【文章內(nèi)容簡介】 社會(huì) 等各個(gè)領(lǐng)域論述政府職能，將政府職能分為 政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能。 ，將政府的管理職能分為 中央政府的管理職能和地方政府的管理職能 。 （二）從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)政府職能的研究 ?強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)優(yōu)先，政府職能主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。 四、行政職能的內(nèi)容 行政職能的主要內(nèi)容從 靜態(tài)和動(dòng)態(tài) 分，可劃分為 基本職能和運(yùn)行職能 。 基本職能 包括 政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能 ，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的，這些職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會(huì)生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容 和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其他上層建筑的辨證關(guān)系。 運(yùn)行職能 是按照行政管理的過程來劃分的行政職能 ，包括： ①?zèng)Q策；②計(jì)劃；③指揮；④協(xié)調(diào)；⑤監(jiān)督；⑥調(diào)控；⑦考核；⑧總結(jié)等 。在行政管理的活動(dòng)過程中，這些職能是維系行政管理運(yùn)轉(zhuǎn)的基本職能。 （一）、政府基本職能 1. 政治職能 ，是指政府在國家和社會(huì)中所起的政治作用。是政府最基本的職能之一。主要有： ?階級(jí)統(tǒng)治職能； ?保衛(wèi)職能； ?社會(huì)治安職能 ?民主職能。 我國政府的政治職能，主要是通過發(fā)揮國防、外交、公安、 安全等職能部門的作用來行使的。 ，是指政府所承擔(dān)的組織和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。這是政府最重要的一項(xiàng)職能，它鮮明地體現(xiàn)著上層建筑決定于并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的特性。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能主要表現(xiàn)在如下幾方面： （ 1）為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度基礎(chǔ)： ?經(jīng)濟(jì)自由 ；個(gè)人權(quán)利 ；政治條件； 法律條件 （ 2）政府的資源配置職能，指的是通過公共部門收支活動(dòng)以及相應(yīng)政策的制定、調(diào)整和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力等社會(huì)資源結(jié)構(gòu)與流向的調(diào)整與選擇。 政府配置資源的原因： ?公有財(cái)產(chǎn)資源與政府配置職能 。在共同 財(cái)產(chǎn)權(quán)的例子中，由于每個(gè)人都有使用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但卻是免費(fèi)的，即使用價(jià)格為零，理性的個(gè)人會(huì)盡量多使用共同財(cái)產(chǎn)，除非供給充分 ,否則就會(huì)導(dǎo)致該財(cái)產(chǎn)的狀況迅速惡化。（哈丁，公物悲?。? 對(duì)此，市場(chǎng)不可能很好地配置資源，當(dāng)通過市場(chǎng)交換無法形成一套自愿協(xié)定時(shí)，政府機(jī)構(gòu)可以提供一種解決辦法。政府可以通過強(qiáng)制性進(jìn)行資源配置，能對(duì)未經(jīng)協(xié)調(diào)的結(jié)果進(jìn)行帕累托改善。（帕累托最優(yōu)，即社會(huì)能否達(dá)到這樣一種狀態(tài)，當(dāng)不能作進(jìn)一步的變化以便使一部分人處境變好而同時(shí)不會(huì)引起另一部分人處境變壞的時(shí)候，我們就稱這種資源配置的狀況為帕累托最優(yōu)，或帕累 托效率。） ?公益物品與政府資源配置職能 。 ?外部效應(yīng)問題與政府資源配置。為此政府需 9 要采取措施，鼓勵(lì)有正外部效應(yīng)的物品多多生產(chǎn)，而為了解決負(fù)外部效應(yīng)，則應(yīng)該采取措施，控制有負(fù)外部效應(yīng)的物品過度生產(chǎn)。 （ 3）調(diào)節(jié)職能，政府可以試圖調(diào)節(jié)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決定，以減少壟斷性和外部效應(yīng)。 （ 4）收入再分配職能。慈善機(jī)構(gòu)無法完全履行再分配的功能，于是政府通過強(qiáng)制力來實(shí)施收入再分配，就成了一種強(qiáng)有力的替代選擇。 其手段主要是財(cái)政手段。最直接的手段是： (1)稅收轉(zhuǎn)移方案，一方面，對(duì)高收入家庭課征累進(jìn)所得稅，另一方面對(duì) 低收入家庭給予補(bǔ)助金； (2)用累進(jìn)所得稅的收入，修建公共住宅等，為低收入家庭提供公共服務(wù)； (3)對(duì)大多由高收入消費(fèi)者購買的貨物進(jìn)行課稅，對(duì)主要為低收入消費(fèi)者使用的其他物品給予補(bǔ)貼。 （ 5）宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能。宏觀經(jīng)濟(jì)失衡表現(xiàn)在：總需求不足、通貨緊縮，總需求大于總供給、投資不足、通貨膨脹，投資不足、經(jīng)濟(jì)增長停滯、就業(yè)不充分，國際貿(mào)易收支不平衡等。 手段：政府可以借助貨幣政策和財(cái)政政策等政策工具，比如通過增加或者減少貨幣供應(yīng)、調(diào)節(jié)關(guān)稅或匯率、改變公共支出、稅收和利率等，使宏觀經(jīng)濟(jì)達(dá)到大致的均衡。 文化職能 是指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)和組織精神文明建設(shè)的職能。 ?它是國家行政管理最古老、最重要的職能之一，并且在不同時(shí)代，不同國家有著不同的內(nèi)容和方式。我國現(xiàn)階段的文化事業(yè)一般包括教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、衛(wèi)生、體育、文物、圖書館、博物館等。 ?政府的文化職能，一般是通過文化管理機(jī)構(gòu) 是指政府所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障職能。它是維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、保證社會(huì)正常秩序的基本前提之一，從某種意義上說，社會(huì)職能是政治職能的基礎(chǔ)。 ?社會(huì)職能有廣義和狹義之分，廣義的社會(huì)職能是 指所有社會(huì)管理職能，狹義的社會(huì)職能是指政府除了經(jīng)濟(jì)和文化職能之外的社會(huì)管理職能。政府的社會(huì)職能比較廣泛，主要有下列內(nèi)容： 維持社會(huì)秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能；確保社會(huì)公平分配的職能；環(huán)境保護(hù)的職能；社會(huì)保障等職能。 ?政府的社會(huì)職能，一般是通過建立專門機(jī)構(gòu)來行使的。我國的民政部、公安部、環(huán)境保護(hù)部等是行使這些職能的機(jī)構(gòu)。 ?當(dāng)代各國行政職能的發(fā)展趨勢(shì) 隨著科技和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國家的職能日益擴(kuò)展，行政職能也呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。政府的政治職能在逐漸減弱，社會(huì)管理職能在逐漸加強(qiáng)，這是人類文明發(fā)展 和社會(huì)進(jìn)步的規(guī)律。 第二節(jié) 行政職能轉(zhuǎn)變 一、行政職能轉(zhuǎn)變的含義 行政職能轉(zhuǎn)變，是指政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展，包括行政職能重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移、政府履行職能方式的轉(zhuǎn)變。 二、我國政府職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性 ?行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。 ?行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)職能體系合理配置的根本途徑。 ?行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。 三、我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 ?職能重心的轉(zhuǎn)移。工作重點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)建設(shè) ?履行職能方式的轉(zhuǎn)變。 ?由行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段為主； ?由微觀管理、直接 管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主； ?由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來。 ?職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。職能關(guān)系問題是不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問題。 ?理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系。 ?理順政企關(guān)系。 10 ?理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。 第三節(jié) 中國政府職能的定位 ?中國政府職能的新目標(biāo)模式：有限政府與有效政府 ?重新處理政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系 一、服務(wù)行政：一個(gè)全球化趨勢(shì) ：從管制行政到服務(wù)行政 （ 1）管制行政：政府以管理和統(tǒng)治者的 身份對(duì)公民進(jìn)行管理和制約。其特征： ?政府與公民的關(guān)系不對(duì)等。 ?政府職能無所不包。 ?政府的行政方式以強(qiáng)制手段為主。 （ 2）服務(wù)行政：新興的政府行政理念。其組成： ?政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。 ?政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。 ?政府的管理職能應(yīng)是掌舵而 不是劃漿。 ?政府行政中引入市場(chǎng)化模式。 二、目標(biāo)模式一： ：政府在權(quán)力、職能和規(guī)模上受到來自法律的明文限制，能公開接受社會(huì)的監(jiān)督和制約；政府權(quán)力和規(guī)模在超出法定界限時(shí)能夠得到及時(shí)有效的糾正。 無限政府是指政府自身在權(quán)力、職能、規(guī)模和行為方 式上具有無限擴(kuò)張、不受有效法律和社會(huì)的制約的傾向。 ： ?有限性：燈塔與漁船 ?合法性：警察的數(shù)目 ?法治性：依法限制 ?有效性：能干的政府 三、目標(biāo)模式二：有效政府 ：就是要使政府不斷地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的要求，不斷滿足社會(huì)不同的需要，提高政府管理的效率和效益。 —— 有效政府的制度構(gòu)件 ?有限政府；法治政府；分權(quán)政府；民主政府 四、重新處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。 。 市場(chǎng)失靈，是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場(chǎng)機(jī) 制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作不靈，即只靠自由市場(chǎng)機(jī)制達(dá)不到資源的最優(yōu)配置。市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)： ?宏觀失靈 —— 市場(chǎng)不能保持國民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展； ?信息失靈 —— 市場(chǎng)提供的信息不足 ?公共失靈 —— 市場(chǎng)機(jī)制無力于組織與實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給； ?壟斷失靈 —— 自由放任的市場(chǎng)競(jìng)爭最終會(huì)走向壟斷； ?外部失靈 —— 市場(chǎng)機(jī)制無法補(bǔ)償和糾正經(jīng)濟(jì)外在效應(yīng)； ?分配失靈 —— 市場(chǎng)分配機(jī)制會(huì)造成收入分配不公和貧富兩極分化； 、有效。 政府失靈，是指政府不能補(bǔ)救市場(chǎng)的失靈，反而降低了社會(huì)效益。政府失靈的表 現(xiàn)： ?內(nèi)部性問題； ?政府某些干預(yù)行為的效率較低； ?政府干預(yù)易引發(fā)政府規(guī)模的膨脹； ?政府干預(yù)為尋租行為的產(chǎn)生提供了可能性； 尋租（ RentSeeking）是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體為了爭取自身經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)政府決策或政府施加影響，以爭取有利于自身的再分配的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。 ?政府失靈還源于政府決策的失誤； 政府不干預(yù)、干預(yù)乏力或干預(yù)過度均在摒棄之列。現(xiàn)實(shí)而合理的政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系應(yīng)是在保證市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府的干預(yù)之長彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)之短，同時(shí)又以市場(chǎng)調(diào)節(jié) 之長來克服政府干預(yù)之短，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的最優(yōu)組合。 五、重新處理政府與企業(yè)的關(guān)系 ?管理理念上，從對(duì)企業(yè)管理向?yàn)槠髽I(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變。 11 ?管理方法上，對(duì)企業(yè)從審批制向備案制轉(zhuǎn)變。 ?管理權(quán)限上，政府的行政權(quán)與司法權(quán)分離。 ?政府與企業(yè)是建立在法律基礎(chǔ)上的兩大活動(dòng)主體。 ?企業(yè)對(duì)政府有完整的法律訴訟權(quán)。 六、重新處理政府與社會(huì)的關(guān)系 政府應(yīng)該更多地為社會(huì)自治創(chuàng)造條件，培育社會(huì)自治的環(huán)境。政府應(yīng)該退出很多領(lǐng)域，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治。 社會(huì)是指市民社會(huì)（又譯公民社會(huì)），是指國家權(quán)力與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外的社會(huì)領(lǐng)域。 市民社會(huì)兩種分類 ：國家 —— 社會(huì)兩分法；國家 —— 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域 —— 市民社會(huì)三分法。 非 政 府 組 織 （ Nongovernmental anization）簡稱ＮＧＯ，指獨(dú)立于政府之外、不以營利為目的的自愿者的組織。還有人稱之為 “ 非營利機(jī)構(gòu) ” ，也就是ＮＰＯ（ Nonprofitable Organization）或 “ 志愿者部門 ” 、 “ 第三部門 ” 、 “ 公民社會(huì) ” 。 ? 非政府組織的類型 ?一類是 成員利益維護(hù)組織 ，另一類是 純粹公益性志愿者組織 ， 復(fù)習(xí)題 重點(diǎn)： 1有限政府； 2行政基本職能有哪些？ 3我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 4中國政府職能應(yīng)如何定位？ 5如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系 了解： 1如何處理政府與企業(yè)的關(guān)系？ 2行政職能；有效政府；非政府組織 3 政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能主要表現(xiàn)在哪些方面？ 第四章 行政權(quán)力 學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握： 行政權(quán)力的產(chǎn)生和發(fā)展，含義、特征，行政權(quán)力的分配、使用及其制約機(jī)制。 第一節(jié) 行政權(quán)力的概念 一、行政權(quán)力的涵義 行政權(quán)力作為政治權(quán)力的一種，它是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。對(duì)行政權(quán)力的定義，可以作以下理解： ?行政權(quán)力的主體必須是國家行 政機(jī)關(guān)及其工作人員。 ?行政權(quán)力的根本目標(biāo)，是要通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實(shí)現(xiàn)國家意志。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共利益是通過一定的憲法原則而體現(xiàn)為國家意志的。因此，執(zhí)行國家意志并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，成為行政權(quán)力的根本目標(biāo)。 ?行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令。行政權(quán)力要有效地執(zhí)行國家意志，其所推行的政策、法律、法令等都應(yīng)當(dāng)是行政客體所能夠順利接受，并且是必須接受的。為此離不開必要的強(qiáng)制手段。行政管理的持續(xù)和有效實(shí)施總是以暴力的威懾作用為后盾。 ?行政權(quán)力的客體包括所有的居民、社會(huì)組織和社會(huì)集團(tuán)， 囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個(gè)社會(huì)。 ?行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會(huì)上少數(shù)人行使的管理權(quán)力。在人類歷史上，行政權(quán)力的實(shí)施都是由少數(shù)人推行的。這實(shí)際上是一種社會(huì)分工的結(jié)果，即權(quán)力所有者和行使權(quán)力的管理者之間的分工。在當(dāng)代，由于組織的興起，由于政府組織在技術(shù)上的需要，組織管理需要由具有特定管理知識(shí)的職業(yè)管理者來承擔(dān)，這就決定了行政權(quán)力主體更加明顯的少數(shù)人特征。 二、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說 亞里士多德 ：國家權(quán)力 —— 議事、執(zhí)行和審判；古羅馬的波利比阿提出元老院、執(zhí)政官和平民會(huì)議之間互相制約的思 想。 洛克：國家有三種權(quán)力 —— 立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)。 孟德斯鳩：國家權(quán)力 —— 立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán) 12 孫中山：國家權(quán)力 —— 立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和考試權(quán)。 馬克思主義的觀點(diǎn)：行政權(quán)力與立法權(quán)力是統(tǒng)一的。 從組織的角度來研究行政管理權(quán)力的各個(gè)側(cè)面。把行政權(quán)力視為組織中的權(quán)力。主要代表人物 —— 西蒙 三、行政權(quán)力的特征