【文章內(nèi)容簡介】 支付制度提出的現(xiàn)實需要。我國尚屬不發(fā)達國家，財政收入的有限性制約著轉(zhuǎn)移支付的可動用資金。近幾年我國的經(jīng)濟實力雖有增長，基本上解決了12億人口的溫飽問題，但由于人口基數(shù)大，工業(yè)化程度較低等原因，我國的人均財政均屬于低收入國家，從國際比較中看出，我國財政規(guī)模較小，從兩個比重分析，財政收入占GNP的比重平均只相當(dāng)于世界水平的1/3，中央財政收入占總收入的比重1990年以來占40%，與世界上大多數(shù)國家的60%相差甚遠，財政收入水平的低下導(dǎo)致我國連年赤字，嚴重影響財政職能作用的發(fā)揮，長此以往，將會限制轉(zhuǎn)移支付的作用。地方政府既得利益剛性較強，調(diào)整難度大?，F(xiàn)階段，地方政府負責(zé)著地方社會的管理，承辦地方公共事業(yè)、地方社會保障、地方社會福利和地方社會發(fā)展等多項職能，同時兼有轄區(qū)內(nèi)相當(dāng)寵大的國有資產(chǎn)所有者職能。這樣的雙重職往使地方政府成為該行政轄區(qū)的公共利益主體（二）、完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的外部條件完善轉(zhuǎn)移支付制度不僅是財政本身的問題，它離不開必要的財政支持和經(jīng)濟體制支持，否則，只能空談轉(zhuǎn)移支付。針對我國財力不能界限界定不清等情況，完善轉(zhuǎn)移支付制度就應(yīng)從此入手，盡量給轉(zhuǎn)移支付的完善創(chuàng)造適宜的政治經(jīng)濟環(huán)境。挖掘財源，適應(yīng)提高“兩個比重”。一是加強稅收征管，堵塞偷稅逃稅的漏沒事；二是加快國有企業(yè)改革，改變目前國有企業(yè)經(jīng)濟效益差的現(xiàn)狀，將企業(yè)真正推向市場，提高企 2 業(yè)經(jīng)濟效益，從根本上培植財源；三是將分散于地方的預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理。如果這一轉(zhuǎn)移順利完成，我國將增加一筆相當(dāng)可觀的財力?？茖W(xué)劃分事權(quán)是建立科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。加快政府部門的改革，減少政府對企業(yè)的干預(yù)，將主要精力放到公共服務(wù)上來。在事權(quán)的具體劃分上應(yīng)遵循以下原則：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理；財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，一級事權(quán)必須有一級財權(quán)作保證，分清中央政府與地方政府的職能，負責(zé)各級經(jīng)濟發(fā)展所需的支出。（三）、完善現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式，實行以縱向為主，橫縱交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。政府之間的轉(zhuǎn)移支付就其實質(zhì)來說，是各地區(qū)間橫向的財力再分配關(guān)系，即經(jīng)濟上較發(fā)達的地區(qū)把政府組織的部分收入轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟發(fā)展較落后的地區(qū)。我國長期以來一直采取的是單一的自上而下的縱向財政平衡，即上級政府通過特定的財政體制把各地區(qū)創(chuàng)造的財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地區(qū)財政收支平衡狀況和實施宏觀政策的需要，將集中起來的財政收入不等地分配給各地區(qū)，以此實現(xiàn)各地區(qū)間的財力配制的相互均等。理論上來說，這種轉(zhuǎn)移支付制度是比較公平的，但是由于我國的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏必法律規(guī)范，透明度較低，穩(wěn)定性差。我國應(yīng)將現(xiàn)有的單一縱向轉(zhuǎn)移模式改變?yōu)榭v向為主，縱橫交錯的模式。（四）、適度提高轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模一方面取決于中央政府的財政收入總體規(guī)模，另一方面也取決于各地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡性。目前，考慮到我國財政“兩個比重”較代以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡的特點，改革的重點就要放在提高財政收入以及動作轉(zhuǎn)移支付制度來平衡地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異上。（五）、在轉(zhuǎn)移支付的資金安排上要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔。參照國際慣例立足我國國情，在“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則指導(dǎo)下，我國目前的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性補助為主，專項補助為輔。因為，性補助沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財力的一種補充，下級政府對這項資金有較大的支配權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支需要。因此，性轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)公平。專項轉(zhuǎn)移支付則不同，它規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向，有的還附帶一些條件，下級政府只能在規(guī)定基礎(chǔ)上中使用轉(zhuǎn)移支付資金，因此，專項轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)上級政府的政策意圖，貫徹產(chǎn)業(yè)政策，更有效配置資源，保證經(jīng)濟高效運行，更能體現(xiàn)效率原則。（六）、強化轉(zhuǎn)移支付的法制管理，是完善轉(zhuǎn)移方向的重要保證。必須加強轉(zhuǎn)移支付的立法工作。轉(zhuǎn)移支付制度是一項涉及面廣、政策性強、影響因素復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有以法律形式加以規(guī)范才能更好地其調(diào)控作用。我們可以形式將轉(zhuǎn)移支付的原則、形式、目標等規(guī)定下來，同時編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，建立完善的預(yù)算司法程序，經(jīng)人大批準后執(zhí)行。其次，設(shè)立專機構(gòu)負責(zé)轉(zhuǎn)移支付工作。就我國國情而言，應(yīng)建立一個專門委員會，隸屬于全國人大財經(jīng)委員會，委員會的重點放在技術(shù)問題的解決上，如制定客觀的測算方法，審查、研究轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，監(jiān)督制約轉(zhuǎn)移支付的使用。四、完善政府轉(zhuǎn)移支付制度的建議在轉(zhuǎn)移支付的目標選擇上，要因支付對象的不同和經(jīng)濟社會發(fā)展階段的不同選擇不同的政策目標。從現(xiàn)實情況看，當(dāng)前時期，我國建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標，應(yīng)以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合。在稅制結(jié)構(gòu)沒有大的變動的情況下，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身，并不能完全改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的局面，中央財政有必要通過轉(zhuǎn)移支付，給予地方政府適當(dāng)?shù)呢斄χС?，因此縱向平衡是首當(dāng)其沖的目標。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品的需求越來越旺盛，而由于我國國土面積廣大、地理環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展程度落差大，均等化目標也應(yīng)該是政府的必然選擇。（一）規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付、穩(wěn)定可靠的轉(zhuǎn)移支付基金。為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源，有利于改變目前轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度。許多國家規(guī)定某些稅種收入用作中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，使其具有“專稅專用”的性質(zhì)。我國應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源。首先，各級政府要建立本級轉(zhuǎn)移支付基金，此基金原則上由本級財政在年初預(yù)算中足額安排，?？顚Ｓ谩?，增加一般轉(zhuǎn)移支付。與專項轉(zhuǎn)移支付相比，一般轉(zhuǎn)移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財力的補充，下級政府對之擁有較大的使用自主權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計算方法也更科學(xué)，可以降低人為因素的干擾，避免了專項轉(zhuǎn)移支付的隨意性。我國目前專項轉(zhuǎn)移支付范圍過寬，許多專項資金的支配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，費用分攤標準和專項資金在各地之間分配也缺乏嚴格的制度約束。因此，應(yīng)該壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為重點、專項轉(zhuǎn)移支付為補充的復(fù)合體系。一般性轉(zhuǎn)移支付，一方面平衡財政收入，一方面均等各縣鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給；至于專項轉(zhuǎn)移支付，則作為中央和省調(diào)控縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、解決特殊情況的工具。，舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”?；鶖?shù)法弱化了轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，導(dǎo)致“富者越富，窮者越窮”。因此，應(yīng)當(dāng)舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”，可以采用國際通行的測算核定公式：對地方的一般轉(zhuǎn)移支付=（該地方政府的標準支出該地方政府的標準收入該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付）調(diào)整系數(shù)數(shù)額；計算結(jié)果為