【文章內(nèi)容簡介】 自身無法克服的。公共生產(chǎn)是指由政府出資（即由預(yù)算撥款）興辦的所有權(quán)歸政府所有的工商企業(yè)和單位。按廣義的生產(chǎn)概念，既包括生產(chǎn)有形產(chǎn)品的工商企業(yè)，也包括提供無形勞務(wù)的部門。按狹義生產(chǎn)概念理解的公共生產(chǎn)，就是國有企業(yè)。國有企業(yè)可分為競(jìng)爭性與不完全競(jìng)爭性兩類，不完全競(jìng)爭性企業(yè)又分為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和自然壟斷性行業(yè)。對(duì)不同性質(zhì)的企業(yè)，改革措施也不一樣。二、財(cái)政支出的公平與效率（一）公平與效率的含義公平的含義。概括地說就是規(guī)則公平（又稱為經(jīng)濟(jì)公平）、起點(diǎn)公平（又稱為機(jī)會(huì)均等）和結(jié)果公平（又稱為社會(huì)公平）。規(guī)則公平認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由所有社會(huì)成員參與，競(jìng)爭規(guī)則必須公平。對(duì)于各社會(huì)成員是統(tǒng)一的，所有的人都遵循同一規(guī)則參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。各人的收入與他的貢獻(xiàn)相一致就是公平。起點(diǎn)公平是對(duì)規(guī)則公平進(jìn)行補(bǔ)充。不僅競(jìng)爭過程公平，而且競(jìng)爭的起點(diǎn)也應(yīng)該公平。但人們參與競(jìng)爭的起點(diǎn)是不等的。有的人出身于富裕家庭，可接收大量遺產(chǎn)；有的人出身貧寒，身無分文；有的人具有某些天賦，而有的人不具備這些條件。因此，參與競(jìng)爭的起點(diǎn)不一致。起點(diǎn)公平強(qiáng)調(diào)在起點(diǎn)一致條件下的規(guī)則公平。結(jié)果公平，強(qiáng)調(diào)分配結(jié)果的均等，強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員之間所擁有的收入份額相等。從結(jié)果公平的觀念看，貧富差距就是不公平，縮小貧富差距就促進(jìn)了公平，而理想的公平則是平等分配。顯然，結(jié)果公平是對(duì)規(guī)則公平的否定，不管一個(gè)人的貢獻(xiàn)大小，他的收入份額應(yīng)與他人相等，至少差距不能過大。財(cái)政學(xué)將結(jié)果公平作為理想狀態(tài)。因?yàn)橐?guī)則公平實(shí)際上主張以交換的方式來進(jìn)行收入分配。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種公平與效率是一致的，它是效率的必要條件，因此它不構(gòu)成效率之外的獨(dú)立目標(biāo)。起點(diǎn)公平介于規(guī)則公平和結(jié)果公平之間，但從實(shí)質(zhì)上看，它只能歸于結(jié)果公平。只有結(jié)果公平才能夠形成與效率并列的一個(gè)獨(dú)立的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)公平的衡量主要有兩種方法：一種是貧困指數(shù)，另一種是吉尼系數(shù)。貧困指數(shù)是指處于貧困線下以下的人口占總?cè)丝诘谋壤?。要將某一個(gè)收入水平定為貧困線。貧困指數(shù)越大，說明貧困者越多，也就越不公平；反之，則越公平。用貧困指數(shù)來衡量公平有兩個(gè)缺陷：首先，如何確定貧困線沒有一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)。通常人們以滿足基本生活水平所需要的收入來作為貧困的標(biāo)準(zhǔn)。但基本生活水平又怎樣確認(rèn)？若把貧困線定高一些，貧困指數(shù)反應(yīng)的實(shí)際公平程度就會(huì)降低，若把貧困線定低一些，就會(huì)使人感到收入分配狀況變好了。其次，貧困指數(shù)對(duì)收入分配狀況變動(dòng)的反應(yīng)不敏銳，甚至包含著一些武斷的因素。衡量公平程度的另一種方法是吉尼系數(shù)。計(jì)算吉尼系數(shù)需要將各社會(huì)成員從低收入至高收入進(jìn)行排列，然后將人數(shù)與其對(duì)應(yīng)的收入分別逐個(gè)相加，算出這些人的收入占總收入的比例，以及這些人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例。一般情況下，吉尼系數(shù)的取值總是在0到1之間。其數(shù)值越小，收入分配就越公平，反之，則越不公平。需要指出的是，以吉尼系數(shù)表示的公平，是結(jié)果公平。它不反應(yīng)社會(huì)總收入或個(gè)人收入絕對(duì)額的大小，只反應(yīng)個(gè)人收入之間的相對(duì)關(guān)系。如果社會(huì)總收入增加了一倍，每個(gè)人的收入也增加一倍，只要個(gè)人收入之間的相對(duì)比例關(guān)系不發(fā)生變化，吉尼系數(shù)就不會(huì)有任何改變。效率的含義。效率實(shí)質(zhì)上是指勞動(dòng)生產(chǎn)率。即通過優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，把有限的社會(huì)資源進(jìn)行最優(yōu)配置，以獲得更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是人參與的活動(dòng)，只有充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性，優(yōu)化社會(huì)資源的配置才能實(shí)現(xiàn)高效率。效率原則是經(jīng)濟(jì)生活中一條最重要、最普遍的原則。在現(xiàn)實(shí)生活中，效率是以投入產(chǎn)出比來計(jì)量的。高效率總的說來自兩個(gè)方面：一是從分配上充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性；二是社會(huì)資源的優(yōu)化配置。公平與效率的關(guān)系公平與效率之間存在聯(lián)系，也存在矛盾。解決二者之間的矛盾，是經(jīng)濟(jì)管理者和經(jīng)濟(jì)理論者不斷追求的目標(biāo)?！?〉公平與效率之間的內(nèi)在聯(lián)系主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，公平是效率的前提。因?yàn)橹挥兄匾晞趧?dòng)者的基本權(quán)利和利益，保持收入公平，才能激發(fā)勞動(dòng)者的積極性，提高效率。第二，效率是公平的基礎(chǔ)。只有提高效率，才能使社會(huì)財(cái)富不斷增加，從而為公平分配提供物質(zhì)來源?！?〉公平與效率之間存在的矛盾。如果過分地強(qiáng)調(diào)效率，就會(huì)對(duì)社會(huì)公平產(chǎn)生一定損害。比如要刺激效率增長，必然要拉開收入差距，擴(kuò)大了貧富差。相反，如果過分強(qiáng)調(diào)公平，又會(huì)弱化利益刺激對(duì)效益的促進(jìn)作用。比如征收過高的個(gè)人所得稅，雖然有助于縮小貧富差距，但又會(huì)產(chǎn)生工作閑暇，從而妨礙效率的提高?！?〉解決公平與效率之間矛盾的途徑。解決二者矛盾，采取犧牲效率或是犧牲公平的極端做法都不妥當(dāng)，合理的辦法是力求協(xié)調(diào)二者的統(tǒng)一。公平與效率的內(nèi)在聯(lián)系說明二者在一定條件下是統(tǒng)一的。一方面，我們執(zhí)行按勞分配的原則，使勞動(dòng)貢獻(xiàn)大的社會(huì)成員能夠取得較多的收入，以促進(jìn)效率；另一方面按效率原則，對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)大的人得到更多的物質(zhì)利益，也實(shí)現(xiàn)了公平分配。因此協(xié)調(diào)公平與效率的矛盾，必須兼顧公平與效率。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，應(yīng)堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平的原則?！炊地?cái)政支出效率。財(cái)政支出效率與財(cái)政配置職能密切相關(guān)。談到資源配置的效率，首先需要選定一個(gè)可行的效率標(biāo)準(zhǔn)：即社會(huì)凈效率（或凈所得）最大化標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)改變資源配置時(shí)，社會(huì)的所得要大于社會(huì)的所失，其差額越大越好。財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)符合上述效率標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政支出所取得的各種效益，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的總計(jì)，應(yīng)當(dāng)大于取財(cái)過程中對(duì)經(jīng)濟(jì)所形成的代價(jià)或成本，也就是要取得效益剩余或凈效益。資源配置的組合是在民間部門和財(cái)政部門之間進(jìn)行。如書中圖示：用Z表示社會(huì)總資源，X表示民間部門配置的資源，Y表示財(cái)政部門配置的資源，則Z=X+Y。從圖中可知，資源配置存在著各種比例的組合（X/2*100%，Y/2*100%），如果公眾期望的配合點(diǎn)在A，那么，實(shí)際的資源配置組合點(diǎn)又恰好落在A點(diǎn)，此時(shí)，便達(dá)到了一項(xiàng)社會(huì)均衡的資源配置，公眾的個(gè)人需求與社會(huì)公共需求均可以獲得滿足。如果公眾期望的組合點(diǎn)在A點(diǎn)，而實(shí)際的資源配置組合點(diǎn)在B點(diǎn)或C點(diǎn)上，則預(yù)示著公眾的期望未能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)資源的配置處在非均衡點(diǎn)上。從理論上來講，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源在財(cái)政部門與民間部門的合理配置，就必然要求：用于財(cái)政部門的資源使用的邊際效益（指企業(yè)出售額外一單位產(chǎn)品所獲得的收益的增量，用公式表示就是：MR=TR/Q,式中TR表示總收益，Q表示銷售量）應(yīng)等于該資源用于民間部門時(shí)取得的邊際效益，則表明可以增加對(duì)公共部門的使用；反之，則減少對(duì)財(cái)政部門的資源使用。（三）財(cái)政支出公平。是指通過財(cái)政支出，對(duì)市場(chǎng)的初次分配，進(jìn)行有效的再分配，以求得個(gè)人和企業(yè)在國民收入分配中能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)會(huì)均等，使社會(huì)受益具有普遍性。因?yàn)樵谑苁袌?chǎng)調(diào)節(jié)的初次分配中，需要利用利益機(jī)制拉開收入差距，刺激效率。因而市場(chǎng)調(diào)節(jié)形成的收入初次分配，可能不令人滿意，這就需要通過政府的財(cái)政再分配手段，改變初次分配的狀況，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。社會(huì)公平與財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付密切相關(guān)，轉(zhuǎn)移支付使社會(huì)成員之間對(duì)GDP的占有份額和收入差距保持在社會(huì)可容忍的范圍內(nèi)，不致于引起劇烈的利益沖突。三、財(cái)政支出效益分析（一）財(cái)政支出效益及其意義。財(cái)政支出的效益，是財(cái)政支出的核心問題。效益是人們?cè)谟心康牡膶?shí)踐活動(dòng)中，“所費(fèi)”與“所得”的關(guān)系。提高財(cái)政支出的效益，就是要盡可能的降低成本取得盈利；對(duì)非生產(chǎn)性支出來說，就是少花錢，多辦事。需要說明的是，由于政府處于宏觀調(diào)控的主體地位，財(cái)政支出效益與微觀經(jīng)濟(jì)效益相比，有明顯的差別。第一，計(jì)算效益的范圍不同。微觀經(jīng)濟(jì)主體只計(jì)算直接發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部的所費(fèi)與所得；但政府除了要計(jì)算直接的所費(fèi)與所得外，還要考慮長期的，間接的和無形的所費(fèi)與所得。第二，衡量效益的標(biāo)準(zhǔn)不同。微觀主體的支出在于追求自身利益的最大化。但財(cái)政支出主要是追求社會(huì)效益最大化，即使某項(xiàng)支出會(huì)出現(xiàn)局部虧損，但如果社會(huì)能取得較大的社會(huì)效益，這項(xiàng)支出也是必要的。第三，效益的表現(xiàn)形式不同。微觀主體效益的表現(xiàn)形式是單一的，只采用貨幣價(jià)值形式。而財(cái)政支出效益的表現(xiàn)形式是多樣的，除用價(jià)值形式外，還可用其他形式表現(xiàn)。如社會(huì)管理、國家安全、科教文衛(wèi)等支出，其效益通過政治、社會(huì)、文化等多種形式表現(xiàn)出來。財(cái)政支出的千差萬別，使支出效益的衡量方法也是多樣的。有些項(xiàng)目其投入產(chǎn)出可以用貨幣計(jì)量，因此可以采用“成本—效益”法進(jìn)行分析。有些支出的投入可用貨幣計(jì)量，但效益卻無法用貨幣計(jì)量（如安全、教育等），而且不能進(jìn)入市場(chǎng)交換，此類支出效益，用“最低費(fèi)用選擇法”。還有一些項(xiàng)目如公路，郵電等，投入易衡量，但效益難計(jì)算，其提供的商品或勞務(wù)，可部分或全部進(jìn)入市場(chǎng)交易。此類項(xiàng)目，可通過收費(fèi)或公共定價(jià)法來衡量其效益。（二）“成本—效益”分析法“成本—效益”分析是西方國家于20世紀(jì)40年代，把私人投資的分析法運(yùn)用到財(cái)政領(lǐng)域，為財(cái)政支出決策而使用的方法。“成本—效益”分析的原理是，根據(jù)國家確定的建設(shè)目標(biāo)，提出各種方案，對(duì)這些方案計(jì)算出各方案的全部預(yù)期成本和效益的比率，確定優(yōu)先采用的次序。這種方法適用于財(cái)政支出中的投資性項(xiàng)目的分析。如下表： 某防洪工程的成本效益分析表 單位：萬元計(jì)劃項(xiàng)目（或方案）成本C效益B凈效益BCB/C（BC）/C按比率的排列次序15001000500223755251504325040015034125300175156257501255675075000678757 對(duì)上表列舉的七個(gè)項(xiàng)目，分別算出每個(gè)項(xiàng)目的成本與效益之后并算出它們的成本—效益比。其中B/C的值低于1，在經(jīng)濟(jì)上是不可取的。另一比率是凈效益即BC/C，凡出現(xiàn)負(fù)值的項(xiàng)目是不可取得。根據(jù)兩種比率之和，排出項(xiàng)目的優(yōu)劣次序。在該表中，項(xiàng)目4最優(yōu)，1次之，7最劣。在編制上述備選方案中，會(huì)遇到以下三個(gè)問題。第一，如何歸納成本與效益。以防洪工程為例，其成本與效益可分兩大類：實(shí)際成本效益和金融成本效益。在實(shí)際成本效益中又可分成直接成本效益和間接成本效益；中間成本效益和最終成本效益；內(nèi)部成本效益和外部成本效益。其中對(duì)直接成本與效益和間接成本與效益，還可進(jìn)一步劃分為有形和無形成本與效益。第二，如何計(jì)算成本與效益。成本與效益的計(jì)量，通常是價(jià)值形式（貨幣）。但如果市場(chǎng)價(jià)格受到了非經(jīng)濟(jì)因素的人為影響，就要用影子價(jià)格來計(jì)量出方案的成本與效益。影子價(jià)格是指某種資源得到合理利用的結(jié)算價(jià)格。最為困難的是對(duì)無形成本與效益的計(jì)量，因?yàn)樗鼈冸y以用貨幣計(jì)算。為此，通常用一些替代辦法進(jìn)行間接估算。比如我們估算防洪工程對(duì)美化環(huán)境和人民健康所產(chǎn)生的效益時(shí)，就可用當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)用的減少額來替代，當(dāng)然這只能求得近似值。第三，貼現(xiàn)率的確定。如果貼現(xiàn)率過高，投資項(xiàng)目可能會(huì)立即產(chǎn)生效益，而貼現(xiàn)率過低，會(huì)導(dǎo)致初始成本相當(dāng)高，這都妨礙項(xiàng)目的正確評(píng)價(jià)。例如，如果選定的貼現(xiàn)率為5%，1年5元的效益流，其10 (即5元/5%2+5%3+......5%10),而1年1元的效益流,其50 。如果選定貼現(xiàn)率為10%。貼現(xiàn)率為5%時(shí)，而貼現(xiàn)率為10%時(shí)。在實(shí)踐中恰當(dāng)?shù)拇_定貼現(xiàn)率十分重要。但理論界爭論較大。在我國貼現(xiàn)率的選定應(yīng)考慮：一是貼現(xiàn)率應(yīng)當(dāng)至少等于舉借外債的利率；二是貼現(xiàn)率也應(yīng)低于國有企業(yè)因政府增加資本投入而取得的收益率。綜上所述，運(yùn)用“成本—效益”分析法，需經(jīng)過這樣幾個(gè)步驟：（1）政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，確定若干備選項(xiàng)目和方案；（2）計(jì)算各備選方案的成本效益及其比率，排出優(yōu)劣次序；（3）其備選方案中選一個(gè)最佳方案；（4）恰當(dāng)?shù)拇_定貼現(xiàn)率。（三）最低費(fèi)用選擇法，是指對(duì)每個(gè)備選方案進(jìn)行分析時(shí)，只計(jì)算有形成本，而不計(jì)量社會(huì)效益，并以成本最低為擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。換言之，就選擇那些使用最少的費(fèi)用就可以達(dá)到相同目標(biāo)的方案。該方法主要適用于軍事、政治、文化、教育、衛(wèi)生等支出項(xiàng)目。最低費(fèi)用選擇法的操作步驟與“成本—效益”分析法大體相同，由于不計(jì)算支出的無形成本與效益，所以運(yùn)用起來比較簡單。但需要指出的是，許多財(cái)政支出項(xiàng)目都含有政治因素、社會(huì)因素等，如果只是以費(fèi)用最低來決定方案取舍，也不妥當(dāng)。這就要在綜合分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行擇優(yōu)選擇。（四）公共定價(jià)法。由于政府也提供大量滿足社會(huì)公共需要的“市場(chǎng)性物品”，那么這些物品也涉及到價(jià)格的確定，即公共定價(jià)。公共定價(jià)包括兩方面：一是純公共定價(jià)，即政府直接控制的自然壟斷行業(yè)的價(jià)格；二是管制定價(jià)，即政府規(guī)定競(jìng)爭性管理行業(yè)（如金融、農(nóng)業(yè)、教育、保健等行業(yè)）的價(jià)格。政府通過公共定價(jià)，目的不僅在于提高社會(huì)資源的配置效率，也是為了提高財(cái)政支出的效益。公共定價(jià)方法包括平均成本定價(jià)法、二部定價(jià)法和負(fù)荷定價(jià)法。平均成本定價(jià)法。是指政府在保持企業(yè)收支平衡的情況下按平均成本定價(jià)，盡可能使經(jīng)濟(jì)福利最大化。由于價(jià)格與平均成本相等，企業(yè)可以獲得正常利潤。但產(chǎn)品的產(chǎn)出量未能使邊際成本等于邊際效益用，因而存在效率損失。人們傾向于平均成本定價(jià)法，一是由于稅收具有扭曲性；另一方面是出于對(duì)公平的考慮。邊際成本定價(jià)意味著政府要向一般公眾收稅來補(bǔ)貼這一產(chǎn)品，在不能肯定主要消費(fèi)者是低收入者的情況下，補(bǔ)貼是不公平的。若采用平均成本定價(jià)，產(chǎn)品的消費(fèi)者自己承擔(dān)產(chǎn)品的全部成本，它在收入分配上是中性的。二部定價(jià)法。是由兩種要素構(gòu)成的定價(jià)體系，包含兩部分：一是與使用量（購買量）無關(guān)的、按月或按年支付的“基本費(fèi)用”，不論消費(fèi)量多少，要交一個(gè)固定費(fèi)用；二是按使用量支付的“從量費(fèi)”，（合每一單位產(chǎn)品一個(gè)價(jià)格，按使用費(fèi)收費(fèi)）因此，二部定價(jià)法實(shí)際上是按定額收費(fèi)與從量收費(fèi)的合一定價(jià)體系。如電話費(fèi)。負(fù)荷定價(jià)法。是指對(duì)不同時(shí)段不同的價(jià)格。在電力、煤氣、自來水、電話等行業(yè)，按需求的高峰和非高峰期，制定不同價(jià)格。在需求高峰時(shí)，收費(fèi)高；而低峰時(shí)收費(fèi)低。第三章 財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)一、財(cái)政支出分類與組成在了解財(cái)政支出規(guī)模之前，我們應(yīng)該先對(duì)財(cái)政支出的組成內(nèi)容有一個(gè)基本認(rèn)識(shí)，要知道財(cái)政支出是如何構(gòu)成的，包括哪些主要內(nèi)容和項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上來討論財(cái)政支出規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響才能更好掌握財(cái)政支出的變化規(guī)律。由于認(rèn)識(shí)問題的角度不同，財(cái)政支出組成內(nèi)容的項(xiàng)目也不同，所以要從不同側(cè)面來認(rèn)識(shí)財(cái)政支出，因此要對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類。有以下分類標(biāo)準(zhǔn)：（一）按財(cái)政功能劃分，財(cái)政支出可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、行政管理費(fèi)、國防費(fèi)、文教衛(wèi)生費(fèi)和其他費(fèi)用。分別用于滿足國家的經(jīng)濟(jì)職能、政治職能和