【導讀】和土地供應的全過程。土地整理是指在一定的地域空間內，按照土地利用總體規(guī)劃和土地。土地供應是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃和供地計劃通過土地招標拍賣出讓方。式供應給不同的需求者。完整的土地儲備產(chǎn)業(yè)鏈應當包括這四個環(huán)節(jié)，而各個環(huán)節(jié)又會涉。及到不同的機構和組織。目前，在我國大部分地區(qū)，土地儲備制度形成了土地儲備管理委。員會和土地儲備機構兩級管理的運行機制。地引導投資的方向和水平，實現(xiàn)調控經(jīng)濟運行的目標。因此，運用土地政策對經(jīng)濟進行宏。觀調控具有可行性和有效性。正確運用土地政策參與宏觀調控，對制止部分行業(yè)盲目投資。土地供應和適度放貸這兩個方面，就會在宏觀調控中起到很好的作用。土地儲備制度下，土地儲備機構具體執(zhí)行土地所有者職。雖然在土地儲備制度框架下，土地儲備出讓市場具有較高的競爭性，土地產(chǎn)權流轉市。進入2020年，審批建設用地逐漸回落，保持在30多萬公頃。

　　

【正文】 （五）土地儲備受國家政策影響強 與其它行業(yè)不 同，土地儲備對市場變化的敏感性較低，而受國家政策影響較大。以下通過對 2020 年以來國家土地政策的梳理，來觀察國家政策對土地市場的影響。 2020 年，央行宣布加息，國土資源部發(fā)布《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（即“ 71 號令”），該《通知》規(guī)定， 2020 年 8月 31 日是協(xié)議出讓經(jīng)營性土地使用權的最后期限，之后所有土地不得再協(xié)議出讓。同時規(guī)定，已經(jīng)獲得土地的開發(fā)商，如果尚未付足土地出讓金的，必須在 8 月 31 日前補交齊全。補交后方能辦理土地證或再行轉讓，否則國家收回土地。這就是 業(yè)內所所說的“ ”大限。此后，土地的市場化進程開始提速，而且繼續(xù)從信貸和土地上加強對房地產(chǎn)市場進行調控的政策更加明確。同時國務院下發(fā)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā) [2020]28 號），針對當時市場上存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出 問題，明確提出了符合我國國情的嚴格土地管理制度。兩份文件的目的都在于強化我國土地管理制度，解決我國土地市場中運作不規(guī)范的現(xiàn)象。 2020 年，土地政策主要是圍繞防止房地產(chǎn)投資過熱和穩(wěn)定住房價格來參與宏觀調控。通過嚴格控制供地規(guī)模和結構，防止了包括房地產(chǎn)投資在內 的固定資產(chǎn)投資過熱；通過供地政策的引導和調控，保證了房地產(chǎn)開發(fā)用地供需基本平衡。 2020 年，國務院下發(fā) 《關于加強土地調控有關問題的通知》 （“國發(fā)〔 2020〕 31 號文”）。文件涉及農(nóng)地轉用審批權下放、工業(yè)用地出讓招拍掛、土地出讓金預算管理、耕地保護“省長負責制”等諸多內容。該文件是 2020 年“國發(fā) 28 號文”后，中國政府為實施新的宏觀調控而出臺的最為嚴厲的 土地政策文件，成為新一輪土地政策參與宏觀調控的綱領性文件。這份文件對土地市場中的各個利益相關機構以及具體的工作方式都做出了明確的規(guī)定。 2020 年，國家陸續(xù)頒布了一系列土地市場法規(guī)政策。 10 月，國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》（簡稱 39 號令）、《關于打擊開發(fā)商囤地的四條辦法》?！墩袠伺馁u掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓；受讓人依照國有建設用地使用權出讓合同的約定付清全 部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書；未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發(fā)放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發(fā)放國有建設用地使用權證書。此舉提高了房地產(chǎn)企業(yè)購地成本，改變了過去開發(fā)商只要繳一部分土地出讓金就可以取得土地使用權證，進而利用土地使用權向銀行抵押貸款的做法；其規(guī)范了土地出讓金的繳納，提高了開發(fā)商的前期拿地成本，有力打擊了開發(fā)商的囤地行為。 《關于打擊開發(fā)商囤地的四條辦法》規(guī)定：第一，對于擬出讓的土地，要在理順土地產(chǎn)權和經(jīng)濟關系的前提下，進 行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進行基礎設施建設，形成基礎設施較為完備的熟地，按“凈地”分宗出讓。第二，合理控制單宗土地出讓規(guī)模。控制單宗土地供應規(guī)模，以增加土地供應的宗數(shù)，吸引更多的中小開發(fā)商參與競爭，防止部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)憑借其資金實力“圈占”大面積土地，形成壟斷。第三，每宗地的開發(fā)建設時間原則上不得超過三年，確保供應出去的土地能夠及時開發(fā)建設，形成住房的有效供應。第四，加大閑置土地的處置力度。對超出合同約定動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，要依法征收土地閑置費，并要責令有關企業(yè)限期動工、竣工。土地閑置費原則上按出讓或劃 撥土地價款的 20%征收。滿兩年未動工開發(fā)的，要堅決無償收回。對雖按合同約定日期動工開發(fā)，但開發(fā)建設面積不足三分之一或已投資額不足四分之一，且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設滿一年的，要嚴格按閑置土地依法進行處理?！蛾P于打擊開發(fā)商囤地的 四條辦法》加大了對閑置土地的清理力度，利于使增加的土地供應量直接形成房屋供應量，重點規(guī)范了開發(fā)商的囤地行為。 同年 11 月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合出臺的《土地儲備管理辦法》、《土地儲備資金財務管理暫行辦法》?！锻恋貎涔芾磙k法》明確規(guī)定了儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置 、空閑和低效利用的國有存量建設用地。該辦法一是從源頭上調節(jié)土地供應總量。土地儲備機構需要結合當?shù)厥袌鲂枨?，對年度土地供應量和年度末期應達到的儲備總量編制計劃，并進行相應土地儲備，從而實現(xiàn)長、短期的總量調節(jié)。二是加速土地形成有效供給的時間。通過將土地產(chǎn)權明晰后納入儲備中心，實現(xiàn)清除土地開發(fā)的法律障礙，解決由于權屬存在糾紛而無法開發(fā)的現(xiàn)象。其次，通過對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之盡快達到具備開發(fā)條件的“凈地”，從而縮短土地開發(fā)周期。 財政部和銀監(jiān)會發(fā)布的《土地儲備資金財務管理暫 行辦法》明確了土地儲備資金使用范圍，土地儲備機構向銀行等金融機構申請貸款的方式及貸款規(guī)模等內容。其規(guī)范了土地儲備資金的來源及使用范圍，使土地儲備中心職能及權利明晰化，防范土地儲備過程中可能發(fā)生的金融風險。因為政府土地儲備行為需要巨額資金支持，嚴格的金融監(jiān)管會使土地儲備制度的運行更為平穩(wěn)健康，從而達到制度的初衷。 從以上我國土地管理政策的變化可以看出， 2020 年至 2020 年，政府對土地市場的規(guī)范程度不斷加深，對土地宏觀調控的力度不斷加強。土地的使用更加合理，土地資源的配置更加有效率。 0500010000150002020025000300003500040000450001998 1999 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020萬平方米 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 圖 1 1998~2020 全國土地購置面積趨勢圖 國家的土地政策也在一定程度上影響到了我國土地市場的交易，上圖為房地產(chǎn)企業(yè) 從 1998 年至 2020 年每年購置土地面積圖。從圖中可以看到，國家政策對土地市場的影響效度。 1998 年至 2020 年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地面積每年都保持著高速增長， 1998年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地面積還只是 萬平方米，到了 2020 年，這個數(shù)字達到了 萬平方米。而 2020 年后，受到國家政策的影響，房地產(chǎn)企業(yè)購置土地的面積開始保持穩(wěn)定，在 2020 年至 2020 年的三年間，購置 土地的面積呈現(xiàn)出了負增長。盡管在 2020 年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地的數(shù)量有所回升，但 11%的增長率仍然低于 1997年至 2020 年間任何年度的增長率。 第二節(jié) 土地儲備業(yè)供給分析及預測 一、供給總量及速率分析 土地供給一般是指在一定時間內，各種形式的土地所有者在各種可能價格下愿意并且能夠提供的土地數(shù)量。土地供給是受土地需求的刺激而發(fā)展起來的，土地開發(fā)與整理是土地供給的前提。通常情況下，土地供給可以分為自然供給與經(jīng)濟供給兩種類型。土地的自然供給是指在一定的技術經(jīng)濟條件下，地球或地球上某一區(qū)域所能提供給人類利用的各種土地資源的數(shù)量，其數(shù)量不受任何人為因素和社會經(jīng)濟因素的影響，所以它的供給是沒有彈性的。 土地的經(jīng)濟供給是指投入勞動進行開發(fā)后，成為直接用于人類生產(chǎn)、生活的土地供給，是一種有效供給。土地經(jīng)濟供給是有一定彈性的，隨生產(chǎn)技術條件和社會經(jīng)濟發(fā)展的變化而變化，影響土地經(jīng)濟供給的因素主要包括土地價格、未來預期價格、土地開發(fā)成本以及經(jīng)濟發(fā)展等因素。 我國國土面積居世界第三位，土地資源總量比較豐富，農(nóng)業(yè)用地在土地中的比重較大，但是我國是一個多山的國家，丘陵、高原等山地占我國國土面積的 2/3，耕地面積比重比較小。根據(jù) 土地利用變更調查結果，截至 2020 年底，全國共有耕地 萬公頃（ 億畝），園地 萬公頃（ 億畝），林地 萬公頃（ 億畝），牧草地 萬公頃（ 億畝），其他農(nóng)用地 萬公頃（ 億畝）。與 2020 年相比，耕地減少 %，園地減少 %，林地減少 %，牧草地減少 %，農(nóng)業(yè)用地總量下降。在我國人口眾多、耕地面積比重小的國情下，政府一直對耕地有著嚴格的限制。 2020 年，國務院常務會議再次強調了城 鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”，單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)定，進一步強化了固守 18 萬畝耕地的紅線政策。隨著對國家對生態(tài)環(huán)境的不斷重視，農(nóng)業(yè)用地作為土地儲備的來源受到了嚴格限制，農(nóng)業(yè)用地轉化為土地儲備的難度會更高。 數(shù)據(jù)來源： 2020 中國國土資源公報 圖 2 2020 年全國土地資源結構圖 而建設用地中，居民點及獨立工礦用地 萬公頃（ 億畝），交通運輸用地 萬公頃（ 億畝），水利設施用地 萬公頃（ 億畝）；全國 人均建設用地約為 畝，數(shù)值較低。與 2020 年相比，居民點及獨立工礦用地增加 %，交通運輸用地增加 %，水利設施用地增加 %?？傮w來看，農(nóng)業(yè)用地和建設用地結構并沒有發(fā)生顯著變化。我國人均土地資源，尤其是建筑用地依然比較緊張，土地自然供給的緊張決定了土地經(jīng)濟供給的緊張，土地的稀缺性表現(xiàn)的更加明顯。 從土地供給方面來看， 2020 年之后，盡管國家對土地的控制更加嚴格，但是土地供應量在保持穩(wěn)定的基礎上略有上升。 1 6 . 3 22 3 . 2 5221 7 . 8 7 8 . 6 7 %4 2 . 4 6 % 5 . 3 8 %2 7 . 6 4 %05101520252020 2020 2020 2020萬公頃 2 0 . 0 0 % 1 0 . 0 0 %0 . 0 0 %1 0 . 0 0 %2 0 . 0 0 %3 0 . 0 0 %4 0 . 0 0 %5 0 . 0 0 %增速出讓面積 出讓面積增速 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 圖 3 2020~2020 全國土地出讓面積及增速 2020 年，全 國共出讓土地面積 萬公頃；受 2020 年政策的影響， 2020 年全國共出讓土地面積略有下降，為 萬公頃； 2020 年，隨著房地產(chǎn)市場的持續(xù)火爆，各房地產(chǎn)企業(yè)迅速開始了在全國范圍內布局，土地出讓的數(shù)量有了很大提高，土地市場的供給量也有所增加，全年共出讓土地面積 萬公頃，增幅為 %；而到了 2020 年，隨著多個文件的出臺，土地的供應量也沒有重現(xiàn) 2020 年大幅增長的趨勢，全年土地實際供應量 萬公頃總量與 2020 年基本持平。 從近三年的批準新增建筑用地來看，也表現(xiàn)出同出讓土地面積相似的 變化特點。2020 年，全國審批建設用地 萬公頃；而在 2020 年，批準新增建筑用地有了大幅的上漲，達到 萬公頃。進入 2020 年，審批建設用地逐漸回落，保持在 30 多萬公頃。 二、供給方式和結構變化 2020 年以來，我國土地市場的市場化不斷提高，通過招拍掛方式出讓土地在出讓土地總量中所占份額越來越高。 2020 年，全國共出讓土地面積 萬公頃，其中招拍掛方式出讓土地面積 萬公頃，到了 2020 年，通過招拍掛方式交易的土地已經(jīng)達到了 萬公頃。而且在這 4 年間，通過招拍掛方式成交土地的增 幅也是逐年上漲。在 2020年，其增幅只有 %，而到了 2020 年，增幅就突破了兩位數(shù)，在 2020 年，增幅高達%。由此可以反映出，土地市場更加趨向于市場化，土地供給市場化的步伐很快。 5 . 2 15 . 7 26 . 6 51 1 . 5 31 6 . 2 6 %9 . 7 9 %0 . 3 9 %7 3 . 3 8 %024681012142020 2020 2020 2020萬公頃0 . 0 0 %1 0 . 0 0 %2 0 . 0 0 %3 0 . 0 0 %4 0 . 0 0 %5 0 . 0 0 %6 0 . 0 0 %7 0 . 0 0 %8 0 . 0 0 %招拍掛成交土地 招拍掛成交土地增速 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 圖 4 2020~2020 全國招拍掛成交土地面積及增速 從招拍掛方式出讓土地占總共出讓土地的比例來看， 2020 年，通過招拍掛出讓土地占出讓面積的 %； 2020 年，招拍掛出讓土地占出讓面積的 %； 2020 年，該比例回落至 %，這是由于整個土地供給上升所引起的，與 2020 年相比 ，通過招拍掛出讓土地依然提高了 %； 2020 年，通過招拍掛出讓土地的絕對值和相對值都有了很大的提高，通過招拍掛出讓土地占出讓土地的比例甚至超過了 50%，這也客觀反映了2020 年出臺的一系列政府政策的有效性，這些政策促進了土地供給市場化的提速，并且這種政策的影響力將會在未來一段時間內繼續(xù)顯現(xiàn)，土地的市場化的進程仍將繼續(xù)。 %%%%%%%%%%%2020 2020 2020 2020招拍掛土地占出讓土地百分比 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 圖 5 2020~2020 全國招牌掛土地占出讓土地比例 從具體供給結構的變化上來看，各年份各地區(qū)之間也存在著差別。從 2020 年開始，招拍掛方式開始在市場上發(fā)揮更加重要 的作用。同年，基本上實現(xiàn)了凡應招拍掛出讓的土地都實行了招拍掛。在國家宏觀調控下，較充分地發(fā)揮了市場配置資源的基礎性作用。 從區(qū)域性的角度來看，北京等地經(jīng)營性用地遺留問題處理力度大。