【文章內(nèi)容簡介】 部的層級監(jiān)督關系，由上級行政機關糾正下級行政機關的違法或不當?shù)男姓袨?，以保護相對人的合法權益，是一種行政救濟，即行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政權的監(jiān)督形式。行政復議在范圍、程序等方面都與行政訴訟有區(qū)別，它以自身特有的優(yōu)勢彌補了行政訴訟制度在給予相對人權利救濟時的某些局限性，對相對人權利的保護來得更直接、及時，也更為全面。因此，行政復議是一項發(fā)展社會主義民主和保障人權的重要法律制度。黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家?！秉h的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。依法治國基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政復議制度，充分發(fā)揮行政復議制度的作用，有利于加強行政機關的內(nèi)部監(jiān)督，促進行政機關依法行政。一、行政復議制度的新進展與我國整個法制建設的進程一樣，我國的行政復議制度的建立也經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程。建國初期，行政復議制度就開始建立，先后在財政、稅收、海關等領域?qū)嵭小?0年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復議。此后，隨著“左”的思想愈演愈烈，行政復議制度也遭到破壞。進人80年代以后，隨著我國民主法制建設的不斷進步，行政復議制度也得到發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，到1990年底，我國已有100多個法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復議。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國務院通過了《中華人民共和國行政復議條例》，對行政復議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，促進了行政復議制度的發(fā)展和完善。經(jīng)過近10年的實踐，行政復議工作積累了不少成功的經(jīng)驗，制定行政復議法的條件已經(jīng)成熟。1998年10月國務院將行政復議法（草案）提交九屆全國人大常委會審議，九屆全國人大常委會經(jīng)過第五次、第六次和第九次會議三次審議，于1999年4月29日通過了《中華人民共和國行政復議法》。行政復議法的通過，進一步完善和發(fā)展了我國的行政復議制度。與現(xiàn)行的行政復議制度相比較，行政復議法有以下幾個方面的重大進展：（一）擴大了行政復議范圍我國現(xiàn)行行政復議制度的復議范圍比較窄，按照現(xiàn)行的規(guī)定，復議申請范圍限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權和財產(chǎn)權的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進依法行政，《行政復議法》擴大了申請復議的具體行政行為的范圍，根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，行政機關的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認為這些行為違法或者不當，侵犯了自己的合法權益，都可以依法申請復議。同現(xiàn)行的復議申請范圍相比，明確規(guī)定增加的內(nèi)容有：認為行政機關變更或者廢止農(nóng)村承包合同，侵犯其合法權益的；認為符合法定條件，申請行政機關頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；申請行政機關依法發(fā)放社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發(fā)放的；認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用的；申請行政機關履行保護受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的等。行政復議范圍的擴大，提高了對公民權利保護的水平，既是法制進步的要求，也體現(xiàn)了行政復議作為一種公民權利救濟制度的獨特價值。（二）將抽象行政行為納入復議范圍現(xiàn)行行政復議制度的復議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對抽象行政行為的復議申請權。這些規(guī)定是基于我國當時的情況和法制發(fā)展水平考慮的。但隨著實踐的發(fā)展，將抽象行政行為納入復議申請范圍的呼聲日益強烈。其理由是：首先，從理論上來說，任何權利都需要保護和救濟，否則就不能稱之為權利。既然抽象行政行為存在侵害公民權利的可能性，就應該向公民提供相應的救濟途徑。我國憲法和法律雖然規(guī)定了對抽象行政行為進行監(jiān)督的制度，但無論是權力機關的監(jiān)督，還是行政機關的監(jiān)督，都主要靠監(jiān)督機關自身來啟動，受到抽象行政行為侵害的公民只能舉報，提供線索。由于這種舉報沒有法定的運作程序，以致難以達到預期的目的，妨礙對公民合法權益的保護。其次，從行政復議的性質(zhì)上來說，它既是上級行政機關對下級行政機關監(jiān)督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟手段。作為監(jiān)督形式，行政復議應當是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進行的全面監(jiān)督；作為救濟手段，行政復議應當貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當?shù)男姓顒又率蛊渥陨砗戏嘁媸艿角址杆鶓玫降娜婢葷?。第三，從行政復議和行政訴訟的關系上來說，也應當擴大行政復議的受案范圍。作為對行政行為的監(jiān)督制度，行政復議和行政訴訟在宗旨和目的上相同，都是為了維護和監(jiān)督行政機關行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。但是，它們不是同一制度的重復，二者有個分工和協(xié)調(diào)的關系。行政訴訟（或司法審查）作為司法權對行政權的監(jiān)督形式，它受一國政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權監(jiān)督行政權的廣度和深度都受限制。行政復議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的特殊價值，它應當能夠彌補司法救濟的不足，使公民的權益救濟不留下“真空”。因此，與行政訴訟相比，它在救濟的廣度和深度上都應有自己的特色。尤其在目前的行政訴訟制度還存在某些局限性的情況下，更應該體現(xiàn)這一點。將抽象行政行為納人復議范圍是有憲法和法律依據(jù)的。我國憲法規(guī)定公民對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關申訴、控告或者檢舉的權利，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理，任何人不得壓制和打擊報復。同時，憲法第八十九條規(guī)定國務院有權改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當命令、指示和規(guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令。地方組織法第五十九條規(guī)定縣級以上各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。因此，將抽象行政行為納人行政復議范圍，是有憲法和組織法依據(jù)的；因此，根據(jù)行政復議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定（多屬一些規(guī)范性文件）不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請。將抽象行政行為納入復議范圍，是行政復議制度的重大進步和創(chuàng)新。（三）國務院可以作為復議機關受理重要復議申請根據(jù)現(xiàn)行的行政復議制度，對省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務院部門的具體行政行為不服申請復議的，由作出具體行政行為的政府或部門管轄，也就是由原機關復議。當初作這樣規(guī)定是考慮到國務院是最高國家行政機關，主要職責是制定方針政策，從全局上處理行政事務，一般不宜、也難以處理大量的具體行政糾紛。如果規(guī)定國務院作為復議機關，可能會影響國務院的正常工作。在實踐過程中，這一理由受到越來越多的質(zhì)疑，一些實際工作部門和理論界的同志認為，由本機關復議自己作出的具體行政行為，實際上是自己作自己的法官，難以保證行政復議的公正性，不利于保護公民、法人或者其他組織的合法權益；國務院作為最高行政機關，對下級行政機關具有最高的層級監(jiān)督權，這是憲法賦予的權力，由國務院受理行政復議申請，有利于發(fā)現(xiàn)和糾正國務院部門和省級政府的違法或不當?shù)男姓袨椋訌妵鴦赵簩鴦赵翰块T和省級政府的監(jiān)督，同時也能在各級政府中起到有錯必糾的示范作用，從行政管理的全體規(guī)模上推進依法行政。因此，行政復議法規(guī)定，對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院按照本法的規(guī)定作出最終裁決。（四）程序上進一步方便申請人行政復議是公民權利的一種救濟手段，與行政訴訟所提供的司法救濟相比，它具有及時、方便、成本低等特點，應當更容易為群眾所接受，但是，從行政復議條例實施的情況來看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復議這一途徑加以解決。據(jù)統(tǒng)計，從1991年1月行政復議條例實施到1997年底，全國共有22萬件行政復議案件，平均每年只有3萬件。而同期行政訴訟案件卻逐年上升，僅1998年就達10萬件。這表明，行政復議制度的優(yōu)越性并沒有得到充分體現(xiàn)。這里有對行政復議制度宣傳普及不夠，群眾對行政機關信任度不高的原因，也有制度本身的原因。如在管轄上，主要以條條管轄為主，很多情況下，申請人需要到異地去申請，不方便；時限較短，不利于申請人充分的準備等。這次行政復議法的制定，充分地考慮了這些因素，盡量避免程序的司法化，并在以下幾個方面作出規(guī)定，力圖方便群眾：1．在管轄上，原則上讓申請人自己選擇行政復議法規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。將選擇復議機關的權利交給申請人，可以在一定程度上克服地方保護或行業(yè)保護，是民主政治的體現(xiàn)，既公道又科學，也與現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制不矛盾。此外還規(guī)定，申請人如果弄不清向哪一個行政機關申請復議，可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府轉(zhuǎn)送有關行政復議機關。2．在申請的形式上，規(guī)定了可以口頭申請行政復議法規(guī)定，申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。3．放寬了申請復議的時限行政復議條例規(guī)定的申請復議的期限一般是十五天，有的單行法律規(guī)定只有五天，時間太短，不利于公民提出復議申請。為了方便公民、法人或者其他組織通過申請行政復議保護自己的合法權益，行政復議法放寬了申請復議的時限，規(guī)定公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限從障礙消除之日起繼續(xù)計算。4．行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用（五）強化了對復議活動的監(jiān)督，嚴格規(guī)定了復議機關的法律責任現(xiàn)行行政復議制度得不到有效實施的一個重要原因，是有的行政機關怕當被告或者怕麻煩，對復議申請應當受理而不受理；有的行政機關“官官相護”，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。在制定行政復議法時，注意從提高行政復議的有效性上完善行政復議制度，強化了上級行政機關對復議活動的監(jiān)督，嚴格規(guī)定了復議機關的法律責任。由國務院提出法律案并經(jīng)全國人大常委會審議通過的行政復議法，體現(xiàn)了我國行政復議制度的新進展，也是推進依法行政的新的重大舉措。它從國家制度上再一次表明，我們黨所領導的人民政府，是全心全意為人民服務的政府，是徹底地為人民的利益工作的。建國前夕，毛澤東同志在論及治國方略時指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息?！蔽覀儜敶罅π麄髌占靶姓妥h法，使之為廣大干部和群眾所理解和掌握，以加快社會主義民主和法制的進程。二、行政復議制度的發(fā)展過程我國行政復議制度建立于建國初期，最早的有關行政復議的規(guī)定，見之于1950年1月 15日政務院批準、財政部公布的《財政部設置檢查機關辦法》，該辦法第六條規(guī)定：“被檢查的部門對檢查機構(gòu)之措施認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構(gòu)申請復核處理?！边@里的“申請復核處理”，究其實質(zhì)就具有行政復議的性質(zhì)?？梢哉f這是建國初期行政復議制度的雛形。1950年12月15日政務院政務會議通過的《稅務復議委員會組織通則》，第一次在法規(guī)上正式出現(xiàn)了“復議”二字，并明確規(guī)定了稅務復議委員會的性質(zhì)、任務及受案范圍，標志著我國的行政復議制度的建立，以后，隨著有關規(guī)定行政復議的法規(guī)的頒布，我國行政復議的范圍越來越擴大，相繼頒布的《印花稅暫行條例》、《暫行海關法》等法律規(guī)范，都規(guī)定了行政復議制度。改革開放以來，特別是進入80年代以后，隨著我國社會主義民主和法制建設的不斷加快，行政復議制度有了較大的發(fā)展，規(guī)定有行政復議內(nèi)容的法律、法規(guī)數(shù)量日益增多，如《海關法》、《外國人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商標法》、《專利法》、《集會游行示威法》等都規(guī)定了行政復議制度。但由于缺乏一部對行政復議制度進行系統(tǒng)規(guī)范的法律，總的來說行政復議案件還不多，行政復議制度也不夠健全。1989年行政訴訟法公布后，為適應和配合行政訴訟制度的施行，制定《行政復議條例》被迅速提上日程。國務院于1990年12月頒布，并于1994年6月修訂的《行政復議條例》，對申請復議范圍、復議管轄、復議機構(gòu)、復議參加人、復議的申請、受理、審理與決定等，都作出了具體明確的規(guī)定?！缎姓妥h條例》的頒布實施，進一步規(guī)范、健全和發(fā)展了我國的行政復議制度，行政復議案件也隨之大量上升，我國行政復議制度從此進人一個全面建設和發(fā)展的階段。經(jīng)過多年實踐，行政復議工作積累了不少成功經(jīng)驗。同時，在實踐中還存在不少問題，主要是：第一，行政復議申請范圍較窄。按照現(xiàn)行做法，行政復議申請范圍僅限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權和財產(chǎn)權的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同，沒有體現(xiàn)出行政復議的特點。第二，申請行政復議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復議還不方便。例如，目前實行的是以“條條”管轄為主的行政復議管轄體制，老百姓申請復議，往往要到異地，很不方便；又如，現(xiàn)行的復議申請期限較短，一般為15天，還有的單行法律規(guī)定只有5天，申請人很容易耽誤申請期限；再如，申請復議必須采取書面形式，也限制了一些人民群眾進行復議等等。第三，有的行政機關怕當被告，或者怕麻煩，對復議申請應當受理而不受理，或者受理后久拖不決。第四，有的行政機關在復議活動中搞“官官相護”，甚至徇私舞弊，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。為了及時、有效地糾正違法的和不當?shù)木唧w行政行為，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，進一步規(guī)范我國的行政復議制度，制定行政復議法，進一步完善行政機關內(nèi)部自我糾正錯誤的監(jiān)督機制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八屆全國人大常委會將制定行政復議法列入了立法規(guī)劃。根據(jù)八屆全國人大常委會立法規(guī)劃，原國務院法制局于1996年3月開始研究起草行政復議法，并就起草行政復議法需要解決的主要問題，征求了部分地方人民政府和國務院部門的意見，并召開座談會聽取部分行政機關和