【文章內(nèi)容簡介】 在這樣的情況下，拿出并實施某種改革方案顯然就近乎急噪盲動， 而實際并不具備必要的科學(xué)性和可行性。 （ 2）簡單接受上世紀(jì)九十年代初英國、新西蘭等所做嘗試性行政改革的影響。這些西方國家所謂的 “行政三分 ”思路與做法是： 1）公共服務(wù)可以委托甚至外包，而公共服務(wù)則是一種行政執(zhí)行，所以，在這一點上行政決策和行政執(zhí)行是可以分開的； 2）部分管理職能也可以在決策 和執(zhí)行之間分開； 3）行政領(lǐng)導(dǎo)部門就是行政決策部門，只需要專門負(fù)責(zé)出政策、出指令；行政下屬（包括機構(gòu)和人員）就是行政執(zhí)行部門，具體實施行政決策、執(zhí)行行政指令； 4）從原行政機構(gòu)中，將行政執(zhí)行部門分立出去，成立多個執(zhí)行局；將行政領(lǐng)導(dǎo)層留下，構(gòu)成行政決策部門； 5）為了確保行政決策能夠落實到位，需要單獨設(shè)立監(jiān)督局， 專門檢查監(jiān)督執(zhí)行局的執(zhí)行進(jìn)度與成效。 它們的這種改革其實并沒有真正實施，除一些服務(wù)外包之類還在運行外，所有改革嘗試均不成功而早早作罷。這是因為，這樣的認(rèn)識和探索本身就違背了運行性行政職能的內(nèi)在聯(lián)系或者 規(guī)律，而我國行政學(xué)界和實踐領(lǐng)域?qū)Υ司醋隹茖W(xué)鑒別、后續(xù)追蹤和可行性研究，以為有新意，就搞拿來主義，結(jié)果就走入誤區(qū)，引起誤導(dǎo)。 此即， 行政三分法在科學(xué)上和理論上均不是選項，在實踐中和事實上就更不是選項。在這方面的改革應(yīng)該盡早調(diào)整或調(diào)頭。 ，勢欲強化行政控制和行政監(jiān)督，但有許多理論和實踐問題未解。 公安督察是我國現(xiàn)代行政督察的首創(chuàng)。這一制度重在對警察行為進(jìn)行現(xiàn)場檢查與糾正， 稱為警察的警察， 首次在同系統(tǒng)內(nèi)部把作為行政主體的警察當(dāng)成了特殊的行政客體；同時，在必要時也可以直接作 用于普通的行政客體， 即對非警察對象采取警察措施。這對加強警察隊伍建設(shè)應(yīng)該是很有好處的。但與此同時， 若干實際問題又出來了：大量的具體行政行為、特別是其中的自由裁量和制度縫隙管理，是否督察得了？ 大量看來是正常（實際上是習(xí)慣感覺正常、而其中常含不規(guī)范運作導(dǎo)致大量上訪、激化警民緊張）的行政運行是否督察得了？ 公安系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的政治部、紀(jì)檢、行政監(jiān)察等機構(gòu)和力量是否就要縮小權(quán)限或者變得多余？ 實踐中已變成只對警風(fēng)警紀(jì)、衣著形象進(jìn)行看守和糾察活動的公安督察是否有必要單獨設(shè)置？ 特別是公安督察制度帶來 了新一層機構(gòu)編制和行政成本， 是否與提高行政效率為主要訴求的整個行政改革目標(biāo)不一致？ 土地督察是我國行政督察的進(jìn)一步擴展。為防止違法違規(guī)的土管運作，加強對土地、特別是耕地的行政控制，切實守住 18 億畝紅線，建立并實施土地督察制度雖然還不很久，但已獲得顯著成效。不過，這也同樣引發(fā)了一系列實際問題：新設(shè)一套土地督察系統(tǒng)之后，土地行政主體原有的政策實施及其監(jiān)督職能是否就取消了？而有關(guān)各級政府的土地違法行為原本屬于原行政監(jiān)察管轄， 因為是否全面、有效執(zhí)行政策正是行政效能建設(shè)和監(jiān)督的一部分。于是，土地督察權(quán)與關(guān)于 土地的行政監(jiān)察權(quán)之間是否是一種更科學(xué)、合理、有效的關(guān)系？ 換言之，土地督察權(quán)是否要獨立于行政監(jiān)察權(quán)？ 對于以上兩個行政督察的改革創(chuàng)新， 當(dāng)然也可以反過來進(jìn)行這樣的質(zhì)問： 是否行政監(jiān)察在執(zhí)行監(jiān)察法、確保推進(jìn)行政效能建設(shè)上存在重大的空擋或缺陷？ 如果是，那么行政監(jiān)察就出現(xiàn)失職；如果不是， 那么行政督察是否硬性確立而與行政監(jiān)察部分重疊？ 當(dāng)然，有人認(rèn)為，行政監(jiān)察主要是監(jiān)督行政違紀(jì)的， 但依據(jù)監(jiān)察法對行政監(jiān)察基本職能是促進(jìn)行政效能的規(guī)定很不一致。所以，現(xiàn)有的行政督察與行政監(jiān)察之間還有待深入研究和理順關(guān)系， 以確 保整個政府運作內(nèi)在協(xié)調(diào)、順暢高效。此外，行政督察與原行政管理中確保政策或行政決定得到嚴(yán)格執(zhí)行的行政控制的相互關(guān)系也還特別有待于科學(xué)研究并在實踐中加以重視并積極處理好。 其實， 以上問題之所以會發(fā)生， 就是繼續(xù)以 “一事一議，突出一點，不計其余 ”的思維習(xí)慣來看待和處理運行性行政職能科學(xué)化規(guī)范化問題的結(jié)果。在充分凸顯行政督察以極大加強行政控制和行政監(jiān)督等權(quán)能的同時， 對它們之間的科學(xué)內(nèi)涵和相互關(guān)系認(rèn)識不足， 致使督察這部分運行性職能只得到簡單放大而關(guān)系未得理順， 進(jìn)而出現(xiàn)在新情況下發(fā)生權(quán)能、機制、機構(gòu)繼續(xù)疊床 架屋的老問題， 也有這些行政督察的有效性和可持續(xù)性不足等其他問題。 可以預(yù)見， 由于各個行政部門或系統(tǒng)都有強化落實本部門或本系統(tǒng)政策和決定的督察要求，所以，繼前兩個行政督察之后，必將不斷出現(xiàn)、興起其他各種行政督察。這些新督察都將以既有的為標(biāo)桿，模仿之、沿襲之。在此情況下，如果上述這些問題不能盡快得到科學(xué)的梳理、定位和解決，特別是行政改革還不能超越原有認(rèn)識局限， 那么新的行政督察大量出現(xiàn)后所帶來的行政權(quán)能關(guān)系、行政控制與監(jiān)察的相互關(guān)系都將變得更復(fù)雜、更少科學(xué)含量而更多不規(guī)范實質(zhì)； 而行政改革則必將因此陷入 更大的困境， 必難取得真正的突破和成功。 、科學(xué)，實踐比較毛躁，局限性很大。 從上世紀(jì)九十年代中期起， 許多地方政府就開始探索搞績效管理了。進(jìn)入新世紀(jì)以來，各級政府部門就更是積極探索實行績效管理。中央也很重視， 2021 年 2 月十七屆二中全會提出要 “推行政府績效管理和行政問責(zé)制度， 建立科學(xué)合理的政府績效評價指標(biāo)體系和評價機制。 ”這說明推行政府績效管理和行政問責(zé)制就成為今后行政改革的重點和方向。 但迄今為止， 我國政府績效管理從理論研究到改革實踐都還存在 許多實際問題，包括： （ 1）對政府績效的理解和把握有很大偏差。每級政府都在搞，每個政府部門也都在搞，都有一套自己確立的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。彼此既似乎大同小異，又實際很不相同；雖然個別的確有真正內(nèi)行的績效管理專家參與設(shè)計與調(diào)整， 但大多數(shù)都是各自為戰(zhàn)，憑經(jīng)驗、憑感覺、憑偏好、憑領(lǐng)導(dǎo)意志而定，基本沒有經(jīng)過仔細(xì)的科學(xué)研究和驗證。其科學(xué)性、有效性和可信度均有很大的疑問。有不少地方和部門在實施所謂的績效管理后， 不僅沒有改善和促進(jìn)工作， 相反卻增加了更多的內(nèi)在矛盾和糾紛，仔細(xì)一看，原來搞的都不是績效管理，而是舊的 考核模式 ———僅僅是為了更好實施年終評先評優(yōu)和發(fā)獎而略做細(xì)化的考核改進(jìn)。在這樣一種混亂的情況下，政府績效管理搞滑稽、搞無效了，也搞得與行政問責(zé)離得更遠(yuǎn)了。 （ 2）對政府績效管理的理解和把握存在很大偏差。由于對績效理解不深且隨意，所以對政府績效管理的理解和把握也無法抓到要害、扣住實質(zhì)。 事實上，政府績效管理已經(jīng)完全超越了 “行政考評 ”這一環(huán)節(jié)，是一個圍繞提高政府生產(chǎn)力、事關(guān)整個行政權(quán)能運行機制而重新設(shè)計的嶄新行政模式。這種模式其實就是一個最為科學(xué)合理、最為低耗高效的嶄新行政流程。而達(dá)到這一行政管理水平， 正是一個非常重大、極有質(zhì)量的行政改革和極為非凡的行政發(fā)展和行政現(xiàn)代化。這個過程正是以科學(xué)化、高效化為主線的政府自身改造與革命，而不是每個相對獨立的行政主體自搞一套的評獎變革。其實，政府績效管理由于其核心在于行政績效考評，所以就在“行政考評 ”這一環(huán)節(jié)，與整個運行性行政職能體系和基本行政過程緊密關(guān)聯(lián)在一起了， 而且就是要通過這一關(guān)聯(lián)來促進(jìn)并實現(xiàn)整個行政管理流程的再造。 （ 3）目前全國上下推行的政府績效管理，基本上都只重在指標(biāo)設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定， 然后就認(rèn)為有了一套考評工具，也就是實現(xiàn)了政府績效考評。不用說已經(jīng)存 在前述兩個大問題， 單就假定這些考評工具是科學(xué)有效的，也還存在一個重大缺陷，即基本忽略了績效信息的收集、處理與保存這一絕對前提。這一步是基礎(chǔ)性的管理工作，就如其他大多數(shù)基礎(chǔ)性事物一樣， 都得不到應(yīng)有的重視。所以， 這樣按原本就有背績效管理精神和原則的習(xí)慣做法做下來的所謂績效管理 ———實質(zhì)是徒有其形的行政考評，就完全泡沫化了。 （ 4）目前所做的政府績效管理探索，雖然也部分注意行政成本問題， 但基本上是不知道和忽略了搞政府績效管理的根本原由與實質(zhì)， 即就是為了進(jìn)行更好的財政預(yù)算和行政成本管理。從外國搞得比較 好的成功經(jīng)驗來看， 政府績效管理就是從績效預(yù)算開始， 從抓好公共財政劃撥與公共資源配置起步，然后再逐步推進(jìn)到各部門、各環(huán)節(jié)、各個體、各行為來抓績效的。可以說，脫離這一點，績效管理無非是玩玩花樣而已， 實際則沒有任何意義或價值?？赡壳拔覈脑S多績效管理探索都不知道這一點，更不用說能夠自覺做到了。 （ 5）行政問責(zé)在整個運行性職能和行政過程中是獨立的一個環(huán)節(jié)。它與行政考評、行政監(jiān)督都有直接關(guān)系，與行政激勵則有相反相成的關(guān)系。它可以、也必須與其他所有行政環(huán)節(jié)一起，完全納入到整個政府績效管理的設(shè)計之中， 共同構(gòu)成 一個嶄新的行政模式。 總之， 現(xiàn)有的政府績效管理與行政問責(zé)理論研究和改革實踐上都還存在極大的不足， 最突出的問題就是沒有以績效預(yù)算為起點， 同政府管理流程再造、行政模式重構(gòu)聯(lián)系起來。 ，沒有緊扣對運行性行政職能的整體改造和系統(tǒng)優(yōu)化。 運行性行政職能是一個龐大的權(quán)能體系，具體操作上則是眾多的基本行政環(huán)節(jié)。它們沒有一個不與政府自身建設(shè)的質(zhì)量和水平直接相關(guān)，沒有一個是可忽略不計、可弱化淡薄的?？墒?，我們在強調(diào)加強政府自身建設(shè)時， 只看到某些環(huán)節(jié)如行政決策、行政執(zhí)行方面經(jīng)常出問題、特 別是違法違紀(jì)甚至腐敗的問題， 于是就只注意抓對這些已出現(xiàn)問題進(jìn)行治理的工作， 而很少能往前多看一尺一寸， 抓住相關(guān)的乃至所有的行政權(quán)能來進(jìn)行整體的科學(xué)性和規(guī)范性建設(shè)。所以，這樣進(jìn)行下來的行政改革大多只能是不可避免地表面化了，解決不了實質(zhì)性問題或者深層次問題 ———這是當(dāng)前最突出、最普遍的問題。 總之， 在大力推進(jìn)行政管理法制化的今天，行政程序法之所以會顯得最難建設(shè)， 就是這一緣故。 可以說，行政管理要法制化，首先就要科學(xué)化，因為科學(xué)化是法制化的實質(zhì)內(nèi)涵，法制化是科學(xué)化的外在規(guī)范；沒有科學(xué)化，就沒有法制 化。 二、政府結(jié)構(gòu)層面的突出問題及相關(guān)分析。 政府結(jié)構(gòu)就是行政系統(tǒng)