【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 擴(kuò)大。有的建議參照法官、檢察官的模式，將中國(guó)人民解放軍軍官納入公務(wù)員范圍；有的建議將交通海事工作人員、教師等納入公務(wù)員范圍。三是認(rèn)為草案關(guān)于公務(wù)員定義的規(guī)定與所要調(diào)整的一些公務(wù)員的性質(zhì)和職責(zé)不對(duì)應(yīng)。三、公務(wù)員的界定標(biāo)準(zhǔn)與范圍。針對(duì)公務(wù)員范圍的各種不同意見(jiàn)，全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為，干部管理制度正處在改革過(guò)程中，公務(wù)員的范圍需要同民主政治發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，同我國(guó)現(xiàn)階段干部管理體制相符合，草案的規(guī)定符合實(shí)際情況，建議維持草案規(guī)定的范圍；同時(shí)，建議對(duì)關(guān)于公務(wù)員定義的表述作修改完善，以符合所要規(guī)范的公務(wù)員范圍。最后，立法機(jī)關(guān)接受了這個(gè)建議。公務(wù)員法規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，是否屬于公務(wù)員，必須符合三個(gè)條件：一是依法履行公職。即依法從事公務(wù)活動(dòng)的人員，他不是為自己工作，也不是為某個(gè)私人的企業(yè)或者組織工作或者服務(wù)。這里所依的“法”，是廣義的“法”，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。憲法確定了中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家政治生活和社會(huì)生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位,中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨。因此，政黨機(jī)關(guān)及其工作人員以不同方式參與對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的決策及實(shí)施的活動(dòng)也是一種履行公職行為。二是納入國(guó)家行政編制。僅以履行公職為標(biāo)準(zhǔn)，還不能作出明確的界定。有一些在國(guó)家舉辦的事業(yè)單位中工作的人員，他們從事的也是公務(wù)活動(dòng)，但并未納入國(guó)家的行政編制序列，因而不能認(rèn)定為公務(wù)員。必須是納入國(guó)家行政編制序列、履行公職的人員。對(duì)于“編制”一詞，實(shí)踐中有多種用法，除使用行政編制外，還有政法編制、國(guó)家編制、機(jī)關(guān)編制等。這里的“編制”系指各種納入國(guó)家編制管理機(jī)關(guān)管理的機(jī)構(gòu)序列及人員，不僅限于行政機(jī)關(guān)編制。三是由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。也就是由國(guó)家為他們提供工資、退休和福利等保障。公務(wù)員屬于國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的人員，但并不是財(cái)政供養(yǎng)的人員都是公務(wù)員。財(cái)政供養(yǎng)人員的很大一部分，如公立學(xué)校的老師、科研院所的科研人員等，雖然由國(guó)家負(fù)擔(dān)其工資福利，但不屬于公務(wù)員，因?yàn)樗麄儾痪邆淞硗鈨蓚€(gè)條件。根據(jù)公務(wù)員法草案說(shuō)明、全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于公務(wù)員法草案審議結(jié)果的報(bào)告，按照上述界定標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員的范圍主要是以下七類機(jī)關(guān)的工作人員：1．中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員。包括中央和地方各級(jí)黨委、紀(jì)委的專職領(lǐng)導(dǎo)成員；中央和地方各級(jí)黨委工作部門和紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作人員；街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委機(jī)關(guān)的工作人員。包括全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、專職副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、專職常委，地方各級(jí)人大常委會(huì)主任、專職副主任、秘書(shū)長(zhǎng)，專職常委鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大專職主席、副主席；各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員；各級(jí)人大專門委員會(huì)專職組成人員及其辦事機(jī)構(gòu)工作人員。3．行政機(jī)關(guān)的工作人員。包括各級(jí)人民政府的組成人員，各級(jí)人民政府工作部門及派出機(jī)構(gòu)的工作人員。4．政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員。包括政協(xié)各級(jí)委員會(huì)主席、專職副主席、秘書(shū)長(zhǎng)；政協(xié)各級(jí)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員；政協(xié)專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。5．審判機(jī)關(guān)的工作人員。包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院的法官、審判輔助人員和行政管理人員。包括最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和行政管理人員。包括8個(gè)民主黨派中央和地方各級(jí)委員會(huì)主席（主委）、專職（駐會(huì)）副主席（副主委）、秘書(shū)長(zhǎng)；中央和地方各級(jí)委員會(huì)職能部門和辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。四、確立公務(wù)員范圍的依據(jù)。公務(wù)員法確定公務(wù)員的上述范圍，其主要的考慮：一是我國(guó)政治制度的特點(diǎn)。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)憲法確定的基本原則之一。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)同人大、政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)都是我國(guó)政治制度中不可缺少的部分，各自依法發(fā)揮著特定的作用。這是我國(guó)政治制度的基本特點(diǎn)，也是確定我國(guó)公務(wù)員范圍必須考慮的重要因素。二是我國(guó)干部人事管理的現(xiàn)實(shí)情況。改革開(kāi)放以來(lái)，圍繞建立了同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的人事管理新體制，我國(guó)積極推行以分類管理為重要內(nèi)容的人事制度改革，對(duì)過(guò)去大一統(tǒng)的“國(guó)家干部”隊(duì)伍進(jìn)行合理分解，將黨政機(jī)關(guān)干部與企業(yè)、事業(yè)單位的干部區(qū)分開(kāi)來(lái)，分別建立各具特點(diǎn)的人事制度。原則上，機(jī)關(guān)干部實(shí)行公務(wù)員制度，國(guó)有企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制，國(guó)有事業(yè)單位實(shí)行聘用制和崗位管理制度。實(shí)踐證明，這種人事管理制度符合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的人事分類管理體制，也是確定公務(wù)員范圍的基礎(chǔ)。三是國(guó)際上通行的做法。盡管各國(guó)因國(guó)情不同，公務(wù)員范圍大小不一，但各國(guó)對(duì)公務(wù)員范圍的確定有三條共同標(biāo)準(zhǔn)：一是職能標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員是從事國(guó)家公務(wù)活動(dòng)的人員；二是編制標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家編制限額：二是經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)．公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)都由國(guó)家財(cái)政支付。我國(guó)公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員的界定標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際上的做法是基本一致的。五、參照公務(wù)員法執(zhí)行的范圍。公務(wù)員法草案曾規(guī)定兩類人員參照公務(wù)員法執(zhí)行：一類是人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體中除工勤人員以外的工作人員；一類是行使公共管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法執(zhí)行。在審議和征求意見(jiàn)過(guò)程中，有的提出，人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體屬于非政府組織，規(guī)定參照適用公務(wù)員法，不利于其作為非政府組織開(kāi)展活動(dòng)。同時(shí)，群眾團(tuán)體的數(shù)量很大、情況復(fù)雜，也不宜籠統(tǒng)規(guī)定參照公務(wù)員法進(jìn)行管理。人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體工作人員管理中的實(shí)際問(wèn)題可以由國(guó)家或者中央有關(guān)部門另行規(guī)定解決。因此，立法機(jī)關(guān)最終刪去了人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中的工作人員參照公務(wù)員法執(zhí)行的規(guī)定。從現(xiàn)實(shí)管理需要來(lái)看，在有關(guān)人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體工作人員管理的專門性規(guī)定出臺(tái)前，作為過(guò)渡，需要區(qū)分不同情況，由中央有關(guān)部門規(guī)定哪些團(tuán)體參照以及如何參照公務(wù)員法執(zhí)行。對(duì)于行使公共管理職能的事業(yè)單位中的工作人員，公務(wù)員法明確作了規(guī)定。這類事業(yè)單位中的工作人員參照本法執(zhí)行，必須具備三個(gè)條件：一是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，二是具有管理公共事務(wù)的職能，三是經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。六、在機(jī)關(guān)工作而不屬于公務(wù)員范圍的人員。機(jī)關(guān)中的工勤人員不屬于公務(wù)員范圍，主要原因：一是，工勤人員的工作純屬后勤服務(wù)性質(zhì)；他們使用的是事業(yè)編制，而不是行政編制；他們的工資福利，不是完全由財(cái)政承擔(dān)，有一部分來(lái)源于為機(jī)關(guān)提供服務(wù)獲得的費(fèi)用。二是，從歷史延續(xù)性來(lái)看，工勤人員過(guò)去也不屬于機(jī)關(guān)干部范疇，對(duì)他們是按勞動(dòng)法規(guī)進(jìn)行管理的；公務(wù)員的管理辦法對(duì)他們不適用，他們的錄用不需要經(jīng)過(guò)公務(wù)員錄用考試，他們的考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降等等都與公務(wù)員不同。三是，通過(guò)改革，機(jī)關(guān)后勤工作將逐步社會(huì)化，從這方面看，工勤人員也不宜列入公務(wù)員范圍。第三條公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理，適用本法。法律對(duì)公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！踞屃x】本條是關(guān)于本法適用范圍的規(guī)定。一、公務(wù)員法是關(guān)于公務(wù)員義務(wù)、權(quán)利和管理規(guī)范的法律。本法的內(nèi)容主要是三個(gè)方面：一是公務(wù)員的義務(wù)、紀(jì)律和監(jiān)督。義務(wù)是法律關(guān)系的主體必須做出或不得做出某種行為。公務(wù)員的義務(wù)是與其公職身份密切聯(lián)系的義務(wù)，公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員必須履行的義務(wù)是：模范遵守憲法和法律；按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率；全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；維護(hù)國(guó)家的安全、榮譽(yù)和利益；忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令；保守國(guó)家秘密和工作秘密；遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德；清正廉潔，公道正派；以及法律規(guī)定的其他義務(wù)。義務(wù)在公務(wù)員工作中的具體化就公務(wù)員的紀(jì)律。公務(wù)員法規(guī)定了公務(wù)員不得散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論，組織或者參加旨在反對(duì)國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等十六項(xiàng)紀(jì)律。為保證這些義務(wù)、紀(jì)律得到嚴(yán)格的履行，法律還專門規(guī)定了懲戒，以確保義務(wù)得到履行。二是公務(wù)員的權(quán)利及保障。權(quán)利是法律關(guān)系的主體可以做出或者不做出一定行為的資格。公務(wù)員的權(quán)利是因其擔(dān)任公務(wù)員而取得的，與公務(wù)員身份密切聯(lián)系。公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員的權(quán)利主要有：享有獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇；參加培訓(xùn)；對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議；提出申訴和控告；申請(qǐng)辭職；以及法律規(guī)定的其他權(quán)利。為了保障公務(wù)員的權(quán)利，還規(guī)定了公務(wù)員的申訴控告制度、工資保險(xiǎn)制度和退休制度等。三是公務(wù)員的管理制度，如職務(wù)與級(jí)別、錄用考核、職務(wù)升降和任免、培訓(xùn)等。有關(guān)公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理都要按本法規(guī)定辦理。二、法律對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督另有規(guī)定的，從其規(guī)定。根據(jù)公務(wù)員法附則關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)成員的解釋，領(lǐng)導(dǎo)成員是指機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，不包括機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。如國(guó)務(wù)院各部委的部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)等，省級(jí)人民政府各委辦局的正職領(lǐng)導(dǎo)人、副職領(lǐng)導(dǎo)人等即屬于領(lǐng)導(dǎo)成員的范圍。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)成員中的一部分人員，特別是國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員的產(chǎn)生、任免和監(jiān)督，憲法、全國(guó)人大組織法、國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人大和政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等作了相應(yīng)規(guī)定。憲法第六十二條中規(guī)定：全國(guó)人大選舉中華人民共和國(guó)主席、副主席；根據(jù)中華人民共和國(guó)主席的提名，決定國(guó)務(wù)院總理的人選；根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名，決定國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的人選；選舉最高人民法院院長(zhǎng)；選舉最高人民檢察院檢察長(zhǎng)。憲法第六十七條中規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名，決定部長(zhǎng)、委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的人選；在全國(guó)人大閉會(huì)期間，根據(jù)最高人民法院院長(zhǎng)的提請(qǐng)，任免最高人民法院副院長(zhǎng)、審判員、審判委員會(huì)委員和軍事法院院長(zhǎng)；根據(jù)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的提請(qǐng)，任免最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察員、檢察委員會(huì)委員和軍事檢察院檢察長(zhǎng)，并且批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免；決定駐外全權(quán)代表的任免。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第八條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，自治區(qū)主席、副主席，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)，縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)；選舉本級(jí)人民法