù)制定法，但大陸行政法院在審理行政案件中，法官卻可以依據(jù)行政判例辦案。無論在英美或歐洲大陸，行政判例在行政法中均具有重要的作用。各國行政法的許多原理、原則均是通過行政判例確立起來的。行政判例通常由有權(quán)機關(guān)依判例的內(nèi)容或判例時間順序定期或不定期匯編出版，以便于人們引用和學者研究” 參見《北京大學法學百科全書》（憲法學、行政法學），《北京大學出版社》1999年版，第591頁。行政判例通常是法官的創(chuàng)造，是法官在對行政行為進行司法審查中的創(chuàng)造，行政判例體現(xiàn)的是司法權(quán)的運用，海關(guān)行政裁定體現(xiàn)的是行政權(quán)?！靶姓欣酥阜ㄔ旱呐袥Q外，行政機關(guān)或行政司法機關(guān)運用準司法程序?qū)τ嘘P(guān)行政爭議或民事爭議做出的能為以后處理同類爭議所援引的判決，也稱‘行政判例’或‘行政裁決例’。” 參見《北京大學法學百科全書》（憲法學、行政法學），《北京大學出版社》1999年版，第591頁。海關(guān)行政裁定與這種形式的行政判例更為接近，但是這種形式的行政判例通常是在解決糾紛過程中產(chǎn)生的，與海關(guān)行政裁定還有差異。不可否認，任何一國的司法制度都無法避免法律的共性，即統(tǒng)一性、相對穩(wěn)定性和不完全性與現(xiàn)實社會的某些不可預(yù)見性和復(fù)雜多變性之間矛盾，行政判例在于司法發(fā)揮能動性以彌補制定法的不足。海關(guān)行政裁定制度在這一本質(zhì)特征與行政判例制度是相似的。眾所周知，我國并不承認判例的約束力，當然更談不上判例制度。但是不可否認，判例制度已經(jīng)日漸引起我國理論和司法的關(guān)注?！芭欣谄胀ǚㄏ担从⒚绹遥┖兔穹ǚㄏ担创箨懛ㄏ担﹪业淖饔么嬖趨^(qū)別，但現(xiàn)在人們同意，這些差別被過于夸大了，而且在現(xiàn)代已大大縮小?！?參見劉善春、劉德敏：《行政判例的理念、功能與制度分析》，載《政法論壇》2001年第4期，第66頁。海關(guān)行政裁定制度的獨特性，對我國行政法理論研究是一個突破，可以作為我國加強行政判例研究的典范之一。六 海關(guān)行政裁定的法律救濟途徑對海關(guān)行政裁定行為性質(zhì)之爭，必然涉及法律救濟途徑的討論。《關(guān)于貫徹實施新海關(guān)法若干問題的意見》中規(guī)定：依據(jù)《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，海關(guān)行政裁定是不可訴的、具有普遍約束力的抽象行政行為。依據(jù)《行政復(fù)議法》第七條和《中華人民共和國海關(guān)實施行政復(fù)議法辦法》第七條第（二）項的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為申請復(fù)議的同時，對海關(guān)行政裁定有異議的，可以一并申請復(fù)議機關(guān)予以審查。依據(jù)《行政訴訟法》第十二條第（二）項規(guī)定人民法院不受理公民、法人或者其他組織對