【正文】 適合中央政府來承擔(dān)和實施。從屬職能，即各個不同的具體經(jīng)濟領(lǐng)域的專門生產(chǎn)力發(fā)展、專門經(jīng)濟增長和專門經(jīng)濟秩序管理。不過，盡管成就很大，但是基本職能方面的改革也還存在一些具體的突出問題，主要有如下四點： 有最充分著眼于整個政府管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性?？梢哉f，歷年來行政改革 的重點都聚焦在基本行政職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變上。 其實，行政改革、政府管理創(chuàng)新和政府自身建設(shè)的最大任務(wù)和主要困難就在這里， 其實質(zhì)就是為了搞清楚哪些行政事務(wù)和職責(zé)范圍是否過時多余、多少得體、分合適當(dāng)、有益效能，或者是否被忽視了、疏忽了而尚存弱項與空白；并且據(jù)此研究制定出治理單個問題的專 方和綜合考慮的總略，積極推進包括祛除不適宜者、增強職能更科學(xué)合理定位、確保行政構(gòu)成和規(guī)模更科學(xué)合理、靈敏高效等在內(nèi)的調(diào)整與變化，最終打造出一個科學(xué)合理、互補協(xié)調(diào)的橫向行政權(quán)能體系、基本行政構(gòu)成和行政目標(biāo)模式。這些行政權(quán)能實質(zhì)是事務(wù)性行政權(quán)力， 形式則是基本行政范圍，亦叫管轄區(qū)域或職責(zé)范圍。這樣，各種問題就一直在累積疊加、日益交固，而總未能得到科學(xué)、深入、全面、系統(tǒng)的診斷和治理，構(gòu)成了當(dāng)前行政體制問題的基本現(xiàn)狀和深化行政改革的主要難關(guān)。行政編制、行政人員、行政權(quán)力、行政關(guān)系、行政資源、行政規(guī)范、行政文化、行政過程、行政行為、行政結(jié)果與行政效率等等都將因此而定。目前，這些問題突出表 現(xiàn)在政府職能、政府結(jié)構(gòu)和政府行為三個層面上。 【關(guān)鍵詞】行政管理體制；體制改革；問題；政府職能；政府結(jié)構(gòu)；政府行為 經(jīng)過三十年改革， 我國行政管理體制發(fā)生了許多重大變化。一是政府運行還存在深層次問題：政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后；行政審批事項過多，為權(quán)力尋租提供了基礎(chǔ)；社會管理和公共服務(wù)職能薄弱。二是政府結(jié)構(gòu)不合理：橫向組織結(jié)構(gòu)不合理，部門職能梳理不清、設(shè)置不當(dāng)、交叉重疊，導(dǎo)致政出多門、多頭管理；縱向結(jié)構(gòu)的層級過多、成本較高。其中，最大的成功就是行政管理體制已初步適應(yīng)了市場經(jīng)濟體制， 順應(yīng)了經(jīng)濟基礎(chǔ)對上層建筑提出的要求，實現(xiàn)了生產(chǎn)力的大解放。 一、政府職能層面的突出問題及相關(guān)分析。行政職能問題是引發(fā)政府結(jié)構(gòu)和政府行為等等方面突出問題的主要根源所在。目前，最突出的 政府職能問題有兩個方面。它們一般都應(yīng)邊界明確、各自為陣，但又彼此毗連、互相配合；有時則是內(nèi)在交叉、邊際重合，有時卻是在不同層面和視角把相應(yīng)性質(zhì)的所有行為、事務(wù)及其實行主體納入管轄，致使許多行政主體在某一層 面上、某種情況下就直接變成了行政客體或行政相對人。其中的行政目標(biāo)模式內(nèi)含兩層要義：（ 1）反映總體行政性質(zhì)和目標(biāo)的一般目標(biāo)模式，通用于各個行政領(lǐng)域、各個行政任務(wù)；（ 2）體現(xiàn)具體領(lǐng)域的具體性質(zhì)與目標(biāo)的特定目標(biāo)模式， 特適于該行政領(lǐng)域各行政層面。相比較于 1978 年，現(xiàn)在的基本行政職能， 特別是其中的經(jīng)濟職能已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變， 文化職能和社會職能也正在發(fā)生深刻變化。 經(jīng)濟職能包括核心職能和從屬職能兩個內(nèi)容。這是相關(guān)專門經(jīng)濟職能部門獨自負責(zé)的領(lǐng)域和職能 ———如此兩層的經(jīng)濟職能設(shè)定在總體上是科學(xué)、有效的，但在實施上則還存在一些操作縫隙 與差異， 以至在實際履行這些職能時容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)、甚至相逆而行的嚴(yán)重問題。因為許多地方政府（包括省一級）在落實核心經(jīng)濟職能時不僅沒有成為宏觀調(diào)控主體， 相反卻變成了宏觀調(diào)控對象；個別地方政府甚至與中央政府捉迷藏，千方百計去鉆宏觀政策的空子，去打擦邊球，甚至公開實行 “先上車，后買票 ”的辦法 來沖破或化解自己面前的宏觀調(diào)控，江蘇常州市的土地案和內(nèi)蒙自治區(qū)電力項目案就是其中的典型。 （ 2）行政審批改革仍然比較有限，遠不能順應(yīng)和滿足高速度發(fā)展的市場化需要。這使行政審批改革陷入幾乎再無推進空間的窘境。然而，這種假設(shè)在實際的生產(chǎn)和管理環(huán)節(jié)上 仍然還有許多無法監(jiān)管到位的縫隙。 但應(yīng)該明確的是， 這類問題其實遠不只在產(chǎn)品監(jiān)管這一點上， 而在于整個公共經(jīng)濟管理在切塊劃分或具體職能分類上存在嚴(yán)重問題： 1）不夠科學(xué)。這主要是指，經(jīng)濟職能總是習(xí)慣于在微觀層面上均衡切塊、分別受益。 社會的概念有大有小， 但尚未從政府管理的角度加以明確界定， 社會的運行有其固有的特點和規(guī)律， 但尚未納入或體現(xiàn)到政府管理之中。 （ 2）信息技術(shù)的發(fā)展用短短二十年左右的時間便造就出一個不同于任何傳統(tǒng)社會的信息社會。 總之，社會職能中存在的新老問題還很多、很嚴(yán)重，離切實構(gòu)建和諧社會還差很遠。這表明，我們的危機管理能力還很有限。這里存在的問題是，不僅這些急速催生的預(yù)案的科學(xué)性、全面性、有效性還成很大問題， 而且四類突發(fā)事件的劃分也還存在重大的科學(xué)疑問。緊急事務(wù)除嚴(yán)重者而與危機重合外，還有普通緊急事務(wù)，比如消防、醫(yī)療急救、交通事故等等卻不屬于危機事務(wù)。這將嚴(yán)重影響危機管理職能的確立、加強應(yīng)急管理體制建設(shè)、切實防范各種危機的實際成效 。 事實上，這樣一個職能調(diào)整正是在新的歷史條件下、特別是創(chuàng)造和諧社會的目標(biāo)取向下的整個政府職能體系大變革，直接關(guān)系到整個行政目標(biāo)模式的大轉(zhuǎn)變，進而也必定會引起整個政府管理的大變化?？梢哉f，這是最具代表性之一的政府職能轉(zhuǎn)變。這些行政權(quán)能實質(zhì)是操作性行政權(quán)力，形式則是基本行政環(huán)節(jié)。其中，行政行為模式通適并通用于各個行政領(lǐng)域乃至每項具體行政任務(wù)，是落實行政目標(biāo)和任務(wù)的程序性保證。 20212021 年，深圳市在全國率先提出并試行 “行政三分 ”，即 “決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立 ”的改革探索。這三項原本就不是簡單相關(guān)的，也不是跳過其他權(quán)能和環(huán)節(jié)就能自成體系、獨立運 行的。 因此可以說， 目前這個問題是比較嚴(yán)重而又緊迫的，而其原因主要有兩點： （ 1）沒有扎實的科學(xué)行政理論做功底、做支撐，未能對運行性行政職能 進行科學(xué)、系統(tǒng)、深入的認(rèn)識和把握， 更未能由此對行政過程諸環(huán)節(jié)及其內(nèi)在聯(lián)系進行總體分析和具體診斷， 當(dāng)然就梳理不出行政管理中實際存在的具體問題及其癥結(jié)所在。 它們的這種改革其實并沒有真正實施，除一些服務(wù)外包之類還在運行外，所有改革嘗試均不成功而早早作罷。 ，勢欲強化行政控制和行政監(jiān)督，但有許多理論和實踐問題未解。但與此同時， 若干實際問題又出來了：大量的具體行政行為、特別是其中的自由裁量和制度縫隙管理，是否督察得了？ 大量看來是正常（實際上是習(xí)慣感覺正常、而其中常含不規(guī)范運作導(dǎo)致大量上訪、激化警民緊張）的行政運行是否督察得了？ 公安系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的政治部、紀(jì)檢、行政監(jiān)察等機構(gòu)和力量是否就要縮小權(quán)限或者變得多余？ 實踐中已變成只對警風(fēng)警紀(jì)、衣著形象進行看守和糾察活動的公安督察是否有必要單獨設(shè)置？ 特別是公安督察制度帶來 了新一層機構(gòu)編制和行政成本， 是否與提高行政效率為主要訴求的整個行政改革目標(biāo)不一致？ 土地督察是我國行政督察的進一步擴展。所以，現(xiàn)有的行政督察與行政監(jiān)察之間還有待深入研究和理順關(guān)系， 以確 保整個政府運作內(nèi)在協(xié)調(diào)、順暢高效。 可以預(yù)見， 由于各個行政部門或系統(tǒng)都有強化落實本部門或本系統(tǒng)政策和決定的督察要求，所以，繼前兩個行政督察之后，必將不斷出現(xiàn)、興起其他各種行政督察。 從上世紀(jì)九十年代中期起， 許多地方政府就開始探索搞績效管理了。 但迄今為止， 我國政府績效管理從理論研究到改革實踐都還存在 許多實際問題，包括： （ 1）對政府績效的理解和把握有很大偏差。有不少地方和部門在實施所謂的績效管理后， 不僅沒有改善和促進工作， 相反卻增加了更多的內(nèi)在矛盾和糾紛，仔細一看，原來搞的都不是績效管理，而是舊的 考核模式 ———僅僅是為了更好實施年終評先評優(yōu)和發(fā)獎而略做細化的考核改進。 事實上，政府績效管理已經(jīng)完全超越了 “行政考評 ”這一環(huán)節(jié)，是一個圍繞提高政府生產(chǎn)力、事關(guān)整個行政權(quán)能運行機制而重新設(shè)計的嶄新行政模式。其實，政府績效管理由于其核心在于行政績效考評，所以就在“行政考評 ”這一環(huán)節(jié)，與整個運行性行政職能體系和基本行政過程緊密關(guān)聯(lián)在一起了， 而且就是要通過這一關(guān)聯(lián)來促進并實現(xiàn)整個行政管理流程的再造。所以， 這樣按原本就有背績效管理精神和原則的習(xí)慣做法做下來的所謂績效管理 ———實質(zhì)是徒有其形的行政考評，就完全泡沫化了?？赡壳拔覈脑S多績效管理探索都不知道這一點，更不用說能夠自覺做到了。 總之， 現(xiàn)有的政府績效管理與行政問責(zé)理論研究和改革實踐上都還存在極大的不足， 最突出的問題就是沒有以績效預(yù)算為起點， 同政府管理流程再造、行政模式重構(gòu)聯(lián)系起來。可是，我們在強調(diào)加強政府自身建設(shè)時， 只看到某些環(huán)節(jié)如行政決策、行政執(zhí)行方面經(jīng)常出問題、特 別是違法違紀(jì)甚至腐敗的問題， 于是就只注意抓對這些已出現(xiàn)問題進行治理的工作， 而很少能往前多看一尺一寸， 抓住相關(guān)的乃至所有的行政權(quán)能來進行整體的科學(xué)性和規(guī)范性建設(shè)。 二、政府結(jié)構(gòu)層面的突出問題及相關(guān)分析。這是宏觀縱向行政結(jié)構(gòu)。這是一級政府所屬部門內(nèi)部的橫向內(nèi)設(shè)組織和縱向微觀層級，是微觀縱橫復(fù)合行政結(jié)構(gòu)。行政職能之間的關(guān)系理順與否、分定與配置的科學(xué)合理程度如何， 將直接決定政府設(shè)置是否合理得當(dāng)、關(guān)系順暢和科學(xué)有效。 目前，我國政府結(jié)構(gòu)層面的問題確實有不少，其中比較突出的主要有如下兩方面： （一）基本行政結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)新問題。這一問題是否可行、是否要行，尚無完整、科學(xué)的答案，但已引起全國上下的普遍注意、重視和關(guān)心。 這里引申出整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)改革大事。 ，城市尋求升向副省級經(jīng)濟實力強大的地級市和若干地級省會城市存在希望成為國務(wù)院計劃 單列市或者副省級城市的要求和沖動。 （二）主體結(jié)構(gòu)有老問題，更有新問題。在原本就事務(wù)明顯單一、職能逐漸弱化的情況下和空間內(nèi)進行迫不得已的過細分工， 導(dǎo)致每人常常只分管一兩個內(nèi)設(shè)機構(gòu)， 彼此常常受限于組織程序而無法協(xié)調(diào)、效率低下、內(nèi)耗增 大。此類政