【文章內(nèi)容簡介】 逐漸完善，初步形成多方面的救助體系。在努力實現(xiàn)應保盡保目標的同時，各地進一步制定了與低保制度相配套的有關(guān)優(yōu)惠政策。鄭州市采取切實措施，努力解決低保對象養(yǎng)老、住房難、看病、上學難、就業(yè)等五難問題，初步形成了以城市低保為主體，多方位救助為補充的社會救助體系。同時，多種形式的扶貧幫困和社會互助工作也得到了加強，新鄉(xiāng)、商丘、南陽、駐馬店等地幫扶弱勢群體活動豐富了對低保對象的救助范圍。(五)低保力量得到加強，運行機制已見雛形。全省城市低保工作機構(gòu)和工作隊伍建設(shè)得到不斷加強，初步建立起“政府統(tǒng)一領(lǐng)導，民政部門主管，有關(guān)部門協(xié)作，街居具體操作，社會廣泛參與”的低保管理體制和運行體制，為全面加強低保工作奠定了良好的基礎(chǔ)。目前，洛陽、焦作、三門峽、商丘、濮陽、平頂山、周口、駐馬店等地在市民政局中成立了低保科或低保中心，不少縣(市、區(qū))，也成立了不同形式的低保工作機構(gòu)，鄭州市及洛陽澗西區(qū)為每個街道辦事處配備了專職低保工作人員。二、城市低保工作所面臨的問題由于經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入，以及城市化水平逐漸提高，當前我省城市社會貧困群體發(fā)展的趨勢是貧困面在擴大，貧困程度在加深。特別是隨著社會保障體系的逐步改革與完善，下崗職工基本生活保障逐步向失業(yè)保險并軌，以及按實際收入核算家庭收入后，我省城市低保工作更加繁重，任務更加艱巨，責任更加重大，在法制化和規(guī)范化方面仍然任重道遠。這主要表現(xiàn)在以下六個方面：(一)保障對象仍呈上升趨勢且分布不平衡由于我國社會保障體系中下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險兩條保障線的有償性，致使其覆蓋面有限，大部分貧困人員游離于前兩條保障線之外，往往這部分人群的貧困程度最深，脫貧能力最弱，需要政府救助的需求也最為迫切，因無法得到前兩條社會保障線的保障，只能由最低生活保障線來兜底。而享受失業(yè)保險和下崗職工基本生活保障人群因其繳費時間等因素制約，享受保障的時間具有一定的時限性，在享受前兩條保障線期間以及超過時限后而依舊生活困難的，也要靠最低生活保障這條保障線，就使這些人群成為了潛在的最低生活保障對象。同時，由于國有企業(yè)下崗職工協(xié)議到期出“再就業(yè)服務中心”，在企業(yè)改革、改制、改組過程中新出現(xiàn)的下崗、離崗人員不再進“中心”，國家新的高校畢業(yè)生就業(yè)政策等因素，都將導致低保對象在一定時期內(nèi)仍呈上升趨勢。另外，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的加快，二元化戶籍制度差別的逐步取消，城市化水平不斷提高，城市居民數(shù)量在一定時期內(nèi)迅速增大的趨勢與社會所能提供就業(yè)崗位的矛盾更為突 出，剛剛失去土地轉(zhuǎn)為城市居民中的相當一部分，在短期內(nèi)無法實現(xiàn)就業(yè)，從而造成收入中斷或減少，這部分人員既不是下崗職工，無法領(lǐng)取下崗職工基本生活保障費，又因沒有繳納失業(yè)保險費，不能得到失業(yè)保險的保障，也只能由城市低保制度來兜底。因此，城市低保制度因其廣覆蓋性與無差別性，承擔的工作任務在“三條保障線”中最為繁重。我省貧困居民的城市分布也不平衡。貧困居民家庭分布在大中城市較多，但所占比重較低，在縣城等小城市中數(shù)量不多，但所占比重較高；從貧困深度分布區(qū)域來看，豫東、豫南如商丘、周口、信陽貧困程度較深；豫北豫中相對較輕；從新老城市來看，新興城市一般貧困程度較淺，如濮陽、漯河、三門峽，而老城市、小城市如信陽、開封、鶴壁、商丘貧困程度較為嚴重。(二)尚未形成科學合理地保障資金籌措機制中央財政及各級地方財政尚未形成真正意義上的最低生活保障資金支出結(jié)構(gòu)。目前，應保盡保所需資金絕大部分依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付資金，但其到位的時間、數(shù)量、批次尚未形成制度化，而省以下各級財政支出低保資金也沒有量化的考核指標，造成地方安排低保資金隨意性很大，有的留于形式，不能適應當前應保盡保資金的需要。從目前的財政保障資金支出實行的分級負擔體制來看，存在著不穩(wěn)定因素。各地的低保障資金一般都是采用“中央、省、市、縣(區(qū))共同分擔”的模式層層分解，其隱患在于一旦在兩級或三級財政分擔中只要有某級財政困難或落實不了，那么低保金就會不穩(wěn)定，保障工作就要打折扣。何況我省基層財政狀況普遍緊張,為了減輕這方面的財政壓力，有些地方往往嚴格控制保障對象的補差標準，這也是造成我省補差標準偏低的最主要原因。(三)各種社會保障措施銜接不暢城市低保制度的特性就是普遍適用性，即無論何種原因造成的貧困，只要城市居民的家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，均可納入保障范圍。但是在具體操作上由于種種原因的限制，各地往往存在著把關(guān)過嚴、控制過緊等現(xiàn)象，還有如失業(yè)職工領(lǐng)取失業(yè)金期滿后，由于相關(guān)部門、機構(gòu)未能向當?shù)孛裾块T及時通報，致使失業(yè)者本人無法出具相關(guān)證明資料表明其生活水平低于最低生活保 障線，從而不能享受最低生活保障。此外，有些下崗職工即使可以進入再就業(yè)服務中心，由該中心發(fā)放基本生活費并代交社會保障金，但是這些職工往往不愿與原單位解除合同、脫離關(guān)系，拒絕簽約進入再就業(yè)中心；而隨著下崗職工基本生活保障逐步向失業(yè)保險并軌，再就業(yè)服務中心執(zhí)行“只出不進”的政策，造成新的下崗、離崗人員無法進“中心”享受下崗職工基本生活保障，從而也無法順利進入失業(yè)保險和最低生活保障，成為游離于三條保障線之外的群體。另一方面，由于失業(yè)保險的有償性、時限性及覆蓋面小，部分人員因沒有繳納失業(yè)保險費而不能領(lǐng)取失業(yè)救濟金，直接納入低保范圍，進而對最低生活保障的實施造成很大的壓力。(四)救助機構(gòu)體系不健全，工作經(jīng)費匱乏當前城市貧困居民無論是數(shù)量上還是構(gòu)成上都發(fā)生了巨大的變化，城市低保工作政策性強、涉及面廣，還要實行動態(tài)管理，現(xiàn)有的工作力量和工作機構(gòu)已不能適應當前城市低保工作任務以及未來發(fā)展的迫切需要。由于基層工作人員少，缺乏相應的工作經(jīng)費等問題的制約，使城市低保工作無法真正做細、做實。通常區(qū)級民政部門編制只有4～5名工作人員，街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))只有1名民政助理，社區(qū)一般只有3～4名工作人員，要同時負擔諸如計劃生育、綜合治理、文明創(chuàng)建、城市低保等十多項工作，僅城市低保的工作量就占全部工作量的60%左右。對保障對象家庭成員情況、家庭收入情況進行調(diào)查、復查、審核以及保障資金的發(fā)放、保障對象的檔案管理、各項數(shù)據(jù)的統(tǒng)計匯總等大量的具體工作都要由他們承擔完成。在低保制度實施初期，低保對象相對較少，原有的組織機構(gòu)還可以勉強承擔低保日常工作，而應保盡保后，由于工作人員少，工作量大，且年齡機構(gòu)、文化層次的更替尚未完成，更是難負重荷。如：2003年8月底，洛陽市低保對象為42079戶、96479人，縣級民政部門從事低保工作的僅有35人，平均每人要負擔1202戶、2757名低保對象動態(tài)管理的工作量；辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級負責低保工作的僅有25人，平均每人要負擔1683戶、3859名低保對象動態(tài)管理的工作量；社區(qū)居委會200名工作人員，每人承擔210戶、482名低保對象動態(tài)管理的工作量。如此“重任在肩、系于一人”的力量配置，只能是被動坐等貧困居民家庭的申請，無法去主動調(diào)查、摸清其管轄范圍內(nèi)的貧困居民底數(shù)與情況了，這樣 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的實際工作狀況又將給編制出準確的財政預算帶來不良影響。隨著今后社會保障體系及制度的逐步改革與完善，一方面最低生活保障對象不斷增加，最低生活保障工作量越來越大；另一方面，今后最低保障工作的重點在基層，如果不采取具體措施確保加強基層工作力量，那么整個社會保障工作將受到嚴重影響。此外為了這項工作的正常開展，有關(guān)工作經(jīng)費保證同樣必不可少，如負責印制有關(guān)的表、冊、證、卡；必要的政策宣傳及業(yè)務培訓，對低保對象進行管理的微機及其網(wǎng)絡(luò)配備、日常維護等，所有這些都需要足夠的工作經(jīng)費為基礎(chǔ)，否則就難以深入、細致、扎實地開展各項工作，從而難免出現(xiàn)漏保、錯保等現(xiàn)象，無法保證使政府有限的保障資金用到真正需要救助的貧困居民的身上。(五)低保金社會化發(fā)放程度不高實行低保金社會化發(fā)放，是提高低保工作效率，簡化程序，方便困難群眾，實現(xiàn)規(guī)范化管理的有效途徑。而目前我省只有鄭州、開封、洛陽、許昌、南陽、駐馬店等地的56個縣(市、區(qū))實行了由銀行或郵政儲蓄網(wǎng)絡(luò)代發(fā)低保金，社會化發(fā)放率只有35%，社會化發(fā)放程度不高。(六)低保信息化建設(shè)滯后目前，我省城市低保信息化建設(shè)速度滯后于工作任務的發(fā)展。城市低保信息化建設(shè)是提高工作水平和效率的重要途徑。如佳木斯市政府初步實現(xiàn)低保工作信息網(wǎng)絡(luò)化管理后。申報、審核到批準納入的周期由至少6～8周時間，縮短到1～2周既可完成，不僅節(jié)省了大量的人力物力，更縮短了低保工作周期，提高了工作效率。而目前我省基層仍然是沿用傳統(tǒng)的手段與方式進行工作，工作效率及工作質(zhì)量低下難以避免，工作水平難有質(zhì)的提高。三、全面提高城市低保工作管理水平的對策針對上述問題，要從整體上和根本上不斷提高我省城市低保工作水平，切實改善城市貧困居民的基本生存條件和生活質(zhì)量，應從以下幾個方面不斷規(guī)范、完善城市低保制度。(一)切實轉(zhuǎn)變思想，樹立社會救助新理念要擺脫以往傳統(tǒng)社會救濟工作陳舊觀念的束縛，樹立起面向全體社會成員的社會救助新理念，適應今后城市低保工作迅速發(fā)展的形勢需要。無論救濟對象有無勞動能力、無論其所在單位的所有制性質(zhì)和主管部門如何，都要一視同仁地予以保障，切實樹立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的新的社會保障觀。以開拓創(chuàng)造性的工作思路和方法解決低保工作中的焦點、熱點問題，及時調(diào)整工作思路、轉(zhuǎn)換工作重點，把全面提高管理水平、實現(xiàn)規(guī)范化管理貫穿到低保工作的每個環(huán)節(jié)。(二)建立科學、合理的低保資金籌措機制中央財政城市低保轉(zhuǎn)移支付制度化，并建立科學、合理的中央、省、省轄市、縣四級低保資金籌措機制，明確各級財政應負擔資金的量化指標。并大力開拓籌資渠道，鼓勵社會、團體、個人進行資助、捐贈，從福利彩票收入中提取適當?shù)谋壤?，減持部分國有資產(chǎn)股，變現(xiàn)部分國有固定資產(chǎn)，倡導群眾互濟互助等，逐步形成并不斷完善以政府各級財政負擔為主、社會團體為輔、群眾自行幫困為補充的社會主義新型社會保障模式。(三)加強綜合協(xié)調(diào)，發(fā)揮全社會救助保障效用城市居民最低生活保障制度是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，需要圍繞城市居民最低生活保障制度建立全方位、多層次、寬渠道的社會救助體系，民政、財政、勞動和社會保障、統(tǒng)計、物價等部門應及時相互溝通、相互協(xié)調(diào)、相互銜接，同時工商、稅務、教育、衛(wèi)生、房管及水、電、煤氣等有關(guān)部門應制定和落實對貧困人員的各項優(yōu)惠政策，積極探索實行住房、就業(yè)、醫(yī)療和教育救助的方法和措施。我們可以借鑒其它省市的成功經(jīng)驗，從不同層面來緩解城市低保對象家庭的困窘程度：為享受城市低保的家庭提供就業(yè)幫助。一是實行政府統(tǒng)籌就業(yè)崗位的方法，優(yōu)先安排困難家庭成員再就業(yè)；二是積極建立社區(qū)服務實體，為保障對象家庭提供形式多樣的再就業(yè)機會；三是切實給予自謀職業(yè)者優(yōu)惠政策，鼓勵并幫助保障對象積極開展生產(chǎn)自救，從根本上擺脫貧困狀態(tài)。對享受城市低保的家庭提供醫(yī)療救助。一是保障對象可以持有關(guān)憑證到指定的醫(yī)院優(yōu)惠就醫(yī)；二是對有大病重癥的病人家庭實行年定額醫(yī)療救助制度。對保障對象家庭子 女減免其義務教育階段的學雜費，實行廣泛的助學金制度。建造部分廉價住房，特供受保障對象租住。并充分利用工會、婦聯(lián)等群眾組織了解困難職工情況的優(yōu)勢，加強溝通與合作；廣泛發(fā)動全社會力量，大力開展扶貧幫困活動，形成全社會互助互濟的良好風氣。(四)加強工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)大力加強低保工作機構(gòu)建設(shè)和隊伍建設(shè)，不斷提高工作人員的理論素質(zhì)和業(yè)務水平。在縣(區(qū))建立社會救助中心，在街道建立社會救助站，在社區(qū)建立社會救助點，配備專職人員負責最低生活保障的日常管理工作，充分發(fā)揮街道、居委會的作用，從而建立一套健全、完善的社會救助網(wǎng)絡(luò)，以適應低保工作迅猛發(fā)展的形勢需要，并為將來我國社會保障體系實現(xiàn)社會化管理奠定基礎(chǔ)。(五)建立低保評審體系建立完善的低保評審體系，是低保工作公開、公平、公正的基本保證。積極推廣鄭州、焦作、平頂山等地經(jīng)驗，分別在辦事處和社區(qū)居委會設(shè)立了由人大代表、政協(xié)委員、居民代表等組成的低保評審委員會和評審小組，對申請人是否符合低保條件進行集體評議，使低保待遇的基層審核過程更加趨于公平、合理。(六)建立低保信息網(wǎng)絡(luò)管理體系建立完善的基層低保信息網(wǎng)絡(luò)管理體系，是提高低保工作辦事效率、規(guī)范辦事程序的重要手段。在工作實踐中我們認為應從以下方面入手：一是積極爭取政府支持，推進低保網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。二是積極推進低保數(shù)據(jù)庫建設(shè)。及時地將低保對象普查資料和低保對象檔案納入微機管理，確保低保基礎(chǔ)檔案資料的準確性，并通過網(wǎng)絡(luò)化管理，做到了“檔隨人走”，有效地解決“人戶分離”問題，避免異地重報和雙重騙保現(xiàn)象的發(fā)生。(七)建立資金社會化發(fā)放體系建立資金社會化發(fā)放體系是保障資金安全運行，杜絕腐敗的重要途徑。目前，我省已有56個縣(市、區(qū))實行低保金社會化發(fā)放，低保對象可以直接到任意一 家銀行或郵政儲蓄網(wǎng)點領(lǐng)取低保金，這樣既減輕了基層工作壓力，提高了工作效率，有效地控制了虛報冒領(lǐng)、私自串用、營私舞弊等不良現(xiàn)象的發(fā)生，保證了低保資金的安全運行。因此，實現(xiàn)低保金社會化發(fā)放是提高管理水平、規(guī)范操作的重要措施。(八)建立低保監(jiān)督體系建立制約有效的低保監(jiān)督體系，是確保低保