【文章內(nèi)容簡介】 人；管養(yǎng)單位就是基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護單位。代建制能使“投資、建設(shè)、使用、管理”分離，優(yōu)化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學(xué)決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項目效益。二、政府法定機構(gòu)與代建制政府法定機構(gòu)是指各級政府機關(guān)下設(shè)的受政府機構(gòu)委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構(gòu)名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國內(nèi)的建筑公務(wù)局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構(gòu)的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應(yīng)代建制管理成立的政府法定機構(gòu)。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機構(gòu)，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。我們把政府法定機構(gòu)這個概念引入就是要表明，經(jīng)過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領(lǐng)域市場失靈是最為常見的。而且，設(shè)立這樣的法定機構(gòu)，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標(biāo)確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責(zé)任。避免了有些地方由發(fā)改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。政府投資項目特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，是城市生命線，應(yīng)該有一個政府法定機構(gòu)來負(fù)責(zé)，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個專門建設(shè)管理的執(zhí)行機構(gòu)，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責(zé)任。機構(gòu)穩(wěn)定的特點使得它對政府投資項目的質(zhì)量終身制不能免責(zé)，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。政府法定機構(gòu)的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設(shè)、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產(chǎn)投資的自行建設(shè)弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構(gòu)的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關(guān)系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構(gòu)進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構(gòu)通過市場招標(biāo)形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責(zé)任人仍然是法定機構(gòu)，不能免責(zé)，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責(zé)任推諉，追溯無著落。三、代建制模式發(fā)展的主導(dǎo)方向按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關(guān)系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標(biāo)差異，而政府法定機構(gòu)與政府在項目管理目標(biāo)上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關(guān)系由于目標(biāo)上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風(fēng)險。逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經(jīng)濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導(dǎo)致不合理的市場分配行為。道德風(fēng)險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔(dān)由此造成的后果。道德風(fēng)險產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標(biāo)差異。這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構(gòu)，代理人就是代理企業(yè)。實際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標(biāo)的驅(qū)使下，要期望它為政府把關(guān)是不合邏輯的，也只有政府法定機構(gòu)才能真正擔(dān)當(dāng)起政府投資項目的代建這一社會責(zé)任。政府法定機構(gòu)管理項目是政府投資項目“代建制”模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個方面：（一）由于它是一個政府行政機關(guān)下屬的一個常設(shè)單位，承擔(dān)投資項目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。（二）由于它是財政解決運營經(jīng)費的法定機構(gòu)，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經(jīng)濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區(qū)別。（三）代建制模式下政府法定機構(gòu)的存在使專業(yè)技術(shù)、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機構(gòu)的人才集聚效應(yīng)。（四）代建制模式下政府法定機構(gòu)非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢。（五）代建制模式下政府法定機構(gòu)建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權(quán)力尋租，抵制腐敗。當(dāng)然，政府法定機構(gòu)模式為主導(dǎo)方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關(guān)的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關(guān)于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構(gòu)內(nèi)部如何創(chuàng)新機制，等等?？傊覈按ㄖ啤蹦Ｊ竭€是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設(shè)管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。（作者系蘇州市建設(shè)局副局長、高級工程師）第三篇：政府投資項目代建制的法律問題（本站推薦）政府投資項目代建制的法律問題實施“代建制”的法律問題主要包括：代建制的含義、政府投資項目實行代建制的范圍、代建制組織管理、代建單位的資格條件及選擇、代建合同的性質(zhì)、代建合同三方的權(quán)利義務(wù)、代建項目組織實施程序、代建項目建設(shè)管理的監(jiān)督檢查等。一、目前政府投資項目的管理模式、弊端及其成因傳統(tǒng)的項目管理模式通常有以下幾種類型：１、臨時性管理機構(gòu)。特點是建立工程項目指揮部，作為政府的項目業(yè)主，負(fù)責(zé)對項目的全過程管理。２、專業(yè)性管理機構(gòu)。政府或事業(yè)單位成立項目管理部門或委托企業(yè)代行業(yè)主職責(zé)，對政府項目進行管理。３、項目法人制度。這種方式是應(yīng)國家發(fā)改委１９９６年通知的要求，一般在經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目中實行。在項目策劃時根據(jù)項目內(nèi)容，指定相關(guān)政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔(dān)項目法人職責(zé)。這類法人既承擔(dān)項目建設(shè)管理職責(zé)，又承擔(dān)項目建成后的營運管理職責(zé)。上述模式為當(dāng)時體制下的政府項目管理作出了貢獻，但在實踐中弊端也日益顯露：１、專業(yè)知識缺乏，工程隱患多項目的領(lǐng)導(dǎo)人一般都由單位或行政的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，人員參差不齊，缺乏必要的法律、經(jīng)濟、合同等管理知識和管理經(jīng)驗。２、機構(gòu)設(shè)置重復(fù)與人才浪費嚴(yán)重大量組建臨時項目管理班子，一方面是機構(gòu)設(shè)置重復(fù)，另一方面是隨著項目完工而解體，或融入項目建成后的運營管理主體中，使得專業(yè)化的項目管理人才被浪費。３、“三超”問題突出傳統(tǒng)模式下，“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”原因，表面是專業(yè)管理經(jīng)驗不足，深層次的原因在于，項目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是“三超”受益者。４、腐敗滋生蔓延“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，無制約、不透明，在建設(shè)施工、材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)易出現(xiàn)腐敗。二、代建制的概念、運作模式政府投資項目“代建制”，就是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司（以下簡稱代建單位），代理建設(shè)單位負(fù)責(zé)有關(guān)工程項目建設(shè)的前期和實施階段的工作（或提供咨詢服務(wù)）。嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。其工作性質(zhì)為工程建設(shè)管理和咨詢，其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險是承擔(dān)相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險、不承擔(dān)具體的工程風(fēng)險，類似于會計師事務(wù)所只承擔(dān)審計風(fēng)險，不承擔(dān)企業(yè)做假帳所引發(fā)的全部風(fēng)險。實踐中運作模式有：１、政府專業(yè)代建公司模式即由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營管理。優(yōu)點是政府意愿可以較好地實現(xiàn)。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學(xué)，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。２、政府專業(yè)管理機構(gòu)模式由政府成立代建管理機構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資實行代理建設(shè)。優(yōu)點是方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設(shè)機構(gòu)，并且政府管理機構(gòu)無法承擔(dān)超概算責(zé)任。３、項目管理公司競爭代建模式由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，由政府通過招標(biāo)擇優(yōu)選擇。優(yōu)點是引入競爭，避免指定做法的不科學(xué)、發(fā)生權(quán)力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經(jīng)濟、法律、技術(shù)專業(yè)技術(shù)能力，方可與專業(yè)公司進行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。實行“代建制”的關(guān)鍵在于選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用合同管理代替行政管理。從性質(zhì)上講，代建單位是企業(yè)，如果是“鎖定”的行政隸屬關(guān)系，會激勵不足，約束不力。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣存在激勵和約束問題，并且容易產(chǎn)生腐敗尋租現(xiàn)象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優(yōu)的選擇。三、代建制當(dāng)事人各方之間的法律關(guān)系投資方關(guān)注的是項目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項目建設(shè)實施工程的效率和效益，使用單位關(guān)注的是項目建成后的質(zhì)量、性能。投資方負(fù)責(zé)投融資，代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)管理。為了實現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，從資產(chǎn)所有權(quán)來看，投資方具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。實行代建制需要將投資方的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，即代建單位具有與勘察設(shè)計、施工承包商的依法招標(biāo)投標(biāo)、合同談判簽訂權(quán)等、付款控制權(quán)、關(guān)鍵（重要）設(shè)備、材料確定權(quán)、合同索賠權(quán)。當(dāng)然為減少投資風(fēng)險，投資部門應(yīng)對上述代建人行為具有否決權(quán)，以維護政府的投資效益。代建制中三方各自的職責(zé)：１、政府投資部門的權(quán)利義務(wù)①審批審核審批項目可行性研究報告，初步設(shè)計，審核設(shè)計規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算。②計劃督促下