【文章內(nèi)容簡介】 過程中出現(xiàn)的新問題，對依法行政起到了積極的推動作用。但是，在規(guī)范性文件制定工作中，也暴露出一些突出問題：一是程序不規(guī)范。由于一些文件起草單位和個人的程序意識淡薄，有的不按規(guī)定上報文件制定項目，有的不遵守文件制定計劃，有的未進行充分的調(diào)研論證，僅憑上級的文件或者是領(lǐng)導講話便制定一個規(guī)范性文件，有的不經(jīng)過政府法制機構(gòu)審核便進入審議程序等等，給規(guī)范性文件制定工作造成了一定的混亂，致使一些急需出臺文件卻遲遲不能出臺，使行政管理和行政執(zhí)法工作陷入被動局面。二是內(nèi)容不規(guī)范。有的內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，雖然設(shè)定了禁止條款，卻于法無據(jù)，造成了禁而不止，禁而無效的尷尬局面，降低了規(guī)范性文件的權(quán)威；有的嚴重不負責任，將外地經(jīng)驗和文件原封不動地照抄照搬，沒有細化法律法規(guī)，沒有結(jié)合實際，缺乏本地特色，致使規(guī)范性文件在本地難以施行；有的文字表述不規(guī)范，不準確，不精煉，甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤，致使規(guī)范性文件出現(xiàn)歧義，嚴重影響了規(guī)范性文件的正確執(zhí)行；有的名稱不規(guī)范。規(guī)范性文件一般應(yīng)采用“規(guī)定”、“辦法”之類的名稱，而一些地市級政府卻貫于“條例”、“實施細則”等名稱，極易造成誤解和混肴；有的實施主體名稱表述不一致，在一個規(guī)范性文件中，有時是某某行政主管部門，有時是某某局委辦，有的還從行業(yè)角度出發(fā)，編造其他名稱，如燃氣行業(yè)管理部門，供水企業(yè)管理部門等，卻不直接點明為建設(shè)行政主管部門，使人民群眾無所適從；有的規(guī)范性文件強化部門權(quán)利的條款多，提供服務(wù)的條款少，強調(diào)相對人義務(wù)的多，規(guī)范行政機關(guān)行為的少，出現(xiàn)了不適當強化部門利益，以及部門利益法制化的錯誤傾向；有的行政機關(guān)為獲取更多的利益，在規(guī)范性文件中違法或者超越職權(quán)設(shè)立收費、罰款事項，與法律相抵觸；有的行政機關(guān)為了爭權(quán)奪利，對同一社會公共事務(wù)，競相出臺規(guī)范性文件，造成政出多門、相互矛盾，文件“打架”現(xiàn)象，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法情況屢屢發(fā)生，嚴重損害了人民群眾的合法權(quán)益；有的審核把關(guān)不到位。一些地方的政府法制機構(gòu)由于人員力量薄弱，對規(guī)范性文件的審核把關(guān)工作做的不深不細，致使文件粗制濫造；有的屈從于上級領(lǐng)導壓力，不敢堅持原則，睜一只眼，閉一只眼，導致出現(xiàn)違法條款。三是備案審查工作不到位。當前較為突出的表現(xiàn)是制而不備以及備而不審，制而不備逃避了上一級政府的監(jiān)督，備而不審導致監(jiān)督流于形式；有的地方雖然出臺了備案審查的原則要求，卻缺乏具體的工作制度和組織機構(gòu)作保障，使規(guī)范性文件的備案審查制度難以落實。行政執(zhí)法監(jiān)督力度不強。行政執(zhí)法監(jiān)督是指上級人民政府對下級人民政府、各級人民政府對其所屬工作部門，上級人民政府工作部門對下級人民政府所屬相應(yīng)工作部門，以及行政機關(guān)對其所屬工作人員的執(zhí)法行為進行的監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督是規(guī)范行政執(zhí)法的有效途徑，是依法行政的重要保障。行政執(zhí)法監(jiān)督一般采取開展行政執(zhí)法大檢查和專項檢查，下達行政執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書、法制建議書，法制協(xié)調(diào)和行政復(fù)議等方式。雖然方式方法很多，取得的效果卻不明顯：一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。集中開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量偏少、范圍偏小，有些地方每年僅開展1―2次執(zhí)法監(jiān)督檢查，有的甚至幾年未開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規(guī)劃、公安、建設(shè)等大的執(zhí)法單位，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)?；腿婊膱?zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。二是行政執(zhí)法監(jiān)督滯后。認為監(jiān)督就是查錯糾偏，忽視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督這兩個最重要的環(huán)節(jié)，偏重于事后監(jiān)督，導致違法行為得不到有效預(yù)防和控制。三是行政執(zhí)法監(jiān)督缺威。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受相應(yīng)的懲處，不能從根本上解決問題。違法行政問題突出。行政執(zhí)法是行政機關(guān)最主要的職能，是行政機關(guān)履行管理社會職能的重要手段，法律、法規(guī)能否在實際生活中產(chǎn)生作用，最終要靠行政執(zhí)法來落實。同時，執(zhí)法活動直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，人民群眾往往是通過行政執(zhí)法來認識和評價政府，認識和評價法律，行政執(zhí)法是否公正、廉潔，直接關(guān)系著政府的威望和法律的權(quán)威，關(guān)系著依法行政的成敗。一是行政執(zhí)法主體混亂。表現(xiàn)為：行政執(zhí)法隊伍過多、過濫；行政執(zhí)法權(quán)分散；執(zhí)法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法現(xiàn)象嚴重。二是行政執(zhí)法“利益化”。目前，多數(shù)基層執(zhí)法隊伍經(jīng)費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執(zhí)法與執(zhí)法者的自身利益直接掛鉤，造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的嚴重背離。執(zhí)法就是罰款，執(zhí)法就是收費已經(jīng)成為個別執(zhí)法人員的“準繩”。甚至有些部門從自身利益出發(fā)，給每個執(zhí)法人員下達罰款任務(wù)，開展罰款競賽。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權(quán)利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發(fā)展，事后收拾“殘局”，有的故意設(shè)置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對人違法，然后施以重罰，陷民于不義。三是執(zhí)法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執(zhí)法相對人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。四是基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。從文化素質(zhì)看，基層執(zhí)法人員受過高等教育的僅占10%，大多數(shù)為高中學歷，甚至是初中、小學學歷。從法律素質(zhì)看，目前，大多數(shù)執(zhí)法人員沒有受過法律專業(yè)教育培訓，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律素質(zhì)，執(zhí)法不懂法，隨意執(zhí)法，濫施處罰現(xiàn)象嚴重。從道德素質(zhì)看，目前，有個別行政執(zhí)法人員原屬社會無業(yè)人員，甚至是違法違紀人員，這些人在執(zhí)法中“霸氣”十足、“匪氣”十足，違法執(zhí)法、野蠻執(zhí)法嚴重。二、存在問題的原因“人治”思想因素。我國是一個有著幾千年封建歷史的國家，“人治”思想根深蒂固，封建專制意識濃厚，官本位思想、官貴民輕思想、特權(quán)思想盛行，這些都是法治的大敵。建國后，我國又長期實行計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟社會關(guān)系比較簡單，單單依靠方針政策調(diào)整就可以維持行政機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，在這種情況下，整個社會對法治既談不上信仰、渴求，更談不上實行、遵守。一談到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“權(quán)”，而是 “治”民，而且這個“治”往往是雞蛋里挑骨頭式的故意整治，可以說在依法行政中出現(xiàn)的以權(quán)壓法、以情輕法、貪贓枉法等腐敗問題，主要是根深蒂固的封建專制思想、人治思想在作怪。地方和部門保護主義因素。對一些違法的行政行為，有的領(lǐng)導怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關(guān)監(jiān)督部門對違法行政行為的查處。一些行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌并可能構(gòu)成犯罪的案件在認識上存在偏差，加之在執(zhí)法機制上不夠完善，該移送司法機關(guān)處理的未及時移送，影響了執(zhí)法的嚴肅性。行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機制不夠完善。一是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，上下迎合的多，打不開情面。二是外部監(jiān)督大都流于形式，媒體監(jiān)督?jīng)]有放開。三是能夠?qū)?zhí)法人員起直接監(jiān)督作用的行政管理相對人，對其享有的權(quán)利、司法救濟方式以及投訴渠道不甚了解，不會運用法律武器，也不敢投訴。四是一些涉及行政執(zhí)法的地方規(guī)范性文件大多數(shù)是由行政執(zhí)法部門起草的，容易出現(xiàn)強化部門權(quán)力和弱化監(jiān)督制約機制的傾向。對政府法制機構(gòu)作用認識不夠。有的認為法制機構(gòu)可有可無，設(shè)與不設(shè)不會影響工作大局，不愿在法制機構(gòu)建設(shè)上下功夫，花力氣。有的認為政府法制機構(gòu)只會按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會領(lǐng)會領(lǐng)導意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權(quán)利的障礙，不愿讓法制機構(gòu)人員參與重大決策。有的把法制機構(gòu)當作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機構(gòu)意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機構(gòu)處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機構(gòu)限入“兩難”境地。有的不關(guān)心法制機構(gòu)工作人員的實際困難，不關(guān)心其政治進步，使一些默默無聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性。三、對策加強行政法制宣傳教育。一方面，要加強對行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導干部的宣傳教育，促使行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想等封建專制意識的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念，只有這樣，依法行政，嚴格執(zhí)法才會有堅實的基礎(chǔ)。另一方面，要作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權(quán)益的意識和能力。要變過去的“以教”為中心的“靜態(tài)”普法為“動態(tài)”普法，把普法的單向灌輸關(guān)系變?yōu)殡p向互動關(guān)系。將普法有機地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學法”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獙W法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地擁有法治精神，改善社會的法治文化氛圍。切實加強規(guī)范性文件制定工作。規(guī)范性文件的不規(guī)范，帶來的后果是相當嚴重的，危害是極大的，不僅影響了行政機關(guān)的權(quán)威、聲譽和形象，甚至會激化社會矛盾，危害社會穩(wěn)定。因此，在規(guī)范性文件制定過程中要著力從以下幾個方面入手：一是樹立現(xiàn)代意識，更新“立法”觀念。規(guī)范性文件制定工作要貫徹“三個代表”的根本要求，堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，不斷提高理性層次。要樹立以維護市場權(quán)力為本位，強化政府服務(wù)職能為宗旨的意識，處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。二是從實際出發(fā)，科學安排規(guī)范性文件制定計劃。規(guī)范性文件制定工作應(yīng)當始終立足于同改革發(fā)展進程相適應(yīng)，自覺服從并服務(wù)于黨和國家的工作大局，解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題，處理好及時“跟進”社會實踐和適當“超前”的關(guān)系。三是加強規(guī)范性文件制定調(diào)研工作。要下功夫提高調(diào)查研究的質(zhì)量，善于透過現(xiàn)象把握事物的本質(zhì)和發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)和尋找事物的客觀的、一般的規(guī)律，要立足現(xiàn)實，著眼未來，體現(xiàn)改革精神，對現(xiàn)實中合理的和代表發(fā)展趨勢的成功經(jīng)驗和做法，要及時予以肯定；對那些不合理的、束縛生產(chǎn)力發(fā)展和社會發(fā)展的障礙要徹底改革，力求在體制、機制、制度上不斷有所創(chuàng)新。四是嚴格履行法定程序。制定規(guī)范性文件必須嚴格遵循《立法法》的規(guī)定，逐步建立和落實規(guī)范性文件的起草制度、法制審核制度、集體審議制度、公開發(fā)布制度等，通過召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理的意見和建議，對于規(guī)范性文件中涉及的分歧較大的問題進行溝通和協(xié)調(diào)，使制定工作步入制度化、程序化、科學化的軌道，確保規(guī)范性文件的質(zhì)量。五是進一步加強備案審查工作。嚴格執(zhí)行規(guī)范性文件備案審查的有關(guān)規(guī)定，抓緊建立健全上級政府對下級政府、政府對其所屬部門的規(guī)章、規(guī)范性文件備案工作體制。堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，把備案工作的重點放到審查上來，對與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，對越權(quán)設(shè)定行政處罰、行政收費、行政強制的，對違背WTO規(guī)則和我國對外承諾，設(shè)置地方保護、行業(yè)壟斷以及制定程序和公布方式不合法、不規(guī)范的，政府法制機構(gòu)要責成制定機關(guān)及時修改、或依法予以撤銷。積極探索備案審查工作的新路子、新辦法，建立健全社會公眾對規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督的機制，建立備案工作責任制和監(jiān)督機制，保證備案工作順利實施。進一步加強政府法制機構(gòu)建設(shè)。一是改變“倒三角”的工作體制，加強基層政府法制機構(gòu)設(shè)置。要在鄉(xiāng)一級政府設(shè)置政府法制機構(gòu)，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進一步加強地市級以下政府法制機構(gòu)力量，使地市法制機構(gòu)人員達到20人以上，縣級達到10人，鄉(xiāng)級達到3―5人，使“倒三角”為“倒梯形”，進而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。二是對政府法制機構(gòu)的設(shè)置取消“軟指標”，制定“硬指標”。科學地制定出一個量化標準，確定政府法制機構(gòu)的人員配備、領(lǐng)導職數(shù)設(shè)置、經(jīng)費保障與當?shù)馗刹靠倲?shù)、財政收入的比例，使各級地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能使政府法制機構(gòu)的設(shè)置與當?shù)匾婪ㄐ姓ぷ鞯拈_展相適應(yīng)，才能為依法行政構(gòu)建堅實的組織基礎(chǔ)。三是強化政府法制機構(gòu)權(quán)威。目前在依法行政工作應(yīng)做到，凡市政府常務(wù)會議研究經(jīng)濟行政事務(wù)，都要求法制辦負責人列席；凡市政府擬出臺的政策性文件，都應(yīng)注意聽取法制部門的意見；凡市政府制定規(guī)范性文件和其他涉法文件，都由法制部門審核把關(guān)，凡未經(jīng)政府法制機構(gòu)負責人審核簽字，涉法文件一律不得提交政府常務(wù)會議審議；在行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查方面，由政府法制部門負責統(tǒng)一組織實施；在處理涉法事務(wù)時，都由法制部門牽頭組織處理或者提出處理意見和建議；以進一步提高政府法制機構(gòu)的權(quán)威。同時在今后的依法行政工作中，要實行下級行政首長向政府法制機構(gòu)定期報告依法行政工作開展情況的工作制度，對依法行政工作采取一票否決制。四是要進一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務(wù)院到地方實行垂直領(lǐng)導，其人事任免、經(jīng)費保障等直接由上級政府法制機構(gòu)負責，各級政府法制機構(gòu)不再是當?shù)卣墓ぷ鞑块T，而是當?shù)卣筒块T在依法行政工作方面的領(lǐng)導和監(jiān)督實施機構(gòu)，使政府法制機構(gòu)徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。切實加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序是靠人來維持的，沒有一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍，法律的落實就是一句空話，因此，要推進依法行政，就必須高度重視行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是要嚴把“入口”，要明確規(guī)定進入行政執(zhí)法隊伍的條件，并且要逐步提高門檻，在目前的情況下，進入行政執(zhí)法隊伍的人員應(yīng)至少具有高中以上學歷，并可根據(jù)情況的發(fā)展，要求進入行政執(zhí)法隊伍的人員中須具有全日制大專學歷。堅持逢進必考的原則，由人事、法制部門共同組織考試，對新錄用的人員采用試用期的方式進行考查，經(jīng)考查合格的人員，再發(fā)給其執(zhí)法證件，方可從事行政執(zhí)法活動。二是要疏通“出口”，對于嚴重違法執(zhí)法人員，要堅決將其清除出行政執(zhí)法隊伍，從整體上確保行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)。三是抓好對現(xiàn)有行政執(zhí)法人員的思想教育和職業(yè)道德教育，使其牢固樹立執(zhí)法為民的意識，通過開展“文明執(zhí)法”競賽，評選“文明執(zhí)法單位”和“人民滿意的執(zhí)法者”等活動，形成競爭激勵機制，弘揚正氣，樹立行政執(zhí)法隊伍良好的形象，推進依法行政向縱深發(fā)展。四是所有行政執(zhí)法隊伍的工作經(jīng)費由各級財政統(tǒng)一予以保障，其罰沒收入也不再返還，使行政機關(guān)行使職權(quán)與部門經(jīng)濟利益徹底脫鉤，從源頭克服利益“驅(qū)動”。進一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。一是開展經(jīng)常性行政執(zhí)法監(jiān)督，擴展監(jiān)督范圍，加強事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，防患于未然。二是積極開展行政執(zhí)法爭議和矛盾的協(xié)調(diào)，明確執(zhí)法權(quán)限和責任，化解執(zhí)法矛盾，杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法