【文章內容簡介】 利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉過程中的利益分配關系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收益權。堅持依照規(guī)劃、按照程序流轉。要在科學編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎上，強化流轉的管理和服務，新增集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉用手審批續(xù)后方可實施流轉，有序推進農(nóng)用地和建設用地流轉。堅持兩種產(chǎn)權，同一市場、統(tǒng)一管理。無論是利用集體存量建設用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設用地，各類企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設用地。必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策和“占補平衡”制度。在流轉中切實落實國家土地用途管制、新增建設用地有償使用等制度。（二）集體建設用地使用權流轉工作注意處理好三個結合和新農(nóng)村建設中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設、公共服務相結合。土地流轉要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)先建設農(nóng)村基礎設施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會公共服務。和大力推進土地開發(fā)整理復墾相結合。通過實施土地開發(fā)整理復墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設用地布局，因地制宜調整各類用地結構，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設用地提供支撐。和建設用地指標、新增耕地指標的市場化配置相結合。通過集約節(jié)余的建設用地指標，通過開發(fā)整理增加的耕地指標，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。（三）規(guī)范流轉管理的重點在制定規(guī)范流轉管理的相關規(guī)定時，要重點考慮把好“六個關”。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的條件關。凡納入流轉的農(nóng)村集體建設用地使用權必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地不允許流轉；二是權屬合法、四至清楚，無權屬糾紛，且具有集體土地使用權合法權證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準使用的存量建設用地或已經(jīng)依法批準農(nóng)地轉用的新增建設用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關規(guī)定。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的規(guī)劃關。從有利于充分利用各類農(nóng)村集體建設用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實施出發(fā)，農(nóng)村集體建設用地流轉原則上應該為城市規(guī)劃建設區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉過程要落實土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的管理模式關。農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的管理模式應堅持因地制宜、政策引導，土地所有者和使用權者自愿的原則，對城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內外既可采取“轉權讓利”的方式，將集體土地所有權征為國有后，再按國有土地使用權管理的有關規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權留利”的方式，可不改變集體土地所有權性質，由土地所有者將集體建設用地使用權按一定的年限轉讓、出租、作價入股、聯(lián)營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權者從其中獲得土地收益。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的期限關。農(nóng)村集體建設用地使用權的流轉年限一般應與項目的經(jīng)營期限一致。采取轉權讓利方式的，最高年限不得超過國務院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權流轉年限的起算時間應從批準流轉之日起算。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的方式關。農(nóng)村集體建設用地使用權根據(jù)不同的交易目的，可采取轉讓、租賃、作價出資或入股、合作聯(lián)營、抵押、法院判決等流轉方式。同時，為了推進農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對經(jīng)營性的集體建設用地的流轉，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質，不造成集體資產(chǎn)流失。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉收益的分配關。進一步建立、健全農(nóng)村集體建設用地使用權流轉收益分配機制，切實保護好農(nóng)民的合法利益。流轉中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權流轉管理的核心問題。土地收益的分配應按土地所有權隸屬關系進行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關系，明確規(guī)定再流轉時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權抵押、處分等問題。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地使用權高效流轉的前提保證。五、農(nóng)村集體建設用地流轉的制度方案設計（一）集體建設用地流轉的條件和范圍在推進土地流轉工作中，必須對集體建設用地流轉的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農(nóng)用地大量轉為建設用地。因此，納入流轉的集體建設用必須要具備一定的條件。必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地，才能作為建設用地和流轉。不符合規(guī)劃的集體建設用地不得擴建、改建、也不允許進行流轉。權屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經(jīng)依法確權，明確了集體地的所有者和使用者，面積準確，領有相應的集體土地所有權證。已經(jīng)依法批準作為建設用地使用或已經(jīng)依法批準轉為建設用地。符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應總量要嚴格控制，集體建設用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。集體建設用地的流轉，只適用于試點區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設用地使用權流轉管理。（二）集體建設用地流轉形式集體建設用地所有權的轉讓，采取“轉權讓利”，指集體建設用地流轉時，將集體建設用地的所有權轉為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟組織。（土地出讓金可以考慮按4比例分配，市、區(qū)、集體經(jīng)濟組織）集體建設用地使用權的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設用地使用權。集體建設用地使用權作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設用地使用權作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設用地使用權。集體建設用地使用權合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。（三）集體建設用地流轉申報審批程序集體建設用地流轉參照國有土地使用權出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經(jīng)濟組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的農(nóng)民集體土地，均可按以下程度將該社全部農(nóng)用地轉為建設用地并予以流轉。流轉許可申請。集體土地所有權者持原批準使用土地的批復或非農(nóng)業(yè)建設用地使用證、接受流轉方的項目批文和有關部門的規(guī)劃意見，以及集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意的證明，向當?shù)劓?zhèn)政府提出流轉申請，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進行初審，并在30日內重點審查權屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉農(nóng)民是否自愿后，報送區(qū)國土資源分局復審。復審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉書面申請，同時申請地價評估；評估地價經(jīng)審核確定后，集體土地所有權者與土地使用者根據(jù)不同的流轉方式草簽相應的土地流轉合同。流轉許可。人民政府負責召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進行流轉會審，并報經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設用地使用權流轉許可證》。簽訂流轉合同。集體土地所有者取得流轉許可后，應將待流轉宗地的條件和流轉要求在土地有形市場掛牌。采用招標拍賣式協(xié)議方式，確定使用者、流轉方式、土地收益等。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉方式，相應制定集體建設用地轉讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉合同文本，集體建設用地流轉雙方必須簽訂流轉合同。集體建設用地第一次流轉，由集體建設用地所有者與接受流轉的使用者簽訂集體建設用地流轉合同；第一次流轉后的再次流轉，由集體建設用地使用者與接受流轉的使用者簽訂流轉合同。辦理土地流轉登記。雙方應在合同簽訂30日內持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補平衡”義務或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權轉讓的，由接受流轉方領取集體建設用地使用證；土地使用權出租的，由出租方領取土地出租許可證。集體建設用地流轉時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉；其地面建筑物及其附著物流轉，集體建設用地同時流轉。地面建筑物及其附著物作為動產(chǎn)流轉的除外。（四）集體建設用地再流轉申報審批程序集體建設用地再流轉是指土地使用者依法取得集體建設用土使用權，在完成開發(fā)建設投資后，在使用年期內，將余期土地使用權合法流轉。依法取得集體建設用地使用權的土地使用者，持非農(nóng)業(yè)建設用地使用證和流轉合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉的宗地條件和流轉要求在土地有形市場掛牌,采取招標拍賣方式確定用地者。用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。對因各種原因占用耕地已形成的集體建設用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實施“占補平衡”后都可以流轉，同時補交新增建設用地有償使用費。再次流轉的土地使用期限，為前次土地流轉合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。六、完善集體建設用流轉制度的對策和建議集體建設用地使用權流轉制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設用地使用權流轉制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?shù)脑瓌t下，在相關的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉市場解決。（二）修改完善相關法律法規(guī)，為流轉提供法律支撐通過修改相關法律法規(guī)，完善土地物權制度，廢除對農(nóng)民集體所有土地相關權益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國有土地同地、同價、同權，全面推行集體建設用地使用權流轉。在維護我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設用地使用權，供其進行開發(fā)建設，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設項目用地，應當通過土地一級市場取得國有土地使用權，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設用地使用權。同時在允許農(nóng)民集體土地進入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。（三）強化土地管理工作，為土地流轉提供基礎服務一是要加強土地規(guī)劃管理，加強土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實施土地用途管制，充實發(fā)揮土地規(guī)劃在引導和調控土地市場方面的作用；二是要加強土地尤其是農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進入市場前產(chǎn)權明晰，沒有權屬爭議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進入市場提供完善準確的權屬保障。同時，適當放寬集體房地產(chǎn)轉移登記辦理限制政策。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農(nóng)村房地產(chǎn)進入市場流通的體制以及相關配套政策，實現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和市場化配置。三是適當放寬農(nóng)民建房、購房條件。為了更好地推進新農(nóng)村建設，促進農(nóng)村土地的集約、節(jié)約利用，建議在嚴格禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村新建住宅的基礎上，對集體經(jīng)濟組織內部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮(zhèn)地域范圍的限制，同時嚴格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定。四是建議允許農(nóng)村集體建設用地特別是宅基地的抵押。建議認定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押有效，農(nóng)村房地產(chǎn)所占用的是集體土地，土地所有權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其使用權由集體經(jīng)濟組織按法律規(guī)定的條件和程序劃給村民使用。作為農(nóng)村房屋使用權人，有權在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權利，房屋的所有權屬于使用權人。村民抵押房屋所有權，也將與房屋不可分割的土地使用權一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要的處分權利。農(nóng)村房屋應比同城鎮(zhèn)房屋實行地隨房抵押，才有利于農(nóng)村房屋步入市場，減少糾紛。（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進流轉一是建立農(nóng)民應得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。當前，一方面是農(nóng)村新增建設用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設用地復墾置換制度，大力推進農(nóng)村集體建設用地復墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復耕，既能解決農(nóng)村建設發(fā)展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農(nóng)