【文章內(nèi)容簡介】 危機(jī)包括重大事故、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生危機(jī)、政府形象危機(jī)、決策管理危機(jī)、司法危機(jī)、醫(yī)療管理危機(jī)等。本文所研究的具體對象是公共危機(jī)，即政府危機(jī)。 公共危機(jī)的含義 公共危機(jī)，是指在社會運(yùn)行過程中，由于自然災(zāi)害、 社會運(yùn)行 機(jī)制 失靈而引發(fā)的，可能危及公共安全和社會正常秩序的危機(jī)事件。公共危機(jī)往往威脅民眾的生命財產(chǎn)安全，容易引發(fā)社會恐慌，對民眾的利益造成損害。因此，處理好公共危機(jī)，成為考驗政府治理危機(jī)水平的重要指標(biāo)，同時也對政府塑造良好形象具有重大影響。 具體來說，公共危機(jī)主要包括：重大事故，公共安全衛(wèi)生危機(jī)，自然災(zāi)害，環(huán)境污染，政府形象危機(jī)等。近些年來，我國公共危機(jī)事件頻發(fā)，從 2021 年 2021 年，我國公共危機(jī)事件分類及發(fā)生頻次見下表。 圖 近年來公共危機(jī)發(fā)生頻次及分類 隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 各種公共危機(jī)事件伴隨而來，對環(huán)境資源、民眾的生命財 ① 蘇偉：公共危機(jī)中地方政府形象塑造研究 6 產(chǎn)安全，社會秩序埋下了隱患，也對地方政府形象的塑造提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。山西苯胺泄漏事故、 H7N9 禽流感、雅安地震等重大公共危機(jī)事件的爆發(fā)及處理，使我國地方政府認(rèn)識到公共危機(jī)事件對政府形象的挑戰(zhàn)和影響，良好的政府形象對于及時正確處理危機(jī)、減少危機(jī)造成的損害具有重要作用。 政府形象的界定 簡單的說，政府形象就是政府在公眾心目中的形象，是公眾對政府的一種評價和認(rèn)定。對于政府形象，不同的人有不同的理解。因此，對政府形象概念的界定也不是完全相同的。政府形象是社會民 眾對政府執(zhí)政能力表現(xiàn)的綜合印象，是民眾對政府整體素質(zhì)水平的認(rèn)知和評價。 胡寧生學(xué)者根據(jù)對政府形象的研究，做出了具體的定義。他認(rèn)為：“政府形象是政府這一組織系統(tǒng)在運(yùn)作中，即在自身的行為與活動中產(chǎn)生出來的總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)，以及公眾對這種總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)所作的較為穩(wěn)定與公認(rèn)的評價。它既是社會公眾的主觀評價 ,又是政府客觀表現(xiàn)的反映。 ” ① 徐家良學(xué)者認(rèn)為：“政府形象是一個綜合性的概念，它是指社會公眾在了解和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對政府在運(yùn)行過程中顯示的行為特征和精神狀況的總體印象和評價。他認(rèn)為，政府形象是一種特殊的社會資 源，是構(gòu)成政府影響力的基本要素之一?！?② 所謂政府形象，就是政府內(nèi)外公眾對政府綜合認(rèn)識形成的整體印象和評價。它是政府人員執(zhí)政能力、素質(zhì)水平等因素綜合作用于公眾的主觀意識的產(chǎn)物。其中，政府的政令政策、制度選擇、戰(zhàn)略設(shè)置是核心，它決定著政府的行為取向，即政府在施政過程中從什么角度出發(fā)，謀取或維護(hù)誰的利益。政府人員的作風(fēng)紀(jì)律、精神狀態(tài)、道德素質(zhì)是政府形象塑造的前提，決定著公眾對于政府是否具有認(rèn)同感和信任感，它決定著政府的服務(wù)理念是否得到公眾的認(rèn)可，政府的公信力能否得到提高。 ① 胡寧生 .中國政府形象戰(zhàn)略 [M].中共中央黨校出版社 ,1988(18)． ② 徐家良 .政府形象與戰(zhàn)略 [M].杭州出版社 ,1996． 山東交通學(xué)院畢業(yè)論文（設(shè)計） 7 3 我國地方政府在公共危機(jī)中形 象塑造的現(xiàn)狀 危機(jī)是客觀存在、不可預(yù)測、不可避免的，是每個社會和政府都要面對的極大挑戰(zhàn)。隨著公共危機(jī)涉及范圍越來越廣、影響越來越大，我國政府的危機(jī)管理面臨著一個巨大的考驗。目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，多元化、規(guī)模大、危害大、頻率高的公共危機(jī)是我國政府形象塑造所要面對的最大困難。 我國地方政府在公共危機(jī)中形象塑造的進(jìn)展 政府形象管理的重要性在社會發(fā)展中日益體現(xiàn)，特別是在 2021 年的非典后，我國在政府形象管理方面有了很大的轉(zhuǎn)變。塑造良好的政府形象，對于提高政府軟實力、增強(qiáng)政府合法性具有重要作用。近幾 年，通過不斷的政府形象建設(shè)，我國政府形象的樹立已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在： 政府責(zé)任形象意識有所加強(qiáng) 2021 年的 SARS 就反映了我國政府的權(quán)力形象。在 SARS 初期，一些地方政府的官員之所以敢于對如此嚴(yán)重的疫情反應(yīng)不靈，欺上瞞下，怕把事情說出來會影響政績。以前的經(jīng)驗，瞞報情況總能混過關(guān)。在 SARS 中，政府給公眾的感受是政府官員只是權(quán)力人而非責(zé)任人，這嚴(yán)重?fù)p害了我國政府的形象。經(jīng)過 SARS 的教訓(xùn)，我國政府已逐步認(rèn)識到政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一的重要性，雖尚能從根本上杜絕政府權(quán)力性的現(xiàn)象，但是在這方面已經(jīng)做了 極大地努力。 政府服務(wù)形象意識有所加強(qiáng) 政府并非總是為著公共目的而存在，在公共目的背后隱藏著對自身利益的追求。政府公共性是指政府產(chǎn)生和存在的目的就是為了維護(hù)公共利益，實現(xiàn)公共目標(biāo)，目前我國地方政府正努力克服自身的自利性，提高政府的公共性，往服務(wù)型政府的方向轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府是透明的，責(zé)任的，誠信的，這在汶川地震發(fā)生后我國政府采取的措施中可以體現(xiàn)出來。保障公眾的基本權(quán)利，是對政府形象的極大維護(hù)。 政府危機(jī)治理水平有所提高 政府是公共危機(jī)治理的主體，是危機(jī)的決策者。受官僚制的影響，我國政府在早期的危機(jī)治理中，缺乏對危機(jī)整體的把握分析，一味憑借以往的經(jīng)驗去解決危機(jī)，導(dǎo)致行政效率低下，極大損害了政府形象，得到的教訓(xùn)是非常慘痛的。隨著政府法治化行政的制度越來越完善和政府公務(wù)員素養(yǎng)的越來越高，政府對危機(jī)的處理逐漸實現(xiàn)了從人治走向法治，從經(jīng)驗轉(zhuǎn)向理性之中的過渡。這個轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：危機(jī)治理的技術(shù)化水平提高，政府管理日益專業(yè)化，在危機(jī)治理和危機(jī)決策的過程中，更加尊重科學(xué)，能夠及時認(rèn)真地聽取專家的意見，從而大大提高了決策的科學(xué)性，減少了決策失誤的可能性。 蘇偉：公共危機(jī)中地方政府形象塑造研究 8 公共危機(jī)中地方政府形象塑造存在的問題 在公共 危機(jī)的處理過程中，良好的政府形象具有引導(dǎo)性，更容易受到人民的信任和親睞，人民也愿意主動配合政府施政，政府在施政過程中阻力也相對較小，大大的提高了行政效率。但是，現(xiàn)如今在公共危機(jī)發(fā)生時，我國政府官員貪污腐敗嚴(yán)重敗壞了政府形象，公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制不完善，信息發(fā)布不及時，政策出臺不夠科學(xué)等問題，嚴(yán)重阻礙了政府良好形象的塑造。 為深入分析公共危機(jī)中我國地方政府形象塑造存在的問題，筆者將通過結(jié)合近期發(fā)生的一些公共危機(jī)事件：山西苯胺泄露事故、雅安地震等案例進(jìn)行深入探討。這些問題主要包括： 地方政府人員“民本”意 識差 地方政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)以為人民服務(wù)為宗旨，踏踏實實為人民群眾辦實事、謀福利。但是有些地方政府的工作人員的公仆意識不強(qiáng)，辦事效率低下，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了與民眾的關(guān)系，同時也影響了地方政府形象塑造。 2021年 12月 31日山西省長治市潞安市山西天脊煤化工集團(tuán)股份有限公司發(fā)生一起苯胺泄漏事故。在面臨如此大的公共危機(jī)時，間隔了 5 天時間，山西省環(huán)保廳才獲知消息。在事故發(fā)生幾日后，不少當(dāng)?shù)孛癖娞岢鲆蓡枺盒孤?shù)量最初上報是否有謊報瞞報，為何保存嚴(yán)密的危化品能直排河流，當(dāng)?shù)卣c天脊化工集團(tuán)是否存在利益上的貓膩。一時間，山西及長治陷入輿論困境，黨群干群關(guān)系尖銳化，長治市政府認(rèn)為其主要原因是：權(quán)威信息披露太少，有關(guān)部門不提供材料，輿論形成難免道聽途說，導(dǎo)致信息失真。長治市政府在危機(jī)發(fā)生時，只考慮到自身的利益，沒有站在人民的角度考慮，“民本”意識差，使得政府公信力，權(quán)威性大大減弱。 地方政府對危機(jī)信息透明度低 （ 1)政府信息化能力弱。信息化能力是地方政府進(jìn)行危機(jī)治理所具備的一種能力，是對政策制定是否科學(xué)規(guī)范進(jìn)行考察的一個重要方面。在突發(fā)事件管理方面，缺乏有效的信息溝通機(jī)制，政府在突發(fā)事件中主動發(fā)布信 息的意識不強(qiáng)。筆者通過對危機(jī)發(fā)生后，地方政府的反應(yīng)速度和信息公開程度兩大問題進(jìn)行問卷調(diào)查，分析結(jié)果見下圖： 一般快39%反應(yīng)遲鈍58%快0%比較快3%快比較快一般快反應(yīng)遲鈍 圖 ，地方政府反應(yīng)速度 山東交通學(xué)院畢業(yè)論文（設(shè)計） 9 完全公開2%比較公開8%一般公開47%不公開43%完全公開比較公開一般公開不公開 圖 可見，公共危機(jī)發(fā)生后，地方政府明顯反應(yīng)遲鈍，信息公開程度差，關(guān)鍵危機(jī)信息得不到及時的披露，具體的救防措施得不到有效傳遞，從而導(dǎo)致民眾對政府的不信任，影響地方政府形象塑造。 比如， 2021 年 12 月 31 日山西長治市潞安市山西天脊煤化工集團(tuán)股份有限公司發(fā)生的苯胺泄漏事故。在面臨如此大的公共危機(jī)時 ，間隔了 5 天時間，山西省環(huán)保廳才獲知消息。根據(jù) 2021 年 3 月山西通過的《山西省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第三十條規(guī)定：較大以上和暫時無法判明等級的突發(fā)事件發(fā)生后，縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)及時報告，設(shè)區(qū)的市人民政府、省人民政府有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)在兩小時內(nèi)報告省人民政府。然而，在重大公共危機(jī)事件發(fā)生以后，地方政府往往抱著“大事化小，小事化了”的態(tài)度，對事態(tài)進(jìn)行隱瞞，信息公開不及時，最終釀成惡果，嚴(yán)重?fù)p害了人民的切身利益，使得民眾對政府的滿意度和信任度下降，嚴(yán)重影響了地方政府形象塑造。 （ 2）信息公開觀念差。特別是在一些 信息通訊設(shè)備不發(fā)達(dá)或不具備的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有些政府官員在突發(fā)事件發(fā)生后，首先要做的往往不是及時發(fā)布信息，而是本能地戒備媒體，封鎖消息。暗中制訂防范方案，以防止社會出現(xiàn)不必要的恐慌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站在公開信息方面還不健全，政府網(wǎng)站還存在著信息量少、實用性差、更新不及時等弊端，致使危機(jī)信息得不到有效的傳遞，地方政府應(yīng)對危機(jī)的舉措不當(dāng)。 （ 3）在公共危機(jī)中，政府信息溝通機(jī)制不暢。我國地方政府在突發(fā)性危機(jī)管理方面缺乏有效的信息溝通機(jī)制。政府某些部門信息采集、處理和傳遞的速度緩慢、能力不強(qiáng)，與公眾、媒體缺乏有效溝通。沒有將政 府處理危機(jī)的措施及結(jié)果及時地公布。 地方政府處理公共危機(jī)能力不足 筆者通過對地方政府處理公共危機(jī)的能力這一問題調(diào)查研究，其統(tǒng)計結(jié)果顯示： 蘇偉：公共危機(jī)中地方政府形象塑造研究 10 表 能力非常強(qiáng) 能力比較強(qiáng) 能力一般 不能勝任 地方政府處理公共危機(jī)的能力 0 3% % % 由此可以看出，大多數(shù)民眾認(rèn)為地方政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)處理危機(jī)事件的能力有待提高，這就需要地方政府領(lǐng)導(dǎo)以身作則，樹立良好的形象，取信于民。另一方面，加強(qiáng)業(yè)務(wù)素養(yǎng)，提高應(yīng)變突發(fā)事件、處理危機(jī)的能力、減少處 理公共危機(jī)的失誤行為。 政府形象的美譽(yù)度不高 在處理公共危機(jī)事件時，地方政府工作人員盡量簡化行政程序，提高服務(wù)水平， 幫助民眾脫困，有效解決民眾困難，真正的做到執(zhí)政為民。 筆者通過對公共危機(jī)中民眾對政府在公共危機(jī)中的相關(guān)處理行為的總體滿意度、公共危機(jī)預(yù)防和處理中對地方政府的期望程度、危機(jī)事件中對地方政府的總體形象評價這幾個問題展開調(diào)查研究，其研究分析結(jié)果如下表： 表 非常高 比較高 一般 較低 總體滿意度 % % % % 期望程度 25% % % % 總體形象評價 % % % % 民眾對地方政府處理公共危機(jī)行為的總體滿意度相對較低，大多數(shù)人在公共危機(jī)事件發(fā)生后，對政府總體形象持悲觀態(tài)度，地方政府形象美譽(yù)度不高。說明政府處理公共危機(jī)的能力不夠，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)變能力，妥善處理公共危機(jī)，讓民眾放心。不少民眾對于政府在預(yù)防和處理公共危機(jī)中的作用持懷疑態(tài)度，地方政府應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)的危機(jī)預(yù)防體系，領(lǐng)導(dǎo)政府工作人員系統(tǒng)的學(xué)習(xí)危機(jī)預(yù)防及處理的知識，在危機(jī)到來時能做到積 極應(yīng)對，塑造良好的政府形象。 地方政府缺乏專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu) 在現(xiàn)有的突發(fā)事件管理體制下，地方政府既缺乏專門管理突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)和完善的體系，又缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則，對于突發(fā)事件處理的方式經(jīng)常是遇事就成立一個指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，具有濃厚的臨時性色彩，而政府管理突發(fā)事件往往要牽涉到政府的多個部門，政府職能的劃分不夠清晰，存在嚴(yán)重的部門保護(hù)、部門封鎖現(xiàn)象，溝通存在比較明顯的障礙。在這種體制下，政府各部門之間的協(xié)調(diào)非常困難，導(dǎo)致了山東交通學(xué)院畢業(yè)論文（設(shè)計） 11 地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的反應(yīng)能力大打折扣。 公共危機(jī)中地方政府形象塑 造存在問題的原因分析 我國公共危機(jī)中地方政府形象塑造存在諸多原因，究其原因，是多方面的，可從地方政府自身因素和外部環(huán)境兩個方面加以分析，其中具體原因表現(xiàn)在以下方面： 地方政府自身因素 （ 1）地方政府工作人員“官本位”意識強(qiáng)烈，服務(wù)意識淡薄。地方政府工作人員危機(jī)管理意識差，“官本位”意識強(qiáng)烈，公共危機(jī)發(fā)生后不能切實的從民眾的利益出發(fā)。 圖 公共危機(jī)發(fā)生后，地方政府官員往往為了保障自身利益，對危機(jī)信息進(jìn)行封鎖，對真 相進(jìn)行隱瞞，對社會采取報喜不報憂的態(tài)度，這樣反而使得負(fù)面信息散布，民眾對政府的信任度下降，影響了在危機(jī)中的形象塑造。 （ 2）管理行為中存在的危機(jī)意識淡薄、行政信息不公開、危機(jī)管理能力較差等問題，嚴(yán)重削弱了政府的執(zhí)行力和權(quán)威性，影響了行政效率，并最終侵蝕了政府的信用基礎(chǔ)。 （ 3）信息溝通中 ，對危機(jī)信息瞞而不報，即政府職能出現(xiàn)了“越位”。有些地方政府在其所轄區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時，竭力隱瞞事件的真實情況，淡化事件的嚴(yán)重程度， 有的地方政府為了防止真相外露，影響自身利益，進(jìn)行上下勾結(jié)