【文章內(nèi)容簡介】 習(xí)時報，20101013【4】艾君：《農(nóng)民工問題與三農(nóng)問題芻議》，工會博覽，20051213【5】國家統(tǒng)計局農(nóng)村司：《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，20100319【6】趙曉：《“民工荒”：勞動力不足還是宏觀經(jīng)濟(jì)的波動？》，學(xué)習(xí)時報，2004325 ⑥ 2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細(xì)則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細(xì)則》，明確提出了民工應(yīng)參加社會養(yǎng)老和工傷保險的問題；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，要求用人單位必須與民工簽訂用工合同，并為其辦理養(yǎng)老保險手續(xù)；2002年，南京市出臺了《失業(yè)保險辦法》，也對民工的養(yǎng)老保險作了明確的規(guī)定；同年9月，上海市推出了《外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，規(guī)定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險；2003第三篇：農(nóng)民工養(yǎng)老保險現(xiàn)狀、問題與對策農(nóng)民工養(yǎng)老保險現(xiàn)狀、問題與對策黨的十九大強(qiáng)調(diào)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。這要求社會保障體系公平覆蓋各個社會群體。農(nóng)民工群體如何跨越“半城鎮(zhèn)化”，如何更多更公平地分享改革發(fā)展成果，日益成為一個亟待破解的重大問題。本文集中探討如何健全和發(fā)展農(nóng)民工養(yǎng)老保險。一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險參?，F(xiàn)狀總的來看，目前農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的比例很低。國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查表明，2008―%%，，仍然處于很低的水平。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，2008―2016年，全國農(nóng)民工中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)從2416萬人上升至5940萬人，%%（見圖1）。盡管這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)存在一定差異，但兩項數(shù)據(jù)都表明目前農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的比例很低。分行業(yè)看，制造業(yè)農(nóng)民工參保率相對較高，建筑業(yè)農(nóng)民工參保率最低。基于國家衛(wèi)生計生委2014年流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，%，%，建筑業(yè)農(nóng)民工參保比例最低，%。分代際看，高齡農(nóng)民工參保率明顯低于全部農(nóng)民工的平均水平。新生代農(nóng)民工（1980年及以后出生）%，%，前者稍高于后者。%，明顯低于新生代農(nóng)民工、老一代農(nóng)民工的參保率，也低于全部農(nóng)民工的平均水平（%）。分收入水平看，低收入農(nóng)民工參保率明顯更低。%，1501―%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、%、%、%，后三個人群明顯更高。分單位性質(zhì)看，靈活就業(yè)農(nóng)民工、個體工商戶、私營企業(yè)農(nóng)民工參保率特別低。歐美企業(yè)、港澳臺企業(yè)、國有及國有控股企業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)比例屬于最高行列，%、%、%，而無單位的靈活就業(yè)農(nóng)民工、個體工商戶（雇員、雇主、自營勞動者）的參保比例屬于最低行列，%、%，成為非常明顯的“短板”，私營企業(yè)農(nóng)民工的參保率也較低，%。二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險發(fā)展面臨的問題（一）農(nóng)民工整體收入偏低造成其繳費能力不足低收入農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)比例明顯更低，這說明收入水平相對低下制約了農(nóng)民工的社保繳費能力，降低了其參保的可能性。例如，根據(jù)廣東省2016年政策，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)上限為16575元，下限為2906元。2016年全國農(nóng)民工平均月收入為3275元，若以此為繳費基數(shù)，按8%的個人繳費比例計算，個人應(yīng)繳262元/月。若是低收入農(nóng)民工，如月工資2400元（2016年廣州最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1895元），%。而據(jù)國家統(tǒng)計局2015年監(jiān)測調(diào)查，%。對于收入相對低下，而吃、住、日常消費、子女教育等剛性支出占比較大的農(nóng)民工來說，如果再增加一筆占月工資約10%的養(yǎng)老保險繳費，確實是一個不小的負(fù)擔(dān)。（二）目前養(yǎng)老保險制度難以適應(yīng)農(nóng)民工的高流動性建筑業(yè)農(nóng)民工的低參保率與其高流動性、就業(yè)不穩(wěn)定性密切相關(guān)，目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在繳費、轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面的機(jī)制設(shè)計和運行效率很難適應(yīng)這種高流動性。由于建筑行業(yè)普遍采取層層分包的勞動體制，建筑業(yè)農(nóng)民工的勞動合同簽訂率很低，2013年，%。缺乏較穩(wěn)定、正式的勞動關(guān)系直接造成用人單位或雇主逃避為建筑業(yè)農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險。而且，建筑行業(yè)的工作地點本身很不固定，一個工程周期長不過一兩年，短的只有幾個月，甚至只有幾十天，這造成建筑業(yè)農(nóng)民工流動性極強(qiáng)。在高流動性情況下，如果要保證養(yǎng)老保險連續(xù)性，就要頻繁辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。由于目前養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、各地繳費比例不完全一致等原因，他們還面臨復(fù)雜的轉(zhuǎn)移資金計算、待遇確定方法及地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的推諉。如果出現(xiàn)階段性失業(yè)、半失業(yè)，其養(yǎng)老保險延續(xù)會面臨更多麻煩。最終造成建筑業(yè)農(nóng)民工自身也很難有積極性參保。（三）靈活就業(yè)農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險面臨制度障礙數(shù)據(jù)表明，在農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險方面，靈活就業(yè)農(nóng)民工、個體工商戶是非常明顯的“短板”。根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險。這表明，現(xiàn)行法律對靈活就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險作出了選擇性規(guī)定。但在實際操作中，部分地區(qū)政策規(guī)定，農(nóng)民工不能以靈活就業(yè)人員身份參保和接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系。有些地方雖然允許本地進(jìn)城農(nóng)民工以靈活就業(yè)人員身份參保，卻不允許外來農(nóng)民工如此。根據(jù)2009年底出臺的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，未達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)。這就造成一些?`活就業(yè)農(nóng)民工的職工養(yǎng)老保險關(guān)系既不能接續(xù)，也無法退出。雖然根據(jù)2014年2月出臺的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，但后者的待遇水平明顯低于前者，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)及為社會統(tǒng)籌賬戶所作貢獻(xiàn)也得不到應(yīng)有回報。在繳費方面，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶。在缺乏繳費激勵機(jī)制和政府補(bǔ)貼的情況下，由靈活就業(yè)農(nóng)民工自身負(fù)擔(dān)全部20%繳費，壓力可謂巨大，較大程度上限制了靈活就業(yè)農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險的積極性。（四）養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)依然存在體制機(jī)制問題雖然近年養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度框架日趨完善，但現(xiàn)實表明，其實踐操作仍然面臨不少問題。目前我國基本養(yǎng)老保險在大部分地區(qū)只是地市級統(tǒng)籌，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，參保人員跨省流動就業(yè)轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系時，除了轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額外，還要轉(zhuǎn)移12%的統(tǒng)籌基金，但在實際操作中，轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌基金仍不足以填補(bǔ)養(yǎng)老金支付帶來的基金缺口，給轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險基金帶來巨大的支付壓力。因此，地方社保機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)入的積極性不高。我國目前養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)出一定的碎片化特征，職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在繳費方式、待遇計發(fā)等方面存在差異，各個地區(qū)實際執(zhí)行的養(yǎng)老保險政策也并不一致，從根本上造成了制度銜接障礙。一些地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)反映，在跨省轉(zhuǎn)移中，由于各地轉(zhuǎn)移接續(xù)操作流程不統(tǒng)一，有些個人賬戶記錄方式不規(guī)范，很容易造成轉(zhuǎn)入地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無法接收。而且省級社保機(jī)構(gòu)之間是同級，在缺乏上級主管部門監(jiān)督的情況，對不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題難以協(xié)調(diào)妥協(xié)，從而影響?zhàn)B老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。（五）高齡農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題亟待解決國家統(tǒng)計局監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工群體正逐步高齡化，2010―2016年，%%，40―%%。老一代農(nóng)民工越來越接近或者已經(jīng)超過退休年齡，對養(yǎng)老保險的需求較為強(qiáng)烈，然而由于執(zhí)法監(jiān)管不到位、制度不完善等原因，許多人面臨過去用人單位未為其參保，目前又補(bǔ)繳困難的問題，養(yǎng)老保險權(quán)益無法落實。前文數(shù)據(jù)分析表明，50歲及以上高齡農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險的比例明顯低于全部農(nóng)民工的平均水平。（六）農(nóng)民工養(yǎng)老保險征繳的監(jiān)管機(jī)制有待完善由于農(nóng)民工的農(nóng)村戶籍身份和弱勢群體特征，加上地方政府部門監(jiān)管常常缺位，一些用人單位或雇主往往能成功逃避為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費用。前文數(shù)據(jù)分析表明，私營企業(yè)農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險的比例比較低。其中原因主要在于對大量私營企業(yè)的職工養(yǎng)老保險征繳的監(jiān)管不到位。企業(yè)作為經(jīng)營主體，內(nèi)在具有減少成本的沖動，在企業(yè)各項社保繳費超過工資總額的30%、而政府監(jiān)管無力的情況下，其經(jīng)營管理者更是會能省則省、能逃則逃。從地方政府的角度來看，長期以來，不少地方出于投資環(huán)境的考慮，總是對一些私營企業(yè)的社保繳費監(jiān)管乏力。三、健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險的對策建議（一）加快推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金目前基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低造成各地制度不統(tǒng)一、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重、基金互濟(jì)性差、養(yǎng)老保險關(guān)系地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)難等突出問題。為此，應(yīng)加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。目前應(yīng)先實現(xiàn)和鞏固省級統(tǒng)籌，并從建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度開始，通過中央調(diào)劑基金在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑，在此基礎(chǔ)上走向真正意義上的全國統(tǒng)籌。建立中央調(diào)劑制度的具體辦法可以為，從部分繳費低、基金結(jié)余多的地區(qū)每年提取一定比例到中央，再調(diào)劑給繳費高、基金收不抵支的地區(qū)。為確?；攫B(yǎng)老保險基金收支平衡，并為降低養(yǎng)老保險費率和繳費負(fù)擔(dān)創(chuàng)造條件，應(yīng)實行劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金的政策。2017年11月，國務(wù)院已經(jīng)印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》。應(yīng)盡快選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點，加快建立國有資本劃轉(zhuǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口逐步彌補(bǔ)相結(jié)合的運行機(jī)制。（二）分類分層解決好不同類型農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題對于就業(yè)和收入較為穩(wěn)定的農(nóng)民工，應(yīng)將其統(tǒng)一、全面納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。對于靈活就業(yè)農(nóng)民工、城鎮(zhèn)個體工商戶，應(yīng)鼓勵其參與基本養(yǎng)老保險，對其個人繳費進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼，減輕其繳費負(fù)擔(dān)。對于低收入農(nóng)民工，應(yīng)讓其“低門檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，對于收入低于社會平均工資60%的農(nóng)民工，可以直接以實際工資收入作為繳費基數(shù)，或者繳費基數(shù)按照統(tǒng)一政策，但降低繳費比例，將職工個人繳費定為4%―8%之間，企業(yè)繳費比例不低于12%。為保證農(nóng)民工養(yǎng)老金待遇水平，可以在低繳費的基礎(chǔ)上對個人賬戶進(jìn)行一定財政補(bǔ)貼。對于在城鄉(xiāng)間頻繁流動的季節(jié)性農(nóng)民工或非從業(yè)的農(nóng)民工家屬等，應(yīng)鼓勵他們參加城