【文章內(nèi)容簡介】 合肥市即啟動了控規(guī)的編制工作。初期，主要結(jié)合道路改造和建設(shè)，編制道路兩側(cè)地區(qū)的控規(guī)，如馬鞍山路地區(qū)控規(guī)等。中期，結(jié)合城市改造成片地區(qū)編制控規(guī)，如南七地區(qū)控規(guī)等。后期，即2000年以后，主要針對新區(qū)建設(shè)編制控規(guī)，如政務(wù)文化新區(qū)控規(guī)、望湖城地區(qū)控規(guī)等。第二階段（20052007年）以安徽省頒布的《城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)范》為標(biāo)志。2004年底，安徽省頒布了《城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)范》，更加規(guī)范了控規(guī)的組織編制、審批和實施。這個階段合肥市控規(guī)編制的主要特點是：對編制區(qū)域進(jìn)行層次劃分和分層控制；根據(jù)編制區(qū)域特征及分區(qū)特征確定控制要素和分區(qū)施控；進(jìn)一步強調(diào)了強制性內(nèi)容的剛性，加強了城市規(guī)劃的引導(dǎo)性，實施強制和引導(dǎo)兩性并舉。第三階段（2008年至今）以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施為標(biāo)志?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實施后，合肥市的控規(guī)編制又出臺了新規(guī)定：依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，2009年5月12日經(jīng)市政府常務(wù)會審議通過了《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》結(jié)合合肥建設(shè)發(fā)展的實際情況，并借鑒了當(dāng)時北京、上海等城市的經(jīng)驗，成為合肥市階段性規(guī)劃管理的依據(jù)。其主要內(nèi)容包括：一是從完善規(guī)劃管理體系出發(fā)，提出了單元規(guī)劃概念，明確了單元規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、審批要求；二是明確了單元規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制組織、編制經(jīng)費；三是提出了規(guī)劃的公眾參與和規(guī)劃的修改、維護；四是規(guī)定了相關(guān)法律責(zé)任。2009年以來，合肥市編制完成的控規(guī)成果規(guī)模共計230多平方公里，有效地指導(dǎo)了城市建設(shè)與管理。自《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后，對控規(guī)賦予了更嚴(yán)格的法律意義；尤其是自 2011年1月1日實施的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，對控規(guī)的地位、作用、編制、審批以及批后的維護、管理和修改等，從控規(guī)的基本技術(shù)理論出發(fā)，提出了具有普遍適用性的規(guī)定。反觀我市過去的控規(guī)編制，雖然在城市的建設(shè)管理中發(fā)生過重要作用，但仍存在一定的局限性。首先是缺乏系統(tǒng)性?？匾?guī)成果的系統(tǒng)性研究不足。合肥市為確保上市土地規(guī)劃的合法性，編制了大量小地塊控規(guī)，確實解決了現(xiàn)階段的規(guī)劃管理問題。但由于規(guī)劃不是成系統(tǒng)的編制，規(guī)劃的范圍有大有小，控制的要素有多有少，控制的區(qū)域與城市的行政管理區(qū)域相差較大，缺乏系統(tǒng)性，造成規(guī)劃實施難度較大；規(guī)劃在區(qū)域范圍內(nèi)的系統(tǒng)性研究不能及時跟進(jìn)，而是就事論事，哪里要改造開發(fā)了，急急忙忙的編制控規(guī)，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，從城市的長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，不利于今后城市的管理和可持續(xù)發(fā)展。其次是沒有分區(qū)規(guī)劃。合肥作為特大城市，由于沒有分區(qū)規(guī)劃，總規(guī)直接指導(dǎo)控規(guī)編制造成控規(guī)的編制難度大，不可避免存在配套設(shè)施漏項問題。因此，從健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系的角度出發(fā)，分區(qū)控規(guī)的編制就顯得非常重要和急迫。第三是缺乏動態(tài)性?？匾?guī)的調(diào)整必須經(jīng)過合法的程序重新審批，這往往影響規(guī)劃的實施進(jìn)度。控規(guī)編制沒有期限，一旦審批，長期有效，而城市的快速發(fā)展，往往引起其它相關(guān)方面的變化。隨著城市的擴張，土地使用指標(biāo)越來越緊張，節(jié)約集約用地已是規(guī)劃編制的重要內(nèi)容，這顯然就要提高容積率，提高土地使用強度。過去拆遷安臵一般都是多層建筑，而合肥市大建設(shè)拉開序幕后，拆遷安臵量大，如按原先編制控規(guī)的容積率建設(shè)，用地將大大增加。為了節(jié)約用地必須提高容積率。，建成的小區(qū)都是多層建筑。而現(xiàn)在的小區(qū)開發(fā)，要求以高層建筑為主。顯然原規(guī)劃控制指標(biāo)缺乏彈性，體現(xiàn)不了規(guī)劃的動態(tài)性。第四是趨向功利性。如控制指標(biāo)一再突破、公共利益難以得到有效保障、利益的天平總是向市場傾斜等；可以說，控制性詳細(xì)規(guī)劃面臨應(yīng)對市場方面的迷失，在一定程度上受市場所牽制。第五是控規(guī)編制經(jīng)費不足，編制周期較長。目前合肥市沒有控制編制的專項資金，一個普通小控規(guī)項目的編制工作從規(guī)劃部門申請→政府立項→財政經(jīng)費審核→招投標(biāo)→開始編制成果，時間較長，不能適應(yīng)高速發(fā)展的城市建設(shè)。綜上所述，特提出如下建議：一、盡快開展分區(qū)控規(guī)的研究編制工作。合肥未來作為千萬人口的區(qū)域性特大城市，編制控規(guī)必須統(tǒng)觀全局，系統(tǒng)研究，分區(qū)編制，分期審批。建議按三年全覆蓋的原則，由市政府考慮按安排專項資金，作為指令性任務(wù)，委托市規(guī)劃設(shè)計研究院系統(tǒng)性的完成全市四個行政區(qū)的分區(qū)控規(guī)的研究和編制工作。二、修訂出臺《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批實施細(xì)則》。依據(jù)國家《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，結(jié)合我市實際，在原《暫行辦法》的基礎(chǔ)上，修訂出臺《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批實施細(xì)則》。其重點內(nèi)容包括：控規(guī)的編制主體和經(jīng)費要求?？匾?guī)的審批和審定要求?？匾?guī)的編制內(nèi)容。三、科學(xué)規(guī)范控規(guī)的動態(tài)維護、審批及修改的程序要求。依據(jù)國家相關(guān)法規(guī)、規(guī)定要求，科學(xué)規(guī)范我市控規(guī)的動態(tài)維護、審批及修改的程序要求；提高控規(guī)的科學(xué)性，維護控規(guī)的權(quán)威性，確保控規(guī)的可實施性，讓控規(guī)為今后的城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展起到真正的指導(dǎo)作用。南京市控制性詳細(xì)規(guī)劃的實踐與探索近年來南京城市發(fā)展的內(nèi)外部條件都發(fā)生了巨大變遷，為了更好地應(yīng)對城市發(fā)展條件的一系列變遷，引導(dǎo)城市有序建設(shè)發(fā)展，自 2004年開始，在國家有關(guān)規(guī)定和規(guī)范基礎(chǔ)上，南京進(jìn)行了大膽的改革和創(chuàng)新，探索建立了具有地方特色的控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)組織、編制、執(zhí)行的制度框架，有效指導(dǎo)了隨后的控規(guī)編制和審批管理。在不到五年的時間內(nèi)，南京完成了“總體規(guī)劃的戰(zhàn)略——次區(qū)域規(guī)劃的分解和專項規(guī)劃的深化——控制性詳細(xì)規(guī)劃的全覆蓋”的一輪循環(huán)，為城市建設(shè)提供了強有力的技術(shù)支撐。2008年開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法)對控規(guī)工作提出了新的工作要求，在新的發(fā)展條件下，南京控規(guī)工作仍然存在著一些有待解決的問題，也面臨著新的挑戰(zhàn)。為此，南京對既有的控規(guī)工作進(jìn)行了系統(tǒng)的回顧和檢討，在對宏觀政策形勢及行業(yè)發(fā)展動態(tài)進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，明確了“在既有控規(guī)制度框架下推進(jìn)控規(guī)法定化、建立動態(tài)維護機制”的新一輪控規(guī)工作思路。2004年以來南京控規(guī)工作的改革與創(chuàng)新 自2004年以來南京探索建立的控規(guī)工作方法，較好地適應(yīng)了城市“快+變”的發(fā)展特征，較好地引導(dǎo)了南京城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。概括而言，南京控規(guī)改革的創(chuàng)新舉措主要體現(xiàn)于工作組織、工作制度和技術(shù)方法三個方面(周嵐等，2007)。”調(diào)整為“分局”。改變以往由規(guī)劃處組織編制控規(guī)的做法，明確以分局為主來組織編制控規(guī)。這一轉(zhuǎn)變，從責(zé)任、人員、工作制度上保證規(guī)劃管理人員能夠較為深入地參與規(guī)劃編制，不僅加快了規(guī)劃編制進(jìn)度，提高了規(guī)劃的可操作性，而且也提升了規(guī)劃管理人員的規(guī)劃意識、理解水平和執(zhí)行力度。采取市場化的辦法組織編制規(guī)劃項目，全面開放規(guī)劃設(shè)計市場，在全國范圍內(nèi)引入十余家編制單位參與南京控規(guī)編制工作。這一做法解決了時間緊張、南京地方規(guī)劃設(shè)計力量不足的限制，有效推動了控規(guī)編制工作，同時促進(jìn)了控規(guī)編制質(zhì)量的提高。在南京控規(guī)制定過程中，貫徹落實“開門規(guī)劃”的工作方法，一方面向?qū)＜页ㄩ_規(guī)劃大門，另一方面向社會敞開規(guī)劃大門，建立了”專業(yè)單位編制、部門參與、專家評審、市民公示、集體決策”的控規(guī)制定程序，在很大程度上增強了規(guī)劃的科學(xué)性和實用性。 自2004年以來，南京從工作規(guī)定、技術(shù)規(guī)定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)三個方面先后出臺了一系列工作守則，建立了指導(dǎo)控規(guī)從“編制組織”到”執(zhí)行維護”的一整套工作制度框架。為了規(guī)范控規(guī)工作層面的相關(guān)事項，南京先后出臺了《規(guī)劃編制項目設(shè)計單位征集操作規(guī)程》、〈控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作規(guī)定》、《規(guī)劃編制成果驗收歸檔操作規(guī)程)、《控制性詳細(xì)規(guī)劃執(zhí)行和調(diào)整規(guī)定》，明確了控規(guī)編制組織的責(zé)任部門、編制組織的方式與方法、控規(guī)編制各階段的工作要求及相應(yīng)的職責(zé)分工、控規(guī)成果驗收入庫的工作流程、控規(guī)修改的類別及相應(yīng)的審批主體與審批程序。在《江蘇省控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》的框架下，南京制定了在國家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際需要，南京就相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，形成了一套指導(dǎo)控規(guī)編制的地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！赌暇┦谐鞘幸?guī)劃地域劃分及編碼規(guī)則》確立了“綜合分區(qū)——分區(qū)——規(guī)劃編制單元——圖則單元——地塊”的五級地域劃分體系，為控規(guī)全覆蓋、控規(guī)成果的智能化、信息化管理和使用奠定了基礎(chǔ)。《南京市城市用地分類和代碼標(biāo)準(zhǔn)》在國標(biāo)基礎(chǔ)上對用地分類進(jìn)行了優(yōu)化和完善，一是增加和細(xì)化了部分類別，二是對需要在規(guī)劃中詳細(xì)落實邊界的用地進(jìn)行了明確界定。《南京新建地區(qū)公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃指引》對公共設(shè)施的分級，各級公共設(shè)施的設(shè)臵標(biāo)準(zhǔn)、空間布局、建設(shè)方式等方面都進(jìn)行了明確規(guī)定，要求社區(qū)層面的公共設(shè)施，除個別需要獨立布臵的設(shè)施外，采取集中布臵的方式，綜合布臵文體、商業(yè)、公共綠地等設(shè)施，保證了公共設(shè)施的空間預(yù)留和用地控制。1．3技術(shù)方法的創(chuàng)新1．3．1確立了以“6211”為核心的強制性內(nèi)容城市規(guī)劃是城市政府的重要職能。在市場經(jīng)濟條件下，控規(guī)強制性內(nèi)容的確定應(yīng)從政府職能定位的角度來考慮，要有利于加強政府對城市空間的有效調(diào)控，著重控制能夠保障城市健康發(fā)展的核心空間要素和必需的公共設(shè)施，從而規(guī)范市場、健全市場，引導(dǎo)城市建設(shè)的有序進(jìn)行?；诖耍暇┰诮梃b各地控規(guī)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提煉確立了以“6211”為核心的控規(guī)強制性內(nèi)容?！?”是指道路紅線、綠地綠線、文物保護紫線和城市紫線、河道保護藍(lán)線、高壓走廊黑線和軌道交通橙線?！?”是指公益性公共設(shè)施用地和市政設(shè)施用地兩種用地的控制?！?1”分別指高度分區(qū)及控制、特色意圖區(qū)劃定和主要控制要素確定。1．3．2分類表達(dá)規(guī)劃成果 在合理界定規(guī)劃內(nèi)容剛性和彈性的基礎(chǔ)上，將控規(guī)成果分為總則、執(zhí)行細(xì)則和附件三部分?？倓t從總體調(diào)控的角度主要對保證城市基本功能、健康持續(xù)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容(主要是“6211”)進(jìn)行規(guī)定，是南京市城市規(guī)劃實施管理的法定性文件；執(zhí)行細(xì)則從具體管理需求的角度制定詳細(xì)技術(shù)圖則，是規(guī)劃行政主管部門指導(dǎo)經(jīng)辦人員具體項目審批管理的技術(shù)依據(jù)；附件包括現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料匯編，規(guī)劃說明及交通影響評價技術(shù)資料，是對總則和執(zhí)行細(xì)則的技術(shù)支撐。1．3．3建立分類分級的控規(guī)調(diào)整制度控制性詳細(xì)規(guī)劃報南京市政府審批。其中，總則對社會公布，并嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整。確需調(diào)整的，需在研究論證的基礎(chǔ)上，報原審批部門批準(zhǔn)后方可實施。執(zhí)行細(xì)則作為規(guī)劃行政主管部門的內(nèi)部管理圖則，同樣嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整。確需調(diào)整的，一般調(diào)整在專業(yè)規(guī)劃編制單位研究論證后，由規(guī)劃行政主管部門通過集體討論審批；重要調(diào)整在專業(yè)規(guī)劃編制單位研究論證、規(guī)劃行政主管部門集體討論后，報市政府審批。新的工作背景2．1《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對控規(guī)工作提出了新的要求《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了控規(guī)的核心作用和重要地位，賦予控規(guī)前所未有的法定權(quán)威(張泉，2008)，規(guī)定控規(guī)是規(guī)劃管理不可動搖的最直接許可依據(jù)，將控規(guī)從政府內(nèi)部的”技術(shù)參考文件”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ǘb束依據(jù)”(趙民等，2009)，這必將從根本上改變控規(guī)運行的制度基礎(chǔ)。綜合而言，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對控規(guī)工作提出的新要求主要體現(xiàn)于以下三個方面：(1)要求市縣規(guī)劃部門和鎮(zhèn)人民政府依法組織編制控規(guī)，對未依