【文章內(nèi)容簡介】 國家，長期封建人治思想和中央集權(quán)制度對社會政治生活的影響很深，在政府管理中，重人治輕法治的思想在一定程度上存在。建國后，長期實行的計劃經(jīng)濟(jì)體制使行政權(quán)力“上管天，下管地，中間還要管空氣”，至今雖然我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)也經(jīng)過了二十幾年，但各級政府對行政權(quán)利的喜好還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有消除，基層政府在處理矛盾、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)時偏好行政權(quán)力，而不重視依法行政。最后基層領(lǐng)導(dǎo)干部自身法律知識的欠缺，也往往使他們認(rèn)識不到依法行政的重要性，導(dǎo)致在基層依法行政未引起足夠的重視。 （二）依法行政意識淡薄。依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺的行為，并使之真正融入到行政管理的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中去。但在現(xiàn)實工作中，一些行政機(jī)關(guān)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對依法行政還存在模糊的、甚至是錯誤的認(rèn)識和做法，認(rèn)為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩，依法行政還多是喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻沒有落實到行動上；有的把依法行政同經(jīng)濟(jì)建設(shè)對立起來，一味強調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為借口，制定土政策、土辦法，不嚴(yán)格依法行政；有的長官意志嚴(yán)重，習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，輕法律手段重個別處理，輕制度管理重協(xié)調(diào)解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導(dǎo)致決策失誤；有的片面強調(diào)行政相對人應(yīng)當(dāng)服從行政機(jī)關(guān)的管理，重權(quán)利輕責(zé)任，重利益輕服務(wù)；有的唯上、畏上、唯權(quán)、畏權(quán)，以言代法，以權(quán)壓法；有的只重視領(lǐng)導(dǎo)的講話、批示，忽視法律的規(guī)范、引導(dǎo)功能，導(dǎo)致依法行政水平不高。 （三）政府工作人員法制素質(zhì)有待提高。雖然我國推行普法教育多年，也取得了很大成績。但在基層政府工作人員、領(lǐng)導(dǎo)干部中學(xué)法、用法的意識不濃，使普法學(xué)習(xí)往往流于形式，造成基層行政人員和領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏必要的法律知識，缺乏依法行政的基礎(chǔ)。加之，行政執(zhí)法部門作為基層執(zhí)法的主體，部門編制復(fù)雜，有行政機(jī)關(guān)單位，有事業(yè)單位，還有企業(yè)單位；經(jīng)費來源復(fù)雜，有財政核撥的，有財政撥補的，還有自收自支的。執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費來源的復(fù)雜性，造成進(jìn)人渠道多，把關(guān)不嚴(yán)，影響了整個執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計，在我國有百分之八十多的法律都依賴行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，而基層行政機(jī)關(guān)在國家行政體系中機(jī)構(gòu)龐大、數(shù)量眾多，行政執(zhí)法人員隊伍作為基層執(zhí)法的主體，承擔(dān)著很多執(zhí)法任務(wù)，人員龐大。以XX縣區(qū)為例，全縣共有行政執(zhí)法人員515人，從執(zhí)法人員的學(xué)歷構(gòu)成看，%，本科以上占21%，第一學(xué)歷大專以上僅占18%，而法律專業(yè)人員占的比例更少，%。執(zhí)法人員來源的不統(tǒng)一，素質(zhì)的差異，已嚴(yán)重制約著基層依法行政的推進(jìn)。 （四）法制機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》要求，“全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，涉及面廣、難度大、要求高，需要一支政治強、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的政府法制工作隊伍，協(xié)助各級人民政府和政府各部門領(lǐng)導(dǎo)做好全面推進(jìn)依法行政的各項工作”。在法制工作的實踐中，我們也深深體會到，在政府和政府部門設(shè)立法制機(jī)構(gòu)非常必要，法制機(jī)構(gòu)的設(shè)臵有助于各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立依法行政意識，學(xué)習(xí)法律知識，提高依法決策能力，改變政府領(lǐng)導(dǎo)憑主觀意志拍腦袋決策的習(xí)慣，有助于政府部門特別是行政執(zhí)法部門合法、合理行政。但基層政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。一是對政府法制機(jī)構(gòu)作用認(rèn)識不夠。有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)可有可無，設(shè)與不設(shè)不會影響工作大局，不愿在法制機(jī)構(gòu)建設(shè)上下功夫，花力氣。有的認(rèn)為政府法制機(jī)構(gòu)只會按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權(quán)利的障礙，不愿讓法制機(jī)構(gòu)人員參與重大決策。有的把法制機(jī)構(gòu)當(dāng)作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機(jī)構(gòu)意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機(jī)構(gòu)處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機(jī)構(gòu)陷入“兩難”境地。有的不關(guān)心法制機(jī)構(gòu)工作人員的實際困難，不關(guān)心其政治進(jìn)步，使一些默默無聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性。二是除大的行政執(zhí)法部門外，在政府各部門中法制機(jī)構(gòu)相當(dāng)缺乏，尤其是在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府，法制機(jī)構(gòu)普遍缺乏。如XX縣區(qū)有執(zhí)法部門40個，單獨設(shè)立法制科室的有4個，僅占執(zhí)法部門的10%，而在9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，沒有一個設(shè)立單獨的法制機(jī)構(gòu)。三是現(xiàn)有政府法制機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員匱乏。部分工作人員是從行政工作崗位轉(zhuǎn)行而來，沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育，在法學(xué)理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求。 （五）監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善。一是層級監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮綜合監(jiān)督效能。從目前來看，層級監(jiān)督存在著監(jiān)督依據(jù)不充分、監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督保障跟不上等問題，制約著層級監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有的作用。行政層級監(jiān)督的法律、法規(guī)不充分?，F(xiàn)行法律、法規(guī)缺少對監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運用的規(guī)定，造成了監(jiān)督上的許多盲點和空白。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督上下迎合的多，打不開情面。二是監(jiān)督機(jī)制不健全。從現(xiàn)行法律制度來看，對行政管理的監(jiān)督機(jī)制很多，有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督以及行政審計監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督等，但卻沒有形成整體監(jiān)督效能。同時，這些監(jiān)督主要側(cè)重于事后監(jiān)督，因此，只能是“亡羊補牢”式的監(jiān)督，停留在“救火式”的水平上，其“防微杜漸”的作用難以得到真正發(fā)揮，很難從源頭上減少違法行政行為產(chǎn)生。三是行政監(jiān)督缺威。由于受各種原因的限制，對于違法執(zhí)法行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受到相應(yīng)的懲處；對于一些重大決策失誤得不到責(zé)任追究或只追究單位責(zé)任不追究決策人責(zé)任，不能從根本上解決問題。 二、推進(jìn)基層政府依法行政的對策及建議 全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府是一項艱巨而復(fù)雜的工程。而這項任務(wù)工作的重心又在縣、鄉(xiāng)兩級政府。全面提高基層政府依法行政能力是實現(xiàn)全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的重中之重。那么如何才能提高基層政府依法行政的能力，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手： （一）把依法行政納入政府考核評價體系，增強依法行政的落實能力。早在1999年，依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略就載入了憲法。2004年，國務(wù)院又制定出臺了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，國家對依法行政重視可見一斑。但在自上而下對各級政府的考核體系中，依法行政卻始終未單獨列入對各級政府的考核范圍。鑒于此，建議上級政府在修訂政府考核體系時，把依法行政作為獨立的指標(biāo)單列出，實施單獨考核，把依法行政真正納入目標(biāo)管理考核內(nèi)容，分值要占至少10%的比例，并對依法行政工作實行一票否決制，只有這樣，這項工作才能引起各級、各部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，才可能花時間、花精力去認(rèn)真抓這項工作，才可能逐步實現(xiàn)建設(shè)法治政府這一目標(biāo)。 （二）加強普法教育，提高依法行政意識。國家普法教育規(guī)劃已經(jīng)走過了20多年的歷程，取得了舉世矚目的成績。但從現(xiàn)實看，基層的的普法教育還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，離國家依法行政的目標(biāo)還相距較遠(yuǎn)，因此，現(xiàn)階段加強全民普法尤其必要。作為基層普法教育要抓住兩個主體。一要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部、政府工作人員普法教育不放松。普法首先要教育行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想等封建專制意識的影響，正確認(rèn)識和處理權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)、協(xié)調(diào)處理矛盾糾紛時，善于運用法律手段解決問題。普法還要更新依法行政的觀念，教育施政者正確認(rèn)識依法行政的真實含義，即依法行政是“依法治官，依法治權(quán)”，而不是“依法治民”。其次要建立領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員學(xué)法制度，定期對其進(jìn)行法律知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并將學(xué)習(xí)情況和依法行政能力作為年終考核和提拔使用的重要依據(jù)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部、政府工作人員的政治和法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強他們依法行政的能力，做依法行政的模范，以此來推進(jìn)全社會的依法行政。二要抓住