【文章內(nèi)容簡介】 and i ndispensable f o r the deve l opi ng and constructi on o f t he sm a ll to w n i the trad iti onal sy stem o f i nvestm ent and the li m ited financing channe l lead to the lack of the i n frastruct ure construc ti on fund i n sm a ll to w ns , wh ich causes t he universa l lag i n these cco rding to t he characteristi cs o f invest m ent and financi ng of the s m a ll town i n frastructure , a counter m easure is put forwa rd i n the article : the l o ca l governm ent , the enterpr i ses and the i ndi v iduals shou l d act t o ge t her as the m ain body o f i nvestment to en l a rge t he channe l for fund co ll eywords : i nfrastruc t ure of s m a ll towns。sy stem o f i nvest m en t。fi nancing channe l 55第三篇：城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資分析據(jù)統(tǒng)計，與近年來快速增長的民間投資相比，政府投資規(guī)模占全社會固定資產(chǎn)投資的比重逐漸減小。但是，政府投資對全社會投資，特別是民間投資的引導(dǎo)、帶動作用十分顯著。為此，國家發(fā)展改革委、財政部在《關(guān)于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》（發(fā)改投資〔2012〕1580號）（下簡稱通知）指出，各地方、各部門在安排政府性資金時，要根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，對符合政府性資金支持方向的民間投資主體同等對待，不得單獨對民間投資主體設(shè)置附加條件。鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和扶貧開發(fā)等領(lǐng)域的投資。2012年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實施意見》，強調(diào)“不對民間投資另設(shè)附加條件”“凡是實行優(yōu)惠政策的投資領(lǐng)域，其優(yōu)惠政策同樣適用于民間投資”“為民間資本創(chuàng)造良好的公平競爭環(huán)境”。其中政府性資金包括財政預(yù)算內(nèi)投資、專項建設(shè)資金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等。本期就市政公用事業(yè)領(lǐng)域利用政府性資金、資金管理，及項目投融資進行探討?！鞘谢A(chǔ)設(shè)施民營投資現(xiàn)狀改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖取得了顯著的成就，但還存在嚴重阻礙城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城鎮(zhèn)化推進的諸多因素，其直接因素是投入資金缺口較大、投融資主體單一，而深層次的原因則是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制及其運行機制改革相對滯后，民間資本進入市政公用及其他行業(yè)仍遇到“玻璃門”、“彈簧門”。隨著人口總量持續(xù)增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，是“十二五”期間發(fā)展的一條主線，我國的城市化經(jīng)歷了改革開放30多年的發(fā)展，已經(jīng)進入持續(xù)快速發(fā)展的階段。2010年3月聯(lián)合國有關(guān)部門發(fā)布《世界城市化展望》，報告指出，中國的城市化水平從1980年的19%躍增至2010年47%，預(yù)計2025年將達59%。目前全球超過50萬人口的城市中，有四分之一在中國，這預(yù)示著未來20年我國的城市化水平每年將提高約1個百分點，每年將新增1300多萬城市人口。社科院2012年8月14日發(fā)布的《城市藍皮書：》稱，2011年，%。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》推測，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)工作生活，而一個農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的投資成本是7萬元?？梢灶A(yù)見，城鎮(zhèn)化將使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生巨大的資金需求，社會保障和市政公共設(shè)施支出共計將超過30萬億元。然而，投資需求雖然巨大，但由于土地收入難等因素導(dǎo)致了地方政府財政收入的大幅減少，而地方政府債務(wù)又很重，所以僅以地方政府財政投資將難以完成城鎮(zhèn)化這個巨大任務(wù)。同時，我國很多地方政府并沒有建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化資金需求的多元化投融資機制，城市建設(shè)資金仍然以政府投入為主，其他形式的投入為輔，融資方式仍以銀行貸款為主，難以滿足巨大的資金需求?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》規(guī)定，深化城市建設(shè)投融資體制改革，發(fā)行市政項目建設(shè)債券。為此，進行投融資體制改革，讓更多民資和外資進入，形成多元投資主體，這樣才能從根本上解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的資金不足問題。目前，城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資已由1978年前單一的政府財政投入逐步向城鎮(zhèn)維護建設(shè)稅、公共事業(yè)附加、中央財政撥款、地方財政撥款、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和特殊政策類收費等多種渠道拓展。其中，預(yù)算內(nèi)資金占城建資金的比重較大。然，民營資本進入城市基礎(chǔ)建設(shè)困難重重，以前改革的很大障礙是國有企業(yè)不愿意改革，而現(xiàn)在是市政公用行業(yè)被看作是有穩(wěn)定現(xiàn)金回報的資產(chǎn)，地方政府希望控制市政公用行業(yè)為其融資服務(wù)，這成為民營資本難以進入的障礙之一。尤其2009金融危機后，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域正彌漫著一股“國進民退”的潮流，由于經(jīng)濟刺激計劃投資的著力點在于包括市政公用設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分企業(yè)又是國有企業(yè),客觀上造成財政供給和信貸資金供給同時傾斜于國有企業(yè)。民營企業(yè)雖然也分得了一杯羹,但相較于國有企業(yè)來說,其受惠程度明顯較低,民營企業(yè)貸款難、融資難的問題并沒有從根本上得到解決。同時,政府部門從主觀上抱有打造具有國際競爭力的大企業(yè)的迫切愿望,對國有企業(yè)的行政扶持力度明顯強化,一定程度上加速了國進民退現(xiàn)象,從而，國有企業(yè)憑借其強大的政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，擠占了民營企業(yè)的發(fā)展空間?！秶鴦?wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）“新36條”規(guī)定，政府投資主要用于關(guān)系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域。對于可以實行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵和支持民間資本進入，及鼓勵民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)等。“新36條”傳達的信息就是，要進一步鼓勵和支持非公經(jīng)濟的發(fā)展，這次的重點就是市場準入，就是要平等對待、一視同仁。然民間資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域仍遇到“玻璃門”，和國有資本競爭處于不對稱地位，在戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)，比如風(fēng)能、太陽能發(fā)電等原先由民間投資占主導(dǎo)的競爭性領(lǐng)域，也出現(xiàn)了國資快速進入，進而擠出民間投資的情況。在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，具有國資背景企業(yè)同樣如此，比如四川省2011年7月成立公司制產(chǎn)業(yè)投資基金：四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金，以龐大的募集資金規(guī)模300億元投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并迅速在南部（王俊杰注）等地域簽約。北控水務(wù)集團等企業(yè)依托國資優(yōu)勢在全國范圍內(nèi)攻城掠地。為此，壟斷國有資本擴張對于民營企業(yè)的擠壓，融資渠道的短缺等壓在民營企業(yè)身上，天然利益聯(lián)盟難以割斷，地方政府與國有資本的觥籌交錯，“新36條”難以落實。今年各部委落實“新36條”的細則相繼出臺，重點解決的就是民間投資如何得到公平準入的問題，如何讓民間投資在各個領(lǐng)域的準入環(huán)節(jié)能夠得到公平待遇。然而，出臺的配套細則多數(shù)條款無實質(zhì)性內(nèi)容，多是以往政策的匯編，原則性仍然大于操作性。為此，要真正落實“新36條”和實現(xiàn)各部委實施意見的政策目標，需要為民企和民間資本提供導(dǎo)向性政策優(yōu)惠，比如有更加優(yōu)惠的貸款條件、補貼資助和更加便捷的審批程序，形成民企和民間資本的實質(zhì)“利好”條件。更為關(guān)鍵的是，監(jiān)管層和有關(guān)部門要不折不扣地落實好這些政策和措施，避免出現(xiàn)利好政策的打折；與此同時，決策層還需從頂層設(shè)計的高度發(fā)力，根除壟斷的根源，營造更加公平的市場競爭環(huán)境。為引進民間投資，除消除“玻璃門”，不折不扣地落實“新36條”及細則，平等對待民間資本和國家資本，還需要發(fā)揮政府投資對民間資本的帶動作用，通過財政投資調(diào)動社會投資，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展?！鞘谢A(chǔ)建設(shè)資金來源及相關(guān)政策 一．政府性資金 1）財政預(yù)算內(nèi)資金財政預(yù)算內(nèi)支出項目之一為：經(jīng)濟建設(shè)支出。政府預(yù)算內(nèi)支出包括：中央財政專項撥款、“兩項資金”和地方財政撥款三個部分?！皟身椯Y金”是指環(huán)境保護專項資金和污染防治資金。環(huán)境保護專項資金由企業(yè)上繳排污費的80%組成，污染防治資金主要由政府財政撥款組成。環(huán)境保護專項資金的相關(guān)規(guī)定有：《排污費征收使用管理條例》、《排污費資金收繳使用管理辦法》、《四川省省級環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法》等，主要用于：污染防治項目和污染防治新技術(shù)、新工藝的推研發(fā)廣應(yīng)用項目。預(yù)算內(nèi)資金含國債專項資金，由財政部根據(jù)國家投資計劃和基本建設(shè)支出預(yù)算撥付到項目建設(shè)單位，其中國債專項資金實行與地方配套資金、銀行貸款和其它資金同比例撥付的原則。使用國債專項資金的建設(shè)項目必須開設(shè)“國債專項資金專戶”，實行單獨建賬、單獨核算。省級財政部門應(yīng)指定一家國有商業(yè)銀行作為本地區(qū)建設(shè)項目“國債專項資金專戶”的開戶銀行。國債專項資金的相關(guān)規(guī)定有：《財政部關(guān)于加強國債專項資金撥款管理的通知》《關(guān)于加強國債專項資金財政財務(wù)管理與監(jiān)督的通知》《關(guān)于印發(fā)〈國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法〉的通知》《關(guān)于加強管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理與監(jiān)督的通知》等。國債資金應(yīng)當(dāng)用于的建設(shè)項目：（一）農(nóng)林水利投資；（二）交通建設(shè)投資；（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護建設(shè)投資；（四）城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造；（五）其他國家明確的建設(shè)項目。使用國債資金項目必須依法進行招標，未按規(guī)定程序進行招投標的項目，財政部門有權(quán)緩撥或停撥資金。國債資金期限一般為15年，并按規(guī)定及時還款。2）專項建設(shè)資金（政府性基金、土地出讓金）城市自籌資金包括土地出讓金、城市建設(shè)維護費、市政公用設(shè)施配套費、出租車牌照有償使用費、排水設(shè)施有償使用費、公用事業(yè)附加費等。土地出讓金的適用范圍：城市建設(shè)支出，即完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，相關(guān)規(guī)定有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）《國有土地使 用權(quán)出讓收支管理辦法》《四川省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等，根據(jù)《四川省人民政府關(guān)于加快市政公用行業(yè)改革和發(fā)展的意見》（府發(fā)[2003]18號）《川省人民政府關(guān)于加強全省城鎮(zhèn)污水處理 廠建設(shè)和管理的通知》（發(fā)［2007］53號），城市土地出讓金應(yīng)主要用于市政公用等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要把污水處理設(shè)施作為重點工程，國有土地使用權(quán)出讓收入用于城市建設(shè)支出的資金，要安排部分用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)。城市建設(shè)維護費的資金來源于城市維護建設(shè)稅，其征收依據(jù)為《城市維護建設(shè)稅暫行條例》。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費是指按城市總體規(guī)劃要求，為籌集城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，由市政府有關(guān)部門強制征收的政府性基金（見財綜函[2002]3號，不同于發(fā)改辦價格［ 2009 〕 1243 號定性的行政事業(yè)型收費）。3）國際金融組織貸款和外國政府貸款國際金融組織和外國政府貸款（以下簡稱國外貸款）即借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會等國際金融組織貸款和外國政府貸款及與貸款混合使用的贈款、聯(lián)合融資等。國外貸款屬于國家主權(quán)外債，按照政府投資資金進行管理。國外貸款主要用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。境內(nèi)企業(yè)、機構(gòu)、團體均可申請借用國外貸款。國外貸款主要規(guī)定有《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》《國際金融組織貸款贈款項目財務(wù)管理暫行辦法》《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步加強國際金融組織 貸款項目管理的通知》等。4）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。引導(dǎo)基金的資金來源：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益等。引導(dǎo)基金主要通過參股、融資擔(dān)保、跟進投資等方式實現(xiàn)財政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。二．社會融資 1）民間投資在市政基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，自《國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（計投資[2002]1591號）作為第一個系統(tǒng)提出市政基礎(chǔ)設(shè)施市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以來，民間投資在基礎(chǔ)設(shè)施投資比例逐漸增大；民間投資在石油和天然氣開采、公共設(shè)施、教育、衛(wèi)生等壟斷行業(yè)和公共事業(yè)領(lǐng)域投資中的比重一直較低,但隨著民間投資‘新36條’和相關(guān)實施細則出臺實施,近期這些行業(yè)的民間投資增速明顯高於同期行業(yè)均值。地方政府主要通過招標、拍賣、政府采購等途徑引入民間資本，投資方式以BOT、TOT居多。交易標的一般為特許經(jīng)營權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)。2）銀行貸款國內(nèi)貸款占1999年我國市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的24%，成為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的第二大來源。在市政基礎(chǔ)領(lǐng)域，以特許經(jīng)營權(quán)進行質(zhì)押為貸款的主要方式。國務(wù)院西部開發(fā)辦《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》（國辦發(fā)（2001）73號）中規(guī)定，擴大以基礎(chǔ)設(shè)施項目收益權(quán)或收費權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍。創(chuàng)造條件逐步將收費權(quán)質(zhì)押貸款范圍擴大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。對具有一定還貸能力的水利開發(fā)項目和城市環(huán)保項目(如城市污水處理和垃圾處理等)，探索逐步開辦以項目收益權(quán)或收費權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)。國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2012〕19號）中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等在《關(guān)于進一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見 》（銀發(fā)〔2012〕51號）等文件中亦規(guī)定，按照政策規(guī)定，探索將特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等納入貸款抵押擔(dān)保物范圍?；A(chǔ)設(shè)施貸款期限一般在15年左右，根據(jù)《關(guān)于西部