【正文】 條 外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國境內(nèi)申請行政復(fù)議，適用本法。主權(quán)是一個(gè)國家對外的最高權(quán)力。這里應(yīng)注意幾點(diǎn)。這就是國家平等原則在行政訴訟中的具體體現(xiàn)，也是國際上的通例。對等原則，即包括行使權(quán)利，也包括履行義務(wù)。第三，這里的“境內(nèi)”的“境”，是指“關(guān)境”，即我國海關(guān)所管轄的“境”，不包括臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門。法人或者其他組織在我國境內(nèi)申請行政復(fù)議，就應(yīng)當(dāng)規(guī)定依照本法的規(guī)定申請行政復(fù)議，受本法的保護(hù)。國務(wù)院于1990年制定了行政復(fù)議條例，在條例實(shí)施的之前和之后出臺的許多單行的法律中，對有關(guān)行政管理領(lǐng)域內(nèi)的行政復(fù)議作出了零散的規(guī)定。這些法律中如果有與行政復(fù)議法的有關(guān)規(guī)定不一致的部分，都要以行政復(fù)議法的規(guī)定為準(zhǔn)，按照行政復(fù)議法的規(guī)定執(zhí)行。許多條文的確定都是從便民原則的角度出發(fā)，力求有利于行政相對人申請行政復(fù)議，有利于行政相對人獲得行政救濟(jì)并窮盡行政救濟(jì)。行政復(fù)議條例至今已經(jīng)實(shí)施八年多了，在此基礎(chǔ)上，國家許多部委都相應(yīng)形成了有關(guān)在本系統(tǒng)內(nèi)部具體實(shí)施行政復(fù)議的規(guī)章，或者在其他規(guī)范性文件中有關(guān)行政復(fù)議的問題規(guī)定，例如，《技術(shù)監(jiān)督行政復(fù)議實(shí)施辦法》等等；地方人大制定的大量的地方性法規(guī)中、地方人民政府制定的大量的規(guī)章中也都有關(guān)于行政復(fù)議的規(guī)定。1990年12月24日國務(wù)院發(fā)布、1994年10月9日國務(wù)院修訂發(fā)布的《行政復(fù)議條例》同時(shí)廢止。法律從何時(shí)開始生效，一般根據(jù)該項(xiàng)法律的性質(zhì)和實(shí)際需要來決定。第三種是法律公布后先予以試行或者暫行，而后由立法部門加以補(bǔ)充修改，再通過為正式法律，公布施行，在試行期間也具有約束力，如在1982年第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過了《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》，經(jīng)過近十年的司法實(shí)踐，在1991年第七屆全國人民代表大會第四次會議上通過了正式的《中華人民共和國民事訴訟法》；再比如，1982年第五屆全國人民代表大會第二十五次會議通過的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)定：“本法自1983年7月1日起試行”。該法第四十三條規(guī)定：“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實(shí)施滿三個(gè)月之日起試行”。我國的大多數(shù)法律多采取第二種方式，例如，刑法、行政訴訟法、教育法等等。法律中明確規(guī)定法律的生效時(shí)間一般涉及到法律有無溯及力的問題。如果具有溯及力的，法律要明確規(guī)定適用原則。”一般的法律沒有溯及力，這種不溯及既往的原則已成為各國立法所共同遵循的通例。因此，明確規(guī)定法律的施行時(shí)間，使人們在時(shí)間概念上有所遵循，這一點(diǎn)不論在理論上，還是在實(shí)踐上都是有著重要意義的?！踞屃x】 本條是對行政復(fù)議過程中有關(guān)行政賠償內(nèi)容的規(guī)定。本條第一款的規(guī)定與國家賠償法的規(guī)定是一致的。行政復(fù)議中提出賠償請求與依照國家賠償法要求賠償在程序上是有區(qū)別的。第一，如果申請人提出復(fù)議申請時(shí)沒有同時(shí)提出賠償請求，在特定的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以履行決定賠償?shù)穆氊?zé)；第二，這種職能的行使不是全方位的，而是特定的，即有以下幾類情況時(shí)可以發(fā)生：一是決定撤銷或變更罰款時(shí)；二是決定撤銷沒收財(cái)物的處罰行為時(shí)；三是決定撤銷違法集資、征收財(cái)物攤派費(fèi)用等履行義務(wù)行為的要求時(shí)；四是決定解除對財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)的行政強(qiáng)制措施行為時(shí)。如果行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制措施被決定撤銷，但原實(shí)施強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)不采取措施將查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)返還申請人或者第三人，會在行政復(fù)議決定和實(shí)際狀況之間形成中斷，這不利于問題的解決和錯誤的糾正。由于行政權(quán)最終要由具體的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員來行使，某些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨殡y以避免，這些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨闀π姓芾硐鄬θ说臋?quán)利造成損害，因此，需要給予行政管理相對人一定的權(quán)利救濟(jì)途徑。它是運(yùn)用行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，由上級行政機(jī)關(guān)糾正下級行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，以保護(hù)相對人的合法權(quán)益，是一種行政救濟(jì)，即行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政權(quán)的監(jiān)督形式?！秉h的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國務(wù)院通過了《中華人民共和國行政復(fù)議條例》，對行政復(fù)議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，促進(jìn)了行政復(fù)議制度的發(fā)展和完善。與現(xiàn)行的行政復(fù)議制度相比較，行政復(fù)議法有以下幾個(gè)方面的重大進(jìn)展：（一）擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍比較窄，按照現(xiàn)行的規(guī)定，復(fù)議申請范圍限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。（二）將抽象行政行為納入復(fù)議范圍現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對抽象行政行為的復(fù)議申請權(quán)。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。作為監(jiān)督形式，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行的全面監(jiān)督；作為救濟(jì)手段，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)貫穿行政活動的每一個(gè)方面，是對公民因某些違法和不當(dāng)?shù)男姓顒又率蛊渥陨砗戏?quán)益受到侵犯所應(yīng)得到的全面救濟(jì)。行政訴訟（或司法審查）作為司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督形式，它受一國政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。將抽象行政行為納人復(fù)議范圍是有憲法和法律依據(jù)的。因此，將抽象行政行為納人行政復(fù)議范圍，是有憲法和組織法依據(jù)的；因此，根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定（多屬一些規(guī)范性文件）不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。如果規(guī)定國務(wù)院作為復(fù)議機(jī)關(guān)，可能會影響國務(wù)院的正常工作。（四）程序上進(jìn)一步方便申請人行政復(fù)議是公民權(quán)利的一種救濟(jì)手段，與行政訴訟所提供的司法救濟(jì)相比，它具有及時(shí)、方便、成本低等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)更容易為群眾所接受，但是，從行政復(fù)議條例實(shí)施的情況來看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復(fù)議這一途徑加以解決。這里有對行政復(fù)議制度宣傳普及不夠，群眾對行政機(jī)關(guān)信任度不高的原因，也有制度本身的原因。此外還規(guī)定，申請人如果弄不清向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限從障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。它從國家制度上再一次表明，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，是全心全意為人民服務(wù)的政府，是徹底地為人民的利益工作的。”這里的“申請復(fù)核處理”，究其實(shí)質(zhì)就具有行政復(fù)議的性質(zhì)。但由于缺乏一部對行政復(fù)議制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的法律，總的來說行政復(fù)議案件還不多，行政復(fù)議制度也不夠健全。經(jīng)過多年實(shí)踐，行政復(fù)議工作積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)。例如，目前實(shí)行的是以“條條”管轄為主的行政復(fù)議管轄體制，老百姓申請復(fù)議，往往要到異地，很不方便；又如，現(xiàn)行的復(fù)議申請期限較短，一般為15天，還有的單行法律規(guī)定只有5天，申請人很容易耽誤申請期限；再如，申請復(fù)議必須采取書面形式，也限制了一些人民群眾進(jìn)行復(fù)議等等。因此，第八屆全國人大常委會將制定行政復(fù)議法列入了立法規(guī)劃。第五次常委會會后，法律委員會和法制工作委員會將草案發(fā)中央有關(guān)部門、各地方人大和人民政府再次征求意見，邀請中央有關(guān)部門、專家座談，并在青島市召開會議，專門聽取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見。1999年4月7日法律委員會對行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行審議后，將《行政復(fù)議法（草案三次審議稿）》提請第九屆全國人大常委會第九次會議審議，常委委員們普遍認(rèn)為，經(jīng)過常委會的三次審議，草案修改得比較完善。完善行政復(fù)議制度，對于社會主義民主政治建設(shè)，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序和社會穩(wěn)定，從制度上遏制和清除腐敗，必將發(fā)揮重要作用。行政復(fù)議法從這一目的出發(fā)，確立了行政復(fù)議法律制度。行政人，主要是指依法代表國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的國家行政機(jī)關(guān)工作人員?！睂Α靶姓ㄒ?guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。對抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復(fù)議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，一并提出對所依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進(jìn)行審查要求的監(jiān)督機(jī)制，并根據(jù)我國憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進(jìn)行審查。行政法的基本原則中有兩個(gè)重要原則，即合法性原則與合理性原則。越權(quán)無效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。正當(dāng)程序原則是指法律的實(shí)施必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。在德國，一是法律至上；二是法律要件。三是司法救濟(jì)原則，即一切司法權(quán)歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國務(wù)院或者其他上級行政機(jī)關(guān)依法授予。第三，行政機(jī)關(guān)的行政行為違法無效。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟(jì)，否則任何責(zé)任都是空談。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。如果行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實(shí)施行政管理和應(yīng)有的行政效率。英國大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)”；另一種說法是，“如此無邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會同意它。我國法學(xué)界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項(xiàng)：一、正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康模欢⑵胶庑?，行政機(jī)關(guān)在選擇作出某種行政行為時(shí)，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個(gè)人受損害與社會所獲利益、個(gè)人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實(shí)際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔(dān)其無法履行或者違背情理的義務(wù)。規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，針對被申請人的具體行政行為“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的”、“適用依據(jù)錯誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權(quán)的”或者“明顯不當(dāng)?shù)摹鼻樾?，?yīng)當(dāng)“決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法”；以及“被申請人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行”。二、為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益行政復(fù)議和行政訴訟一樣，是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。如同公民的實(shí)體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個(gè)漫長的歷史過程?！彪S著訴權(quán)的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴(kuò)大到行政訴訟領(lǐng)域，訴權(quán)的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護(hù)自身合法權(quán)益的最重要的法律手段。行政訴訟法是一部權(quán)利保護(hù)法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補(bǔ)救。行政復(fù)議適用行政程序，由行政復(fù)議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨(dú)立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。這就是說，對于行政復(fù)議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復(fù)議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。而這項(xiàng)制度的運(yùn)作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)，對違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰约m正。必須維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何個(gè)人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。依法行政的一個(gè)最基本的原則就是職權(quán)法定。因此，對行政權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督與制約。一方面使作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級行政機(jī)關(guān)依職權(quán)來糾正下級行政機(jī)關(guān)的錯誤，從而保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。由于行政權(quán)的行使有很強(qiáng)的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個(gè)人專斷，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機(jī)關(guān)能夠有效地實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益，最大限度地保證行政權(quán)的正當(dāng)行使。它一方面通過各級人民政府、政府各工作部門的上級行政機(jī)關(guān)對其下級行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為實(shí)施審查，糾正其違法和不當(dāng)?shù)男姓袨?，起到保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的作用。還規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定，無正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的；行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請，造成嚴(yán)重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。世界上許多國家都有比較完備的行政復(fù)議制度，使我們在制定行政復(fù)議法時(shí)可作為借鑒。行政機(jī)關(guān)救濟(jì)公民權(quán)利有兩種方法，一是通過部長救濟(jì)；二是通過行政裁判所救濟(jì)。行政上訴權(quán)是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。大陸法系國家的行政復(fù)議與之不同，代表性的國家是法國和德國。按照《聯(lián)邦德國基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會機(jī)構(gòu)提出書面的請求或訴愿。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機(jī)關(guān)的處分。第三，不作為行為。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據(jù)。其要點(diǎn)有二：一是申請行政復(fù)議的對象是“行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復(fù)議的前提是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權(quán)益”。這一規(guī)定，使行政復(fù)議的受案范圍大大擴(kuò)展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對應(yīng)。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規(guī)定，并沒有完全體現(xiàn)出行政復(fù)議的特點(diǎn)。這主要是因?yàn)?，首先，行政爭議起因于行政機(jī)關(guān)的行政活動。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識。因此，行政復(fù)議具有以下特征：第一，行政復(fù)議是解決行政爭議的一種行政方法。行政復(fù)議原則上只限于解決行政爭議，民事糾紛和其他爭議只有在法律有明文規(guī)定的情況下才可以被納人處理對象。按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復(fù)議的審查對象。行政復(fù)議是一種行政機(jī)關(guān)的行政行為，這種行為的特點(diǎn)是以解決行政爭議的形式進(jìn)行的，它基于行政相對人的申請而開始，以行政主體為被申請人。作為行政相對人的公民