【文章內(nèi)容簡介】 社會救助法律制度施行的現(xiàn)狀　　我國城漂泊乞討人員救助理制度相較原先的收容遣送制度無是制度設計理念還是制度執(zhí)行方式都有了很大的進步。這是我國社會救助制度的重大改革也是我國法制建立中的一件大事。?城生活無著落的漂泊乞討人員救助理?施行六年以來己獲得了顯著的成效。但任何一項制度設計都不可能完美無缺?城生活無著落的漂泊乞討人員救助理?亦不例外其自身制度設計的缺陷導致其在施行過程中的困境?！∫弧吵蔷戎酒雌蛴懭藛T理現(xiàn)狀綜述　　?城生活無著的漂泊人員救助理?的出臺并予以施行以來漂泊乞討人員的現(xiàn)實狀況發(fā)生了重要的變化出現(xiàn)了許多新情況、新問題。如漂泊乞討人員的數(shù)量明顯增多有不少漂泊乞討人員活潑在寶雞的一些繁華地帶和人流量多的地方。由于救助站實行臨時性救助措施愿意承受救助的漂泊乞討人員的人數(shù)也在逐漸減少。漂泊乞討現(xiàn)象趨于復雜如漂泊乞討人員中的那些身體殘疾者會在固定的地點和路段乞討、未成年人那么會跟隨路人緊追不舍的討要、一些婦帶著小孩進展乞討、貧困學生尋求救助進展乞討等等。漂泊乞討人員的構(gòu)造也呈快速上升的開展的團伙乞討、職業(yè)乞討等現(xiàn)象已屢見不鮮。因此寶雞日益增多的漂泊乞討人員變化多端的乞討方式職業(yè)乞討者等使得對城乞討行為理的形勢日益嚴峻。　　漂泊乞討人員的人群構(gòu)成狀況復雜。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)原來多以老者居多其次就是兒童乞討人員約占到三分之一。而讓我們值得考慮的就是如今的老年乞更多而且一些正是讀書年齡的青少年也開場在漂泊乞討其間還有很多不乏殘疾人士、嬰幼兒。　　漂泊乞討人員乞討方式發(fā)生變化。過去的漂泊乞討人員只乞要一些饅頭、大餅之類的可以充饑的食物如今的漂泊乞討人員已經(jīng)不滿足過去的那種只給點吃的了己經(jīng)不是只滿足溫飽問題的性質(zhì)了他們?nèi)缃癫灰缘闹灰X了甚至有的乞討人員強乞強要、不給不行、給少了不要的地步。　　職業(yè)化乞討者比重增加。目前寶雞的漂泊乞討人員大致分為兩類：一類為因臨時遇到困難或其他原因?qū)е碌姆锹殬I(yè)漂泊乞討人員；另一類那么是以獲取經(jīng)濟利益為目的的漂泊乞討人員他們不愿意承受臨時性救助通過假裝、欺騙的來利用人們的同情心而博取同情的職業(yè)乞而且呈現(xiàn)明顯增加的趨勢?！　∑墼p性乞討行為普遍。原來的漂泊乞討人員只是為了維持自己的生存而進展乞討以解決自己的溫飽問題。但如今的漂泊乞討人員被經(jīng)濟利益驅(qū)使導致職業(yè)漂泊乞討人員劇增。這些職業(yè)乞討者為了到達經(jīng)濟目的編造各種各樣的謊話來騙得人們同情。他們自編自演各式各樣的悲慘遭遇和身世以謀取錢財。漂泊乞討人員有的扮作殘疾人、大學生有的拿出各種證件有的利用道具等等以欺騙為生騙取錢財為目的。致使欺詐性、職業(yè)性乞討的行為日益普遍化。　　二〕漂泊乞討人員救助法律制度在理中的困境　　法律是一種行為是人們根據(jù)現(xiàn)實需要創(chuàng)設出來的性。法律在被施行前只是處于一種應然的狀態(tài)它只有在社會生活中被人們實際執(zhí)行和遵守才能使創(chuàng)設出來的行為形式轉(zhuǎn)化為人們的詳細行為才能使“應然〞達到“實然〞發(fā)揮實效實現(xiàn)其預的目的?！吧鐣戎芍贫鹊闹贫ㄊ乾F(xiàn)實敦促和時機成熟的必然結(jié)果。那么它在現(xiàn)實生活中被遵守、被執(zhí)行、被適用的情況又如何呢?是否到達了立法者預的目的和效果呢?〞D回看救助理施行以來的幾年間社會生活特別是漂泊乞討人員的救助現(xiàn)狀不難看出救助理的運行并不理想新的社會救助問題頻繁出現(xiàn)威脅到公共福利資金的平安威脅到社會的公平、和和諧穩(wěn)定。筆者以寶雞救助站為例談社會救助法律制度施行的現(xiàn)狀?！　　奥殬I(yè)乞〞、“跑站現(xiàn)象〞治理難　　2003年8月1日正式施行?城漂泊乞討人員救助理?將強迫性收容遣送改為關愛性救助理從救助原那么、精到詳細理制度、方式無一不折射出人性關愛、尊重的光芒?！　⌒乱?guī)定被救助對象需滿足四個條件：自身無力解決食宿；無親友投靠；不享受城最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)；正在城漂泊乞討度日。那么這些需要救助的人群是否得到有效救助了呢?　　　1〕職業(yè)乞及其危害　　職業(yè)乞是指有組織的乞群體以行乞為生的個體也可包括在內(nèi)。對于職業(yè)乞而言他們行乞并非為了生存而是為了生活行乞成了這類人長性的職業(yè)〞。乞討本來是人們在極端貧困下所選擇的謀生手段之一但隨著社會的開展乞討自身屬性發(fā)生了變化。如今乞討逐漸演變成一種職業(yè)已經(jīng)成為相當一部并不處于生存的人賴以生活甚至發(fā)家致富的主要生活方式?！　?003年8月伴隨著?城生活無著的漂泊乞討人員救助理?的出臺。原來的“強迫性的收容遣送〞改為“自愿性質(zhì)的臨時性社會救助措施〞。救助辦法規(guī)定救助站的救助對象是“城生活無著的漂泊乞討人員″。制定的?城生活無著的漂泊乞討人員救助理施行細那么?第2條對“城生活無著漂泊乞討人員〞作了明確界定：I〕自身無力解決食宿；2〕無親友投靠；3〕不享受城最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)；4〕正在城漂泊乞討度日。即具有這四項條件者屬于救助對象。目前的問題是即使是符合被救助條件的職″路學仁：?救助站的困境宕出路??社會科學?2004年第20頁。業(yè)乞也不會自動到救助站尋求救助?！皳?jù)調(diào)查在數(shù)量龐大的漂泊乞討人員中80以上的是職業(yè)乞即以乞討為職業(yè)以此安身立命并借此發(fā)家致富的人員。他們中絕大多數(shù)的行乞目的并非為了生存而是生活甚至要比周圍那些依靠辛勤勞動生活的人過得更好。在實行“來去〞的救助制度背景下職業(yè)乞往往不會選擇救助〞。12　　“城生活無著的漂泊乞討人員是社會的一類特殊的弱勢群體公共效勞職能和社會福利目的對這類群體給予特殊關注和人文關心為保證其生存權而為他們提供“的午餐〞然而這種“的午餐〞只有提供應那些真正需要的人才能發(fā)揮資源功用否那么不但會使財政資金悄然流失而且會造成社會道德。〞13因為不僅承當著社會救助制度的經(jīng)濟本錢同時又要面臨社會救助的道德風險?！　÷殬I(yè)乞的危害有：　　第一削弱社會的同情心及對弱勢群體的關注與救助。普及全國各地的乞討現(xiàn)象使社會熟視無睹漠然視之。由于對乞討者身份、經(jīng)歷、貧窮的性真假難辨導致部社會回絕捐助乞討者這種漠然久而久之變成了冷酷無情同情心受到削弱對弱勢群體的關注與救助變得薄弱。而且這種被削弱的同情心影響到青少年尤其是兒童使得少年兒童的同情心逐漸喪失新一代同情心的削弱將對將來的社會產(chǎn)生重大影響?！　〉诙[藏犯罪、發(fā)不安定因素進而影響社會穩(wěn)定。乞群體中有不少是借乞討之名行犯罪之實。有的乞利用同情心編造虛假身份和經(jīng)歷騙取錢財；有的頭靠行乞發(fā)家致富尤以利用少年兒童和殘疾人乞討的居多?！　〉谌L了好逸惡勞的惰性風氣和不顧廉恥的丑惡行徑。“業(yè)的興旺幫的歷久不衰是社會病態(tài)的一種表現(xiàn)作為流民的一種職業(yè)流向其對民族道德的腐蝕作用極大″。乞受利益驅(qū)動為了獲取錢財不擇手段不顧廉恥采用阻擋、尾隨、謾罵、下跪、磕頭等糾纏行人完全喪失了人格尊嚴無是對成年人還是對少年兒童都產(chǎn)生了極其惡劣的影響無助于弘揚和培育民族精。　　第四引發(fā)其他社會問題。一是公共衛(wèi)生問題。假設某種傳染疾病肆虐流動的乞討人群一旦感染給社會帶來的危害將難以估量。二是新的文盲問題?！捌蛉后w是一個龐大的低素質(zhì)群體而乞向低齡化開展又將大批處于學齡12深13劉“。微：?中國漂泊乞討救助制度研究?社會科學文獻2007年版06頁。1錚：◇良乞討人員理制度探析??山西高等學校社會科學學報?2005年第402105頁。的少糾」童變成新的文盲〞。14三是家庭倫理問題。目前父子、母、祖孫—起乞討的越來越多他們穿行于鬧區(qū)唆使“童〞對行人糾纏求取錢財I朔『老人積7L重充當需錢樹這種家族化乞討巛發(fā)的冢庭倫理阿題應弓起重視?！　≠鐹痃對僳蒙及其〕宓穸　　　礦獻姑′現(xiàn)象是信一I』桌It飛爺◇邦J斑竹竹入1!引力守影劇景卜以列薩入耳信息、虛報等不老實手段騙取救助以解決溫飽問題或謀取不義之財?shù)牟涣紋〗IⅣ◇b。　　　“城生活無著的漂泊乞討人員〞這個有權承受救助的群體在每一個城都有相當?shù)臄?shù)量。兩年來救助理使上百萬需要救助的人員得到了應有的救助在實現(xiàn)社會公平和穩(wěn)定方面它的作用毋庸贅述。然而當我們試著走近這個特殊的群體時卻發(fā)現(xiàn)本來應該由他們享受和行使的社會福利與受救助權利卻被另外一群人所占有。這些人巧妙的利用救助站提供的方便越來越頻繁地出如今或大或小的救助站中這就是往往被無視卻危害極大的一種社會現(xiàn)象——“跑站。〞　　跑站的主要危害表如今以下幾個方面：　　第一它造成了財政資金和社會救助資源的浪費。根據(jù)我國“救助理〞的規(guī)定救助資金主要來源于財政。每年投入大量的資金用于全國九百多個救助站的日常開支和救助經(jīng)費。作為財政的理和使用人政府一方面要對社會弱勢群體負責保證城生活無著落的漂泊乞討人員的根本生存；另一方面也要對全體納稅人負責保證社會救助資金花的明白、用的充分?！岸F(xiàn)實中一批批的“職業(yè)跑站者〞頻繁“光臨″各個救助站侵占和蠶食了本應屬于真正漂泊乞討人員的社會救助資源給財政造成了宏大的浪費和損失〞。ls　　第二它助長了社會不良風氣。社會救助是為保障社會成員最根本的生存權進而促進社會平衡、和諧開展而創(chuàng)設的制度其本身具有很強的針對性和目的性。不屬于社會救助制度覆蓋的受助對象職能部門不能擅自擴大救助范圍否那么不僅浪費社會救助資金而且還可能帶來社會信任與道德助長社會不良風氣。因為“不僅承當著社會救助制度的經(jīng)濟本錢同時更是面臨著社會救助的道德風險〞。16　　第三“職業(yè)跑站者〞投機取巧、公然蔑視和玩弄法律規(guī)那么的行為所造成14李歡、李小魯：?乞討低齡化現(xiàn)象探析??湖南民族職業(yè)學院學報?2007年第3第2931頁。D陳燕：?從源頭上控制漂泊乞討現(xiàn)象??中國?2006年第8第46頁。1h徐芳：?我國社會乞討現(xiàn)象的調(diào)查與考慮??湖南師范大學學報?2004年第5的對公民法律信仰的不良影響還可能是其中最壞且最具隱蔽性的不良社會后果?！　【戎鷮ο笳鐒e難　　在?城生活無著落的漂泊乞討人員救助理?中規(guī)定救助對象是“城生活無著的漂泊乞討人員〞?救助理施行細那么?第2條又規(guī)定：“城生活無著的漂泊乞討人員是指因自身無力解決食宿無親友投靠又不享受城最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)正在城漂泊乞討度日的人員。雖有漂泊乞討行為但不具備前款規(guī)定情形的不屬于救助對象。〞這些規(guī)定太過抽象不便執(zhí)行。先不要說這些人不愿意向救助站求助就算進了救助站要弄清楚其是否享受城最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)沒有一段時間也難以弄清楚。目前救助站救助的對象大多是財物被盜、被搶、被騙、上訪上訴、務工不著、探親不遇后生活出現(xiàn)困難的人群這些對象在?城生活無著落的漂泊乞討人員救助理?及其施行細那么中都沒有明確規(guī)定。而另一方面真正的漂泊乞討人員大都不愿意進救助站而這些在繁華街道漂泊乞討的職業(yè)乞往往是由和城辦“護送〞來的這種“護送〞是否有一定強迫性?在現(xiàn)實生活中真正最需要救助的人也就是漂泊未成年人、精病人和危重病人對他們的救助應該是有關部門的一種主動行為。“但假如把這個界定的權利交給執(zhí)法者其權利不受嚴格監(jiān)視和制約?城生活無著落的漂泊乞討人員救助理?及其施行細那么界定的救助對象就不可能施行。再說職業(yè)乞不可能“生活無著〞更不會“自愿承受救助理〞而諸如有智力障礙或精障礙的殘疾人和離家出走的漂泊兒童這些無行為才能的人卻不懂得“自愿〞。?城生活無著落的漂泊乞討人員救助理?將救助對象定位為“城生活無著的流浪乞討人員〞并將其視為救助理部門施行救助理的先決條件再加上“自愿〞原那么作為受助者承受救助的前提條件。這兩點使得救助理制度之下的救助理工作處于“該救助的得不到救助不該救助的卻得到了救助〞的為難場面。〞D救助理制度未能細化救助對象妄想對呈現(xiàn)多元特征的不同類型流浪乞討人員采取同一種救助想用一種藥方包治百病是不可能的這般脫離實際值得反思?！　嘭煵幻鲗е虏块T協(xié)調(diào)監(jiān)視難　　在救助理漂泊乞討人員過程中有的部門未盡到自己應盡的職責：其一是護送隨意擴大救助范圍現(xiàn)象時有發(fā)生。有些區(qū)部門仍沿用收容遣乍云斌：?救助站無人可救問題思辨??社會福利?2000年第4第5152頁。送時的做法把一些有細微行為的人員、自殘人員、上訪人員甚至是無人照料的危重病人也送到救助理站他們甚至以“先接收后甄別〞為理由迫使區(qū)救助理站接收不該接收的對象。其二是缺乏交接手續(xù)。當前有些區(qū)、城、容部門護送智障、危重或精病人和其他救助人員到救助理站時無任何工作情況記錄有的甚至不負責任地將其丟棄在救助站外不履行任何交接手續(xù)大大地增加了救助理站甄別和處置受助人員的難度。?城生活無著落的漂泊乞討人員救助理?第4條規(guī)定：“級以上人民門負責漂泊乞討人員的救助工作并對救助站進展指導、監(jiān)視。、衛(wèi)生、交通、鐵道、城等部門應當在各自的職責范圍內(nèi)做好相關工作。〞這樣未能對各職能部門的職責作出明確規(guī)定因此導致理缺位給各職能部門互相推卸救助責任留下了宏大空間和借口。　　中國的法律制度其實的問題不是制定問題而主要是執(zhí)行和監(jiān)視執(zhí)行問題尤其是監(jiān)視問題。社會救助法律制度安排方面同樣存在這樣的問題。一項法律制度的執(zhí)行和落實關鍵還是要看終究有多大的執(zhí)行決心和意志是否愿意真正地監(jiān)視其執(zhí)行和貫徹。假設相關人員都是克盡職守、兢兢業(yè)業(yè)、遵規(guī)守矩的人那么從法律的制定到施行肯定可以較好地發(fā)揮出制度的相應功能來。社會救助法律制度施行中所存在的重親厚友、挪用克扣救濟款、強迫塔售、符合條件的領取不到而不符合條件的卻占奪救助利益等現(xiàn)象屢禁不止打折扣執(zhí)行社會救助法律制度等現(xiàn)象層出不窮是與相應監(jiān)視機制的缺失親相關的。制度中的監(jiān)視條款本身也大都流于形式并沒有形成一種經(jīng)常性的、全面的監(jiān)督安排從而導致制度的執(zhí)行不力并且還不能及時糾正其中出現(xiàn)的問題。權力失去監(jiān)視就會導致腐致制度失去監(jiān)視就會形同虛設甚至還會造成新的社會不公出現(xiàn)。監(jiān)視機制的健全才會有效進步制度運作的績效程度地發(fā)揮和挖掘制度的設計功能。我們習慣上認為有了詳細的法律文本就是實現(xiàn)了法治實際上法治的根本內(nèi)涵那么在對法律的信仰以及對法律制度實實在在的