【文章內(nèi)容簡介】 有土地的小農(nóng), 幾乎所有農(nóng)民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農(nóng)村大規(guī)模建立“人民公社”, 從生產(chǎn)、交換和產(chǎn)品分配等方面全面控制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 農(nóng)民不再有自主生產(chǎn)和交換的自由。在合作社制度之下, 土地和其他重要生產(chǎn)資料歸社區(qū)居民共同所有, 但社區(qū)成員退出這個結(jié)構(gòu)的權(quán)利受到極大限制。社區(qū)的共同財產(chǎn)沒有在財務(wù)上歸于每個成員的名下。社區(qū)大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區(qū)之間的財產(chǎn)與產(chǎn)品不能無償轉(zhuǎn)讓或調(diào)撥。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的產(chǎn)品分配部分地依據(jù)社區(qū)成員的勞動量, 部分地依據(jù)社區(qū)成員的家庭人口數(shù)量。但由于集體生產(chǎn)活動中對社區(qū)成員的勞動貢獻(xiàn)很難實現(xiàn)監(jiān)督和計量, 導(dǎo)致生產(chǎn)合作社中普遍存在“偷懶”現(xiàn)象。這是合作社產(chǎn)出效率低的主要原因。合作社生產(chǎn)在糧食滿足社區(qū)成員分配需要之后, 余糧統(tǒng)一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當(dāng)于國家向農(nóng)業(yè)合作社征收一種資源稅。上述制度在1958年開始的“人民公社化”運動中有了一些變化, 主要是打破了生產(chǎn)資料所有權(quán)的原有的社區(qū)界限, 擴(kuò)大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農(nóng)村出現(xiàn)了“吃飯不要錢”的口號。農(nóng)民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業(yè)活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領(lǐng)導(dǎo)人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產(chǎn)量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發(fā)生了饑荒, 在隨后幾年內(nèi)出現(xiàn)了大量餓死人的情況。人民公社運動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農(nóng)村陸續(xù)恢復(fù)了1958年前的合作社經(jīng)濟(jì)制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。人民公社制度遭到農(nóng)民的抵觸, 不少地方的農(nóng)民自己把土地的使用權(quán)劃歸了農(nóng)戶, 農(nóng)民收獲的農(nóng)產(chǎn)品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農(nóng)戶的生產(chǎn)產(chǎn)生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發(fā)生了變化, 新的中央政府開始支持農(nóng)民自由經(jīng)營農(nóng)業(yè)的要求, 逐步建立了“農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權(quán)保留在農(nóng)村社區(qū)(主要是村或比村小的社區(qū), 農(nóng)戶數(shù)一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權(quán)交給農(nóng)戶, 農(nóng)戶自由決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農(nóng)產(chǎn)品都?xì)w農(nóng)戶自己消費或出售。目前, 中國中央政府要求穩(wěn)定土地承包合同關(guān)系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀(jì)80年代發(fā)揮了顯著的增加糧食的效應(yīng)。(2)改革開放以來農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展, 經(jīng)濟(jì)活動的貨幣化程度極大提高改革開放以來, 我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化, 其突出標(biāo)志是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的市場化程度和農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)有了綜合市場, 其中24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場交易規(guī)模達(dá)到1000萬元以上。%。農(nóng)民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而顯著提高。2006年末, 農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%。擁有2處住宅的1421萬戶, %。農(nóng)村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機(jī)6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農(nóng)民的恩格爾系數(shù)由1990年的5818降低到2006年的43。% , %。這說明, 農(nóng)民的生活已經(jīng)高度依賴市場。在農(nóng)民的開支構(gòu)成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農(nóng)民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風(fēng)廉政建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。(3)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強(qiáng)改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速, %。2006年, 我國農(nóng)村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%。女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業(yè)勞動力中, % , 21—%, 31—% , 41—% , %。這說明, 外出農(nóng)村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。留在農(nóng)村的人口也與城市發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。根據(jù)我們對相關(guān)數(shù)據(jù)分析, 我國農(nóng)民支出的第二大項———住房支出的總規(guī)模與農(nóng)民在城市務(wù)工收入?yún)R回農(nóng)村的總額基本一致。留在農(nóng)村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關(guān)系。伴隨城市化進(jìn)程, 我國的部分村莊出現(xiàn)衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規(guī)模的行政村合并, 使行政村的數(shù)量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數(shù)量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數(shù)量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數(shù)量達(dá)到18%左右。據(jù)我們的案例調(diào)查, 在一些大城市的郊區(qū), 村莊人口減少的數(shù)量在30—50%之間, 導(dǎo)致大量農(nóng)民住房空置。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善, 農(nóng)民的商業(yè)活動半徑有了明顯擴(kuò)大。目前, %。% , %的村通電, %的村通電話,%的村能接收電視節(jié)目。這表明農(nóng)民的公共活動半徑也大大擴(kuò)張了。但這種情況對鄉(xiāng)村社會治理的影響比較復(fù)雜。按民政部課題組的調(diào)查, 外出務(wù)工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當(dāng)時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數(shù), 明確表示不關(guān)心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,%的人表示沒有參加家鄉(xiāng)的第三屆村委會選舉, %。從未來趨勢看, 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴(kuò)大。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要歷程我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實際上在改革開放之初已經(jīng)開始,近年在農(nóng)村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個,% , 而1980年代初我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過了70 000個。% , 而鎮(zhèn)的數(shù)量在2002年之前保持穩(wěn)定增長, %。2002年之后,鄉(xiāng)數(shù)量減少的速度開始放慢, 鎮(zhèn)的數(shù)量由增長轉(zhuǎn)為減少。2004 年, 鎮(zhèn)的數(shù)量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數(shù)量減少的速度加快, 年平均速度達(dá)到2141%。值得注意的是, 農(nóng)村總?cè)丝谠?2年里逐步減少的情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據(jù)我們調(diào)查, 一些地方鼓勵農(nóng)民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規(guī)模并村, 村莊的數(shù)量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。中央2004年1號文件對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持, 這個文件要求“進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財政供養(yǎng)人員, 積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中提出, 要“鞏固農(nóng)村稅費改革成果, 全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革, 基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革任務(wù)”。機(jī)構(gòu)改革的主要做法是: 黨、政和人大機(jī)構(gòu)實行合署辦公, 通過主要領(lǐng)導(dǎo)兼職, 減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù), 湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法。精簡機(jī)構(gòu), 減少干部職位數(shù)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)的數(shù)量通常2—5個, “黨務(wù)行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經(jīng)濟(jì)辦公室”和“社會事務(wù)辦公室”是常見的機(jī)構(gòu)設(shè)置。對傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到縣級業(yè)務(wù)部門, 其他職能實行市場化運作, 縣級業(yè)務(wù)部門可以通過有償委托“站所”開展業(yè)務(wù)的辦法實現(xiàn)其公共服務(wù)職能。鄉(xiāng)村中小學(xué)調(diào)整布局、壓縮校點。響應(yīng)中央的號召, 同時也出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮, 各地都對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市作出了“人口達(dá)不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎(chǔ)上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整, 短期內(nèi)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目由316個減少為240個, %。其他許多省市區(qū)也都在近兩年出臺了類似的改革措施。地方政府在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關(guān)系。動力主要來自兩個方面, 一是農(nóng)村城市化的沖動, 二是取消農(nóng)業(yè)稅所產(chǎn)生的財政壓力。為了鼓勵房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用, 全國許多中小城市降低了農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻, 通常農(nóng)民只要交納些許正常費用就可以辦理落戶手續(xù)?？h域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃通常會確定3—5個鎮(zhèn)作為重點發(fā)展對象,為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展, 鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。農(nóng)業(yè)稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。一些地方不僅眼下發(fā)生更大的財政赤字, 舊債務(wù)的歸還也成了問題。在農(nóng)業(yè)稅費改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發(fā)放。農(nóng)業(yè)稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數(shù), 節(jié)約開支。從2005年開始, 中央部署了農(nóng)村綜合改革, 其中的任務(wù)之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的全面改革。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本方針是, 以轉(zhuǎn)變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機(jī)構(gòu)人員, 提高行政效率, 建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機(jī)制。中央要求, 各地要積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu), 改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所, 精簡富余人員。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線。(2)村民自治制度建立的主要歷程在一個較為封閉、穩(wěn)定的熟人社會, 人們對權(quán)威的認(rèn)同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務(wù)時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農(nóng)村生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊用投票或“點豆子”的方式產(chǎn)生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動。民主政治的實質(zhì)是政治家的高度專業(yè)化和競爭。20世紀(jì)80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農(nóng)民自發(fā)組成的村委會, 在組織群眾發(fā)展生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)、制定村規(guī)民約、維護(hù)社會治安上發(fā)揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發(fā)的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行), 對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經(jīng)民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區(qū))488個, 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數(shù)的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)有示范村的格局。全國農(nóng)村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進(jìn)村民自治, 將其確定為我國農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進(jìn)村民自治提供了法律保障。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù), 截至2003年, 全國28個省、市和自治區(qū)制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區(qū)制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了民政部確立的村民自治標(biāo)準(zhǔn)。村民自治工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續(xù)向前發(fā)展, 國家民政部基層政權(quán)建設(shè)司的官員作出了艱辛努力, 高層領(lǐng)導(dǎo)也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發(fā)表重要意見, 特別對“兩委關(guān)系”(指村民委員會和黨的支部委員會之間的關(guān)系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關(guān)具體政策出臺的依據(jù)。從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農(nóng)民群眾的各項民主權(quán)利未能真正落實, 農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關(guān)鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農(nóng)民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農(nóng)民權(quán)利沒有意義, 而只能說明完全實現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利尚需時間, 不可能一蹴而就。針對上述兩個問題, 中央有關(guān)部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。2002年7月, 中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認(rèn)以后, 再推薦為黨支部書記人選。如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區(qū)村民自治工作產(chǎn)生了積極影響, 但因為意見沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯姆晌谋? 大部分農(nóng)村社區(qū)的兩委關(guān)系還未能理順。2004年6月, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎(chǔ)上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務(wù)管理的規(guī)定, 換屆選舉后權(quán)力移交的規(guī)定, 以及確立對村干部評議制度、責(zé)令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務(wù)的收支審批程序也做了規(guī)定, 可謂用心良苦。比較20世紀(jì)80年代以推動土地承包制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和90年代以村民自治為主體的農(nóng)村政治改革, 可以發(fā)現(xiàn)二者有顯著不同。前者實際上是農(nóng)民主導(dǎo)型