【正文】 條 外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國境內(nèi)申請行政復議，適用本法。主權(quán)是一個國家對外的最高權(quán)力。這里應注意幾點。這就是國家平等原則在行政訴訟中的具體體現(xiàn)，也是國際上的通例。對等原則，即包括行使權(quán)利，也包括履行義務。第三，這里的“境內(nèi)”的“境”，是指“關(guān)境”，即我國海關(guān)所管轄的“境”，不包括臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門。法人或者其他組織在我國境內(nèi)申請行政復議，就應當規(guī)定依照本法的規(guī)定申請行政復議，受本法的保護。國務院于1990年制定了行政復議條例，在條例實施的之前和之后出臺的許多單行的法律中，對有關(guān)行政管理領(lǐng)域內(nèi)的行政復議作出了零散的規(guī)定。這些法律中如果有與行政復議法的有關(guān)規(guī)定不一致的部分，都要以行政復議法的規(guī)定為準，按照行政復議法的規(guī)定執(zhí)行。許多條文的確定都是從便民原則的角度出發(fā)，力求有利于行政相對人申請行政復議，有利于行政相對人獲得行政救濟并窮盡行政救濟。行政復議條例至今已經(jīng)實施八年多了，在此基礎(chǔ)上，國家許多部委都相應形成了有關(guān)在本系統(tǒng)內(nèi)部具體實施行政復議的規(guī)章，或者在其他規(guī)范性文件中有關(guān)行政復議的問題規(guī)定，例如，《技術(shù)監(jiān)督行政復議實施辦法》等等；地方人大制定的大量的地方性法規(guī)中、地方人民政府制定的大量的規(guī)章中也都有關(guān)于行政復議的規(guī)定。1990年12月24日國務院發(fā)布、1994年10月9日國務院修訂發(fā)布的《行政復議條例》同時廢止。法律從何時開始生效，一般根據(jù)該項法律的性質(zhì)和實際需要來決定。第三種是法律公布后先予以試行或者暫行，而后由立法部門加以補充修改，再通過為正式法律，公布施行，在試行期間也具有約束力，如在1982年第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過了《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》，經(jīng)過近十年的司法實踐，在1991年第七屆全國人民代表大會第四次會議上通過了正式的《中華人民共和國民事訴訟法》；再比如，1982年第五屆全國人民代表大會第二十五次會議通過的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)定：“本法自1983年7月1日起試行”。該法第四十三條規(guī)定：“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實施滿三個月之日起試行”。我國的大多數(shù)法律多采取第二種方式，例如，刑法、行政訴訟法、教育法等等。法律中明確規(guī)定法律的生效時間一般涉及到法律有無溯及力的問題。如果具有溯及力的，法律要明確規(guī)定適用原則?！币话愕姆蓻]有溯及力，這種不溯及既往的原則已成為各國立法所共同遵循的通例。因此，明確規(guī)定法律的施行時間，使人們在時間概念上有所遵循，這一點不論在理論上，還是在實踐上都是有著重要意義的?！踞屃x】 本條是對行政復議過程中有關(guān)行政賠償內(nèi)容的規(guī)定。本條第一款的規(guī)定與國家賠償法的規(guī)定是一致的。行政復議中提出賠償請求與依照國家賠償法要求賠償在程序上是有區(qū)別的。第一，如果申請人提出復議申請時沒有同時提出賠償請求，在特定的情況下，復議機關(guān)可以履行決定賠償?shù)穆氊煟坏诙?，這種職能的行使不是全方位的，而是特定的，即有以下幾類情況時可以發(fā)生：一是決定撤銷或變更罰款時；二是決定撤銷沒收財物的處罰行為時；三是決定撤銷違法集資、征收財物攤派費用等履行義務行為的要求時；四是決定解除對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)的行政強制措施行為時。如果行政機關(guān)實施的強制措施被決定撤銷，但原實施強制措施的行政機關(guān)不采取措施將查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)返還申請人或者第三人，會在行政復議決定和實際狀況之間形成中斷，這不利于問題的解決和錯誤的糾正。由于行政權(quán)最終要由具體的行政機關(guān)和公務員來行使，某些違法或不當?shù)男姓袨殡y以避免，這些違法或不當?shù)男姓袨闀π姓芾硐鄬θ说臋?quán)利造成損害，因此，需要給予行政管理相對人一定的權(quán)利救濟途徑。它是運用行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，由上級行政機關(guān)糾正下級行政機關(guān)的違法或不當?shù)男姓袨?，以保護相對人的合法權(quán)益，是一種行政救濟，即行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政權(quán)的監(jiān)督形式?！秉h的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復議。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國務院通過了《中華人民共和國行政復議條例》，對行政復議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，促進了行政復議制度的發(fā)展和完善。與現(xiàn)行的行政復議制度相比較，行政復議法有以下幾個方面的重大進展：（一）擴大了行政復議范圍我國現(xiàn)行行政復議制度的復議范圍比較窄，按照現(xiàn)行的規(guī)定，復議申請范圍限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。（二）將抽象行政行為納入復議范圍現(xiàn)行行政復議制度的復議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對抽象行政行為的復議申請權(quán)。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應該向公民提供相應的救濟途徑。作為監(jiān)督形式，行政復議應當是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進行的全面監(jiān)督；作為救濟手段，行政復議應當貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當?shù)男姓顒又率蛊渥陨砗戏?quán)益受到侵犯所應得到的全面救濟。行政訴訟（或司法審查）作為司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督形式，它受一國政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。將抽象行政行為納人復議范圍是有憲法和法律依據(jù)的。因此，將抽象行政行為納人行政復議范圍，是有憲法和組織法依據(jù)的；因此，根據(jù)行政復議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定（多屬一些規(guī)范性文件）不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。如果規(guī)定國務院作為復議機關(guān)，可能會影響國務院的正常工作。（四）程序上進一步方便申請人行政復議是公民權(quán)利的一種救濟手段，與行政訴訟所提供的司法救濟相比，它具有及時、方便、成本低等特點，應當更容易為群眾所接受，但是，從行政復議條例實施的情況來看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復議這一途徑加以解決。這里有對行政復議制度宣傳普及不夠，群眾對行政機關(guān)信任度不高的原因，也有制度本身的原因。此外還規(guī)定，申請人如果弄不清向哪一個行政機關(guān)申請復議，可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復議機關(guān)。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限從障礙消除之日起繼續(xù)計算。它從國家制度上再一次表明，我們黨所領(lǐng)導的人民政府，是全心全意為人民服務的政府，是徹底地為人民的利益工作的。”這里的“申請復核處理”，究其實質(zhì)就具有行政復議的性質(zhì)。但由于缺乏一部對行政復議制度進行系統(tǒng)規(guī)范的法律，總的來說行政復議案件還不多，行政復議制度也不夠健全。經(jīng)過多年實踐，行政復議工作積累了不少成功經(jīng)驗。例如，目前實行的是以“條條”管轄為主的行政復議管轄體制，老百姓申請復議，往往要到異地，很不方便；又如，現(xiàn)行的復議申請期限較短，一般為15天，還有的單行法律規(guī)定只有5天，申請人很容易耽誤申請期限；再如，申請復議必須采取書面形式，也限制了一些人民群眾進行復議等等。因此，第八屆全國人大常委會將制定行政復議法列入了立法規(guī)劃。第五次常委會會后，法律委員會和法制工作委員會將草案發(fā)中央有關(guān)部門、各地方人大和人民政府再次征求意見，邀請中央有關(guān)部門、專家座談，并在青島市召開會議，專門聽取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見。1999年4月7日法律委員會對行政復議法草案修改稿進行審議后，將《行政復議法（草案三次審議稿）》提請第九屆全國人大常委會第九次會議審議，常委委員們普遍認為，經(jīng)過常委會的三次審議，草案修改得比較完善。完善行政復議制度，對于社會主義民主政治建設(shè)，加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進行政機關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護社會經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定，從制度上遏制和清除腐敗，必將發(fā)揮重要作用。行政復議法從這一目的出發(fā)，確立了行政復議法律制度。行政人，主要是指依法代表國家行政機關(guān)實施行政行為的國家行政機關(guān)工作人員?！睂Α靶姓ㄒ?guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。對抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，一并提出對所依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進行審查要求的監(jiān)督機制，并根據(jù)我國憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進行審查。行政法的基本原則中有兩個重要原則，即合法性原則與合理性原則。越權(quán)無效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。正當程序原則是指法律的實施必須通過正當?shù)姆沙绦蜻M行。在德國，一是法律至上；二是法律要件。三是司法救濟原則，即一切司法權(quán)歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國務院或者其他上級行政機關(guān)依法授予。第三，行政機關(guān)的行政行為違法無效。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟，否則任何責任都是空談。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。如果行政機關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實施行政管理和應有的行政效率。英國大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機關(guān)在正當?shù)匦惺箼?quán)力時能有這種標準”；另一種說法是，“如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它。我國法學界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項：一、正當性，行政機關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當?shù)膭訖C，在客觀上必須符合正當?shù)哪康?；二、平衡性，行政機關(guān)在選擇作出某種行政行為時，必須注意權(quán)利與義務、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務。規(guī)定行政復議機關(guān)的復議決定，針對被申請人的具體行政行為“主要事實不清、證據(jù)不足的”、“適用依據(jù)錯誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權(quán)的”或者“明顯不當?shù)摹鼻樾?，應當“決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法”；以及“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內(nèi)履行”。二、為了保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益行政復議和行政訴訟一樣，是一項法律救濟制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。如同公民的實體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個漫長的歷史過程?！彪S著訴權(quán)的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴大到行政訴訟領(lǐng)域，訴權(quán)的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護自身合法權(quán)益的最重要的法律手段。行政訴訟法是一部權(quán)利保護法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補救。行政復議適用行政程序，由行政復議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。這就是說，對于行政復議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請行政機關(guān)予以保護，對違法的和不當?shù)男姓袨橛枰约m正。必須維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。依法行政的一個最基本的原則就是職權(quán)法定。因此，對行政權(quán)的行使，應當加強監(jiān)督與制約。一方面使作出具體行政行為的行政機關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級行政機關(guān)依職權(quán)來糾正下級行政機關(guān)的錯誤，從而保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。由于行政權(quán)的行使有很強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機關(guān)能夠有效地實施行政管理，維護公共利益，最大限度地保證行政權(quán)的正當行使。它一方面通過各級人民政府、政府各工作部門的上級行政機關(guān)對其下級行政機關(guān)作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當?shù)男姓袨?，起到保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的作用。還規(guī)定，行政復議機關(guān)違反本法規(guī)定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復議申請的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復議決定的；行政復議機關(guān)工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復議申請，造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。世界上許多國家都有比較完備的行政復議制度，使我們在制定行政復議法時可作為借鑒。行政機關(guān)救濟公民權(quán)利有兩種方法，一是通過部長救濟；二是通過行政裁判所救濟。行政上訴權(quán)是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。大陸法系國家的行政復議與之不同，代表性的國家是法國和德國。按照《聯(lián)邦德國基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨地或與他人聯(lián)名向相應的機構(gòu)和議會機構(gòu)提出書面的請求或訴愿。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機關(guān)的處分。第三，不作為行為。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據(jù)。其要點有二：一是申請行政復議的對象是“行政機關(guān)的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復議的前提是行政機關(guān)的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權(quán)益”。這一規(guī)定，使行政復議的受案范圍大大擴展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對應。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規(guī)定，并沒有完全體現(xiàn)出行政復議的特點。這主要是因為，首先，行政爭議起因于行政機關(guān)的行政活動。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識。因此，行政復議具有以下特征：第一，行政復議是解決行政爭議的一種行政方法。行政復議原則上只限于解決行政爭議，民事糾紛和其他爭議只有在法律有明文規(guī)定的情況下才可以被納人處理對象。按照行政復議法的規(guī)定，行政復議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復議的審查對象。行政復議是一種行政機關(guān)的行政行為，這種行為的特點是以解決行政爭議的形式進行的，它基于行政相對人的申請而開始，以行政主體為被申請人。作為行政相對人的公民