【文章內(nèi)容簡介】 多的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口，將會為國家節(jié)省大量的土地資源。第三，由于大城市具有良好的經(jīng)濟效益，只要建立和完善合理的資金回流機制，用于大城市建設(shè)的巨額投資就會得到充分的回報，不會給政府財政帶來沉重的負擔。第四，大中城市的規(guī)模效益最好，吸納農(nóng)村剩余勞動力的潛力還很大。因選擇的工作不同，農(nóng)民進城并不與下崗職工爭飯碗，而且城市經(jīng)濟繁榮發(fā)展、充分就業(yè)的時期正是“民工潮”的高峰期，農(nóng)民工大量進城既轉(zhuǎn)移了農(nóng)村剩余勞動力，又促進了城市的經(jīng)濟發(fā)展。而小城鎮(zhèn)則是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，是在城鄉(xiāng)分割體制下產(chǎn)生的。就像分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)也是分散的，難以擔當轉(zhuǎn)移幾億農(nóng)民的重任。發(fā)展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題，而且過度發(fā)展小城鎮(zhèn)會得“農(nóng)村病”，比“城市病”的問題更嚴重。而反對發(fā)展大城市的原因是：第一，隨著國有企業(yè)改革力度的加大，城市的失業(yè)問題正變得日益突出。大量的人口涌入，勢必會加劇就業(yè)壓力，并可能產(chǎn)生嚴重的社會矛盾；第二，中國現(xiàn)有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會保障和公用事業(yè)的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴張現(xiàn)有的城市，將造成城市生存環(huán)境的惡化；第三，發(fā)展中國家大城市的盲目擴張，形成了貧民窟和“棚戶區(qū)”，導致黑社會犯罪等嚴重的社會問題。中國應從中吸取經(jīng)驗教訓，避免犯同樣的錯誤；第四，我國一大批大城市的人口已達到相當規(guī)模，大城市的人口密度是世界上最高的，它們接納新增人口的設(shè)施和能力已嚴重短缺，難以在短期內(nèi)消化大量的農(nóng)村人口。2．“小城鎮(zhèn)論”認為發(fā)展小城鎮(zhèn)是走中國特色的城市化道路的必然選擇。支持這一觀點的專家認為：第一，改革開放以來，盡管中國城市化進程滯后，但近年來小城鎮(zhèn)數(shù)量擴張明顯，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)方面積累了許多經(jīng)驗和教訓，因勢利導發(fā)展小城鎮(zhèn)有一定的基礎(chǔ)；第二，由于地緣關(guān)系緊密，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)比進入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以把城鄉(xiāng)兩個市場較好、較快地連接起來，迅速地促進農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由此大量吸納農(nóng)村剩余勞動力，緩解農(nóng)村人多地少的矛盾，進而促進農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的提高和農(nóng)民收入的增長，同時又可以緩解大中城市人口膨脹的壓力；第四，農(nóng)村城鎮(zhèn)化曾是世界各國城市化起步階段的共同選擇；第五，以農(nóng)村小城鎮(zhèn)為主加快城市化適合中國的國情，它可以使大量的農(nóng)民迅速非農(nóng)化，較快地進入低水平的城市化階段，而后再逐步提高城市化水平；第六，發(fā)展小城鎮(zhèn)符合我國建設(shè)資金短缺的國情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對小城鎮(zhèn)的人力、物力、財力的投入，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展無需過多依賴國家的財政投入。反對“小城鎮(zhèn)論”的人認為，將我國城市化的主要途徑定為發(fā)展小城鎮(zhèn)有許多困難難以克服。季建林認為，我國的小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)仍然處在交通不便、信息不暢、文化落后、技術(shù)水平低、投資分散且效益低下的狀態(tài)，片面強調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，必然造成亂占亂用土地、重復建設(shè)嚴重、浪費資源、污染環(huán)境等問題。在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式難以得到根本改變，小農(nóng)經(jīng)濟的社會結(jié)構(gòu)仍然難以打破，對外來人口仍有排斥力，不能把中國城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的希望和重任寄托在小城鎮(zhèn)的發(fā)展上。3．“多元增長理論”認為要根據(jù)區(qū)域差別選擇不同的城市化發(fā)展方向。在西部地區(qū)，大城市還發(fā)展不足，就要率先發(fā)展大城市；而在中部地區(qū)，經(jīng)濟水平有明顯提高，有可能需要發(fā)展的是小城市、中心鎮(zhèn)、縣級城關(guān)鎮(zhèn)；東部地區(qū)發(fā)揮大都市圈的帶動作用則更好。這派理論強調(diào)多元發(fā)展模式，不必單純強調(diào)發(fā)展哪一種，而應該因地制宜，適宜發(fā)展哪一種就發(fā)展哪一種。4．“協(xié)調(diào)發(fā)展論”認為大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，越來越多的人認識到，探討中國的城市化發(fā)展道路，沒有必要局限于“大小”之爭，大中小城市、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國正確的城市化道路，符合中國城市化的客觀要求。劉福垣認為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統(tǒng)用一個標準來判斷，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱鐵臻認為，單純強調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實際。中國巨大的農(nóng)村人口，實現(xiàn)城市化的目標，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的。蔡宇平認為，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國的大中小城市都應放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發(fā)展，而鼓勵另一類城市的發(fā)展。我國的城市化應是大中小城市共同發(fā)展，共同前進的過程。二、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，許多學者和專家都進行了詳細的論證，而且取得了許多比較一致的認識，可以歸納為以下幾個方面。(一)城鎮(zhèn)布局不合理，規(guī)劃缺乏科學性。1．小城鎮(zhèn)的數(shù)量太多、規(guī)模太小。從總量看，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000多人，非農(nóng)人口只有3300多人。集鎮(zhèn)1700人，非農(nóng)人口不到400人。規(guī)模過小的直接影響是城市功能不完善、不健全，社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資成本高，且嚴重不足，創(chuàng)造就業(yè)的門路狹窄，對人口的吸引力不強，反過來又影響了城市規(guī)模的擴大，陷入低水平的惡性循環(huán)。2．一些地區(qū)，特別是發(fā)達地區(qū)，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展各自為政，遍地開花。分布密集的許多小城鎮(zhèn)都大辦工業(yè)小區(qū)，商貿(mào)區(qū)，如果任其下去，可能造成無農(nóng)田，無綠地；煙囪林立；工廠、住宅混雜的不堪局面，甚至也可能重現(xiàn)發(fā)達國家曾出現(xiàn)的無道路用地的狀況。3．規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性差。雖然全國絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都編制了總體規(guī)劃，從局部角度看，按規(guī)劃建設(shè)是對“自發(fā)無序”建設(shè)的改進。但從全局的高度審視，現(xiàn)行的按規(guī)劃建設(shè)仍然沒有走出無序發(fā)展的巢臼?；A(chǔ)設(shè)施共享率低，低水平重復建設(shè)嚴重。4．不同的規(guī)劃之間相互脫節(jié)。一些地方建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之間互不銜接，導致規(guī)劃的指導和規(guī)范作用無法發(fā)揮；有些地方對社會經(jīng)濟發(fā)展的速度預計不足，規(guī)劃缺乏超前性，功能分區(qū)不明顯，出現(xiàn)大量“馬路城鎮(zhèn)”，給后續(xù)建設(shè)帶來很大難度；有的規(guī)劃脫離實際，不考慮小城鎮(zhèn)實際的財力，導致攤子鋪得很大，土地資源大量浪費。，沒有一個權(quán)威的科學的規(guī)劃方案，規(guī)劃是“紙上畫畫，換一個領(lǐng)導一個做法”，因而在建設(shè)上缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，起點低，標準低，水平低，小城鎮(zhèn)內(nèi)的工業(yè)、商業(yè)、住宅等功能混雜，增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效益，不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要。四是有的地方政府打著發(fā)展小城鎮(zhèn)、推進城鎮(zhèn)化的旗號，大量圈地，動輒十幾平方公里甚至幾十平方公里，通過土地低價征占，高價出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益，侵犯農(nóng)民利益。一方面引發(fā)了政府與農(nóng)民和農(nóng)村基層組織的一系列矛盾，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，另一方面由于地價過高，提高了農(nóng)民和企業(yè)進入小城鎮(zhèn)的門檻，妨礙了農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)的集聚和集中，影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。五是有的地方領(lǐng)導人在追求政績的驅(qū)使下，肓目追求高起點、高標準，大興土木，建什么大廣場、大公園、大草坪，什么噴水池，什么標志性建筑，什么商業(yè)一條街等，結(jié)果是脫離實際，勞民傷財。有的還造成債臺高筑，無力償還，糾紛、訴訟不斷。六是有的地方在小城鎮(zhèn)擴鎮(zhèn)過程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水處理及垃圾處理等則沒有或無力統(tǒng)籌考慮，造成新的環(huán)境污染和生態(tài)惡化。因此，發(fā)展小城鎮(zhèn)必須進行制度創(chuàng)新，消除不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策和體制，在政府引導下主要發(fā)揮市場機制作用，走出一條符合社會主義市場體制要求的，真正有利于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮的新路子。(二)土地制度、政策和利用等方面的問題。1．現(xiàn)行土地制度對小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行制度是公平有余，效率不足，嚴重削弱了農(nóng)業(yè)勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“推力”；第二，土地產(chǎn)權(quán)制度既不完整又很模糊，既不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，又造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和聚集效益難以形成，它們共同制約著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場化程度很低，市場對土地資源的配置還未能起到基礎(chǔ)性作用，大大減弱了市場化力量對小城鎮(zhèn)發(fā)展的推動作用；土地制度缺乏規(guī)范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。2．在小城鎮(zhèn)土地利用方面，片面強調(diào)以地生財，建設(shè)用地盲目擴張現(xiàn)象嚴重，占用耕地過多；與此同時，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用，土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，集約化程度很低。3．土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接差。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個綜合規(guī)劃，它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須相互協(xié)調(diào)、相互銜接。然而，在實際操作中，這些規(guī)劃之間不但協(xié)調(diào)性差，而且也沒有銜接好。4．小城鎮(zhèn)加速發(fā)展與建設(shè)用地指標不足的矛盾。新的土地管理法實施后獲取新增建設(shè)用地難度加大，成本增加。5．宅基地使用政策。一是一戶兩基問題；二是拆舊建新問題；三是限制城鎮(zhèn)居民宅基地的使用面積不近情理；四是城鎮(zhèn)居民購買城郊農(nóng)戶住房問題棘手；五是建房用地成本太高。6．承包地去留政策，即農(nóng)民進鎮(zhèn)后，如何處理承包地的問題。7．土地置換政策。表現(xiàn)在一是置換的范圍不明確，哪些單位和個人用地可以置換，哪些土地不可以置換，目前的政策規(guī)定相當含糊，各地做法也極不統(tǒng)一；二是置換的內(nèi)涵不明確；三是置換的程序問題不清楚；四是土地置換后的產(chǎn)權(quán)界定問題；五是指標置換的有償使用標準不規(guī)范。8．土地收益分配政策。一是新增建設(shè)用地的土地有償使用費留成比例不合理；二是土地出讓金等有償使用收益只可用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有留給鎮(zhèn)級財政；三是耕地開墾費、閑置土地費等收益分配也存在不少問題。(三)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏。小城鎮(zhèn)建設(shè)投資巨大，資金不足是小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。全國小城鎮(zhèn)每年700億—1000億元的建設(shè)資金主要來自于土地收益和社會投資。目前，除中國農(nóng)業(yè)銀行對小城鎮(zhèn)建設(shè)每年發(fā)放8個月至1年的短期房地產(chǎn)項目貸款10多億元外，能夠支持公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。不僅如此，由于小城鎮(zhèn)財政金融體制不健全，一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面資金要素通過現(xiàn)行的金融體制大量流出，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。這也是導致小城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)等公用基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的重要原因。(四)行政管理體制落后。1．政權(quán)建設(shè)不完善。一方面，機構(gòu)臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮(zhèn)政府與上級政府權(quán)力交叉，上級政府部門在鎮(zhèn)的大量派出機構(gòu)切割了鎮(zhèn)的權(quán)利，妨礙了小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理。2．部分小城鎮(zhèn)行政建制與其規(guī)模不相適應，不利于小城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。有的小城鎮(zhèn)人口已達10來萬人，國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)十億元，財政收入超億元，但由于還是鎮(zhèn)的建制，給鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護、經(jīng)濟管理、社會服務、行政管理、法制建設(shè)等各個方面帶來很多困難和不便。3．政府干預經(jīng)濟、直接管理經(jīng)濟比較多，政企不分現(xiàn)象比較嚴重。4．小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃不合理。一是村級界限不合理，不利于資源的合理開發(fā)利用。生產(chǎn)要素難以按市場需求進行有效配置；二是部分村規(guī)模過小，阻礙了小城鎮(zhèn)的建設(shè)及中心村的發(fā)展。三是村級經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在一定程度上影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。(五)小城鎮(zhèn)財政體制不完善。1．財政體制建設(shè)不完善。第一，在分稅制下，縣級對小城鎮(zhèn)的財政體制改革有所滯后，小城鎮(zhèn)財政體制新老并存，影響著全國小城鎮(zhèn)財政的建設(shè)與發(fā)展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數(shù)額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過省、市、縣的層層集中調(diào)控，最后劃分給小城鎮(zhèn)財政的收入基本上只剩下農(nóng)業(yè)“四稅”(農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對小城鎮(zhèn)財政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮(zhèn)財政運行在短期內(nèi)面臨著比較大的困境；第三，很多財政關(guān)系尚未理順，小城鎮(zhèn)的稅收征管機構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出，小城鎮(zhèn)財政、國稅、地稅、專業(yè)銀行營業(yè)所或農(nóng)村信用合作社四個方面的機構(gòu)分別屬不同部門領(lǐng)導，各隨其主，各行其是，特別是國稅、地稅實行垂直領(lǐng)導，在收入計劃安排上，往往出現(xiàn)縣政府、主管部門、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府三個任務，三種管理辦法，小城鎮(zhèn)為了落實其任務，只得與國稅、地稅機構(gòu)討價還價，工作難以協(xié)調(diào)。2．機構(gòu)建設(shè)不健全。第一，機構(gòu)設(shè)置不合理。第二，小城鎮(zhèn)國庫建設(shè)不完善。第三，財政機構(gòu)性質(zhì)不明確。3．小城鎮(zhèn)財政干部隊伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提高，部分小城鎮(zhèn)財政所人員配備偏少。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的逐步發(fā)展，擺在小城鎮(zhèn)財政人員面前的任務越來越重，新事物、新問題不斷涌現(xiàn)，客觀上要求小城鎮(zhèn)財政人員應具有較高的素質(zhì)。但現(xiàn)在有相當部分小城鎮(zhèn)財政工作人員文化程度很低，非專業(yè)人員大量調(diào)入，沒有經(jīng)過專業(yè)訓練，缺乏財政專業(yè)知識。一部分小城鎮(zhèn)由于人員少，業(yè)務量大，不少屬于小城鎮(zhèn)財政范圍內(nèi)的工作根本無暇顧及，更談不上根據(jù)本鎮(zhèn)的實際情況和國家的產(chǎn)業(yè)政策去發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，培植財源，引導廣大農(nóng)民脫貧致富了。(六)戶籍制度對小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。1997年公安部出臺的關(guān)于戶籍制度改革的政策，只限于少數(shù)試點鎮(zhèn)。同時，在城鎮(zhèn)落戶的指標不是根據(jù)實際申請人數(shù)，而是由上邊確定，不能適應城鎮(zhèn)人口不斷擴張的需要。從全國來看，戶籍制度改革基本沒有啟動。傳統(tǒng)的環(huán)境制度導致小城鎮(zhèn)流動人口進城務工、回村居住、以工為主、亦工亦農(nóng)的“兩棲”生存方式。這些流動人口雖然職業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，但是沒有實現(xiàn)空間上的遷移。這就從人口規(guī)模、需求動力等方面影響了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的集聚效應和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)行法律要求農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶必須放棄承包地而且不給予補償，使得農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)不僅要失去他們實際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于國家的社會保障制度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進鎮(zhèn)積極性的發(fā)揮。(七)社會保障制度難以適應小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要。目前小城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度明顯滯后，是造成農(nóng)民進城后不愿交出承包地的重要原因，因為農(nóng)民缺乏失去土地后長期穩(wěn)定的生活保障預期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社區(qū)服務和社會保障制度改革取得進展，才能使農(nóng)民徹底割斷對土地的依賴關(guān)系。四、解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問題的對策建議針對小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的若干問題，學者們提出了很多相應的對策措施，這些對策包括體制改革、制度創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，但要實施這些對策，還需要更深入、更具體的研究。10．朱守銀認為要正確處理進城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。保留進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)利，并鼓勵轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)；集中使用農(nóng)民住宅用地指標，允許進城農(nóng)民利用原有宅基用地按一定折算標準置換城鎮(zhèn)住宅用地；結(jié)合自然村合并和新村建設(shè)及小城鎮(zhèn)商品房開發(fā)，逐步對分散的農(nóng)村居民點進行搬遷改造，退宅還田。(二)促進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策措施。要運用財政、金融、稅收、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和戶籍政策等調(diào)控手