【文章內(nèi)容簡介】 支付制度提出的現(xiàn)實(shí)需要。我國尚屬不發(fā)達(dá)國家，財(cái)政收入的有限性制約著轉(zhuǎn)移支付的可動(dòng)用資金。近幾年我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖有增長，基本上解決了12億人口的溫飽問題，但由于人口基數(shù)大，工業(yè)化程度較低等原因，我國的人均財(cái)政均屬于低收入國家，從國際比較中看出，我國財(cái)政規(guī)模較小，從兩個(gè)比重分析，財(cái)政收入占GNP的比重平均只相當(dāng)于世界水平的1/3，中央財(cái)政收入占總收入的比重1990年以來占40%，與世界上大多數(shù)國家的60%相差甚遠(yuǎn)，財(cái)政收入水平的低下導(dǎo)致我國連年赤字，嚴(yán)重影響財(cái)政職能作用的發(fā)揮，長此以往，將會(huì)限制轉(zhuǎn)移支付的作用。地方政府既得利益剛性較強(qiáng)，調(diào)整難度大?，F(xiàn)階段，地方政府負(fù)責(zé)著地方社會(huì)的管理，承辦地方公共事業(yè)、地方社會(huì)保障、地方社會(huì)福利和地方社會(huì)發(fā)展等多項(xiàng)職能，同時(shí)兼有轄區(qū)內(nèi)相當(dāng)寵大的國有資產(chǎn)所有者職能。這樣的雙重職往使地方政府成為該行政轄區(qū)的公共利益主體（二）、完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的外部條件完善轉(zhuǎn)移支付制度不僅是財(cái)政本身的問題，它離不開必要的財(cái)政支持和經(jīng)濟(jì)體制支持，否則，只能空談轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)我國財(cái)力不能界限界定不清等情況，完善轉(zhuǎn)移支付制度就應(yīng)從此入手，盡量給轉(zhuǎn)移支付的完善創(chuàng)造適宜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。挖掘財(cái)源，適應(yīng)提高“兩個(gè)比重”。一是加強(qiáng)稅收征管，堵塞偷稅逃稅的漏沒事；二是加快國有企業(yè)改革，改變目前國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差的現(xiàn)狀，將企業(yè)真正推向市場(chǎng)，提高企 2 業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，從根本上培植財(cái)源；三是將分散于地方的預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理。如果這一轉(zhuǎn)移順利完成，我國將增加一筆相當(dāng)可觀的財(cái)力?？茖W(xué)劃分事權(quán)是建立科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。加快政府部門的改革，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，將主要精力放到公共服務(wù)上來。在事權(quán)的具體劃分上應(yīng)遵循以下原則：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理；財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，一級(jí)事權(quán)必須有一級(jí)財(cái)權(quán)作保證，分清中央政府與地方政府的職能，負(fù)責(zé)各級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的支出。（三）、完善現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)行以縱向?yàn)橹?，橫縱交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。政府之間的轉(zhuǎn)移支付就其實(shí)質(zhì)來說，是各地區(qū)間橫向的財(cái)力再分配關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)上較發(fā)達(dá)的地區(qū)把政府組織的部分收入轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)。我國長期以來一直采取的是單一的自上而下的縱向財(cái)政平衡，即上級(jí)政府通過特定的財(cái)政體制把各地區(qū)創(chuàng)造的財(cái)力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地區(qū)財(cái)政收支平衡狀況和實(shí)施宏觀政策的需要，將集中起來的財(cái)政收入不等地分配給各地區(qū)，以此實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間的財(cái)力配制的相互均等。理論上來說，這種轉(zhuǎn)移支付制度是比較公平的，但是由于我國的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏必法律規(guī)范，透明度較低，穩(wěn)定性差。我國應(yīng)將現(xiàn)有的單一縱向轉(zhuǎn)移模式改變?yōu)榭v向?yàn)橹?，縱橫交錯(cuò)的模式。（四）、適度提高轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模一方面取決于中央政府的財(cái)政收入總體規(guī)模，另一方面也取決于各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡性。目前，考慮到我國財(cái)政“兩個(gè)比重”較代以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的特點(diǎn)，改革的重點(diǎn)就要放在提高財(cái)政收入以及動(dòng)作轉(zhuǎn)移支付制度來平衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異上。（五）、在轉(zhuǎn)移支付的資金安排上要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。參照國際慣例立足我國國情，在“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則指導(dǎo)下，我國目前的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性補(bǔ)助為主，專項(xiàng)補(bǔ)助為輔。因?yàn)?，性補(bǔ)助沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財(cái)力的一種補(bǔ)充，下級(jí)政府對(duì)這項(xiàng)資金有較大的支配權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支需要。因此，性轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)公平。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則不同，它規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向，有的還附帶一些條件，下級(jí)政府只能在規(guī)定基礎(chǔ)上中使用轉(zhuǎn)移支付資金，因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)上級(jí)政府的政策意圖，貫徹產(chǎn)業(yè)政策，更有效配置資源，保證經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行，更能體現(xiàn)效率原則。（六）、強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的法制管理，是完善轉(zhuǎn)移方向的重要保證。必須加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的立法工作。轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、影響因素復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有以法律形式加以規(guī)范才能更好地其調(diào)控作用。我們可以形式將轉(zhuǎn)移支付的原則、形式、目標(biāo)等規(guī)定下來，同時(shí)編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，建立完善的預(yù)算司法程序，經(jīng)人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。其次，設(shè)立專機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付工作。就我國國情而言，應(yīng)建立一個(gè)專門委員會(huì)，隸屬于全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)，委員會(huì)的重點(diǎn)放在技術(shù)問題的解決上，如制定客觀的測(cè)算方法，審查、研究轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，監(jiān)督制約轉(zhuǎn)移支付的使用。四、完善政府轉(zhuǎn)移支付制度的建議在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)選擇上，要因支付對(duì)象的不同和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的不同選擇不同的政策目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)情況看，當(dāng)前時(shí)期，我國建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，應(yīng)以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合。在稅制結(jié)構(gòu)沒有大的變動(dòng)的情況下，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身，并不能完全改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的局面，中央財(cái)政有必要通過轉(zhuǎn)移支付，給予地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)力支持，因此縱向平衡是首當(dāng)其沖的目標(biāo)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求越來越旺盛，而由于我國國土面積廣大、地理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度落差大，均等化目標(biāo)也應(yīng)該是政府的必然選擇。（一）規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付、穩(wěn)定可靠的轉(zhuǎn)移支付基金。為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源，有利于改變目前轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度。許多國家規(guī)定某些稅種收入用作中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，使其具有“專稅專用”的性質(zhì)。我國應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源。首先，各級(jí)政府要建立本級(jí)轉(zhuǎn)移支付基金，此基金原則上由本級(jí)財(cái)政在年初預(yù)算中足額安排，?？顚Ｓ?。，增加一般轉(zhuǎn)移支付。與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比，一般轉(zhuǎn)移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財(cái)力的補(bǔ)充，下級(jí)政府對(duì)之擁有較大的使用自主權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計(jì)算方法也更科學(xué)，可以降低人為因素的干擾，避免了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性。我國目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍過寬，許多專項(xiàng)資金的支配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地之間分配也缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此，應(yīng)該壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合體系。一般性轉(zhuǎn)移支付，一方面平衡財(cái)政收入，一方面均等各縣鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給；至于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則作為中央和省調(diào)控縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決特殊情況的工具。，舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”?；鶖?shù)法弱化了轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，導(dǎo)致“富者越富，窮者越窮”。因此，應(yīng)當(dāng)舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”，可以采用國際通行的測(cè)算核定公式：對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付=（該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付）調(diào)整系數(shù)數(shù)額；計(jì)算結(jié)果為