【文章內(nèi)容簡介】 建立了文官制度。為行政學(xué)的形成與研究提供了基礎(chǔ)。1887年，《行政研究》一文，提出政治與行政相分離，奏起了行政管理學(xué)誕生的前曲，標志著行政學(xué)研究在美國的興起。托馬斯伍德羅威爾遜（Thomas Woodrow Wilson, 1856年12月28日—1924年2月3日），美國政治家，美國總統(tǒng)（1913年—1921年）。1910任新澤西州州長。1912年獲民主黨總統(tǒng)候選人提名，戰(zhàn)勝威廉霍華德塔夫脫（當(dāng)任總統(tǒng)）為總統(tǒng)。1916年連任。當(dāng)時正值一戰(zhàn)爆發(fā)。威爾遜政府開始避戰(zhàn)后參戰(zhàn)。1918年提出《公正與和平》為14點方案。德國戰(zhàn)敗后，此方案作為與戰(zhàn)敗國和談方案的基礎(chǔ)。但后被共和黨控制的國會拒絕該方案。后付諸公民表決，仍未通過。因此，提出國際聯(lián)盟的美國，卻未能參加國聯(lián)。任內(nèi)主要的事件有：民主改革、自由女神像照明系統(tǒng)的建立、第一次世界大戰(zhàn)、十四點協(xié)議、積極倡導(dǎo)建立國際聯(lián)盟(但美國由於參議院否決而沒有加入)、禁酒令的頒布與實施等。1921年他試圖連任但失敗。威爾遜於1919年因為倡導(dǎo)國際聯(lián)盟而獲得諾貝爾和平獎。威爾遜曾擔(dān)任普林斯頓大學(xué)校長?！墩闻c行政》一書。古德諾提出了“政治是決定政策，行政是執(zhí)行政策” 著名的論點。倡導(dǎo)了“政治與行政分離”的“二分法”觀點，使行政科學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來，為行政管理成為獨立的研究領(lǐng)域奠定了理論基礎(chǔ)。行政管理學(xué)理論和研究主要反映在： 主張政治與行政分開；行政管理學(xué)的原則；重視靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)，忽視動態(tài)過程研究；把行政組織看成是一個封閉系統(tǒng)，忽視外部環(huán)境因素的影響； 效率和經(jīng)濟的研究主題。重視機械效率，忽視社會效益研究；強調(diào)物質(zhì)利益，忽視精神因素，缺乏對人的主體性的認識。三．行政管理學(xué)的成長時期（20世紀30年代到60年代）行為科學(xué)時期或新古典管理是指20世紀30年代至50年代末的管理理論。梅奧進行的“霍桑實驗”。CI巴納德提出了協(xié)作體系理論和權(quán)威接受理論。AH馬斯洛的“人類需要層次理論”，F(xiàn)赫茲伯格的“保健—激勵”雙因素理論，VH弗魯姆的“期望概率模式理論”，D麥格雷戈的“X理論y理論”，K盧因的“團體動力學(xué)理論” 等等公共行政研究的變化。赫伯特A西蒙1947年出版的《行政行為》是行政學(xué)歷史上的里程碑。羅伯特A達爾1947年 “公共行政科學(xué)：三個問題”。1948年D瓦爾多《行政國家論》。查爾斯E林德布洛姆1959年 “漸進決策科學(xué)”。成長階段的美國行政管理學(xué)《行政學(xué)導(dǎo)論》1927年魏勞畢（）發(fā)表另一本大學(xué)教科書《行政學(xué)原理》。行成了行政學(xué)理論體系，從而標志著行政學(xué)作為一門獨立學(xué)科的形成。1930年，（John ）《行政學(xué)》。行政管理學(xué)早期的“三杰”！1939年，美國成立了全國行政學(xué)會。至此，公共行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科被確定下來。四．行政管理學(xué)的科學(xué)化階段，稱為現(xiàn)代化管理時期，或新公共行政學(xué)。大致從1960年到1980年。美國學(xué)者H孔茨1961年發(fā)表“管理理論的熱帶叢林”。管理過程學(xué)派、經(jīng)驗主義學(xué)派、組織行為學(xué)派、社會系統(tǒng)學(xué)派、決策理論學(xué)派、數(shù)量學(xué)派等。系統(tǒng)管理理論的代表是卡斯特和羅森茨威克，他們的代表作是《系統(tǒng)理論與管理》、《組織與管理：系統(tǒng)與權(quán)變的方法》。巴納德的系統(tǒng)行政理論。菲德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論、德魯克的目標管理理論等等。20世紀60年代初行政生態(tài)學(xué)興起。最早用生態(tài)學(xué)觀點解析行政現(xiàn)象的是美國學(xué)者JW高斯。代表人物是FW里格斯，1961年《公共行政生態(tài)學(xué)》一書提出了三種行政型態(tài)；1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及于1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學(xué)》都是被引為典范的生態(tài)行政學(xué)論著。比較行政學(xué)的繁榮：赫伯特考夫曼(Herbert Kaufman)1969年發(fā)表《行政分權(quán)與政治權(quán)力》；1969年，勞倫斯J彼得(Laurence )和雷蒙德霍爾(Raymond Hull)合著的《彼得原理》一書提出了一條與帕金森定律一樣揭露官僚制組織弊端的原理，即“彼得原理”。這一時期公共行政管理研究的主要成果還有：公共選擇學(xué)派的興起主張將公共服務(wù)類型與社會組織類型進行理性組合；以市場機制來選擇。盡管經(jīng)濟市場中的主體標簽是消費者和廠商，而政治市場中的主體標簽是政治家、政客、選民和利益集團，但他們的行為目標并無差別，區(qū)別僅在于，在經(jīng)濟市場交易的私人物品，而在政治市場交易的是公共物品；前者的最大化目標表現(xiàn) 為效用和利潤的最大化，后者的最大化目標表現(xiàn)為公共物品利益和政治支持的最大化。公共選擇理論主張建立可靠的憲政制度，遏制政府的擴張，更多地采用私營企業(yè)承包公共服務(wù)，引進市場機制改善政府公共服務(wù)。代表人物：布坎南（James ）。《俱樂部經(jīng)濟理論》(1967)。公共選擇理論影響深遠。公共政策分析的產(chǎn)生：1967年葉?？ǖ铝_爾(Yehezkel Dror)發(fā)表題為《政策分析員：政府機構(gòu)中的一種新的職業(yè)角色》的長篇論文。最初把政策與科學(xué)直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于1951年合著的名為《政策科學(xué)：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一文作為現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)端的標志。組織發(fā)展學(xué)研究：1967年，本尼斯(Warren Bennis)發(fā)表著作《未來的組織》新公共行政的興起新公共行政學(xué)的理論觀點主要集中在以下幾個方面：(1)除了強調(diào)效率外，主張社會正義和社會公平等價值因素。(2)主張改革的、入世的、與實際過程相關(guān)的公共行政學(xué)。(3)主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。(4)主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。強調(diào)多元主體的管理，除了政府外，社區(qū)、企業(yè)、公共組織、個人均可以參與政府管理（被稱為治理理論）。公共管理的主體不僅僅是政府；政府應(yīng)建立廣泛的伙伴關(guān)系；理想的公共管理模式是達到善治。所謂善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理，最大限度地協(xié)調(diào)政府與公民、公民與公民之間的利益關(guān)系。(5)主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識別系統(tǒng)”。關(guān)于價值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政學(xué)的中心議題之一。1968年9月，美國行政學(xué)家沃爾多號召和資助，32位年輕的行政學(xué)者會聚于美國紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會議提出了161。176。新公共行政學(xué)161。177。作為區(qū)別以往行政理論的理論標志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學(xué)的核心概念和關(guān)鍵性問題。弗雷德里克森成為新公共行政學(xué)的主要代表人物，其觀點主要集中在1980年發(fā)表的《新公共行政學(xué)》一書中。會后，會議的成果由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》的論文集，于1971年出版。1988年，即第一次明諾布魯克會議20年之后，認同新公共行政觀點的學(xué)者再次會聚雪城大學(xué)，試圖總結(jié)第一次會議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題以及解決問題的途徑。第二次明諾布魯克會議之后，《公共行政評論》于1989年4月份以《第二次明諾布魯克會議：公共行政的變遷紀元》為題專號刊登了會議的觀點。五．新公共管理時期的行政管理學(xué)，大致從20世紀80年代到現(xiàn)在。新公共管理時期是指20世紀80年代以來的政府改革運動或公共行政思潮。嚴格地說來，新公共管理并沒有一個系統(tǒng)的理論體系，只是一些混亂的思想靈感的總和，是主要來自公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)中的一些關(guān)于行政改革的靈感，主要體現(xiàn)在一些行政改革方案和對策性研究報告之中，還沒有形成系統(tǒng)的理論。六、西方行政管理學(xué)的發(fā)展趨勢西方行政管理學(xué)的發(fā)展趨勢，預(yù)示了行政管理學(xué)發(fā)展的廣闊前景，標志著行政管理學(xué)已成為社會科學(xué)中一門新興的、有遠大發(fā)展前途的科學(xué)。七、西方現(xiàn)代行政現(xiàn)象行政職能拓展 奉行自然法：立法才能反映民意；議會的核心地位：政府只是依法行政； “無法律即無行政”； 新技術(shù)帶來新問題：20世紀60年代后，法律有限，變動無窮；自由裁量權(quán)的出現(xiàn)，擴大了政府的權(quán)力；“行政國家”（Administrative State）,大政府（Big Government）。七、西方現(xiàn)代行政現(xiàn)象不良現(xiàn)象增加：和行政職能的拓展相關(guān) 行政組織規(guī)模龐大； 行政決策遲緩； 官僚傾向嚴重。帕金森定律：“官場病”1957年，英國學(xué)者、行政學(xué)家帕金森( Parkinson)《帕金森定律——組織變態(tài)之研究》Parkinson?s Law 分析了官僚體制中的種種弊病。帕金森定律是關(guān)于組織機構(gòu)臃腫低效的形成原因的定律。概括為兩條法則：一是增加部屬的法則，二是增加工作量的法則。定律一：冗員增加原理官員數(shù)量增加與工作量并無關(guān)系，而是由兩個原動因造成的。每一個官員都希望增加部屬而不是對手（如“投票”）；官員們彼此為對方制造工作（如行政審批，工商、稅務(wù)、審計、公安，既得利益驅(qū)使）。機構(gòu)如金字塔一樣不斷增高，各種人員總是越來越多，結(jié)果勢必造成組織效率越來越低。帕金森以英國官場一系列的“ 流行病”來證明這一定律。定律二：中間派決定原理為了爭取中間派的支持，雙方頗費心機進行爭取，特別是雙方勢均力敵的情況下。所以，不是競爭對手而是中間派成了主角。對決定內(nèi)容不十分清楚者； 意志薄弱者；耳朵不大靈光者。定律三：雞毛蒜皮定律大部分官員由不懂得百萬、千萬元而只懂得千元的人組成，以至于討論各種財政議案所費的時間與涉及的金額呈反比，即涉及的金額越大，討論的時間越短，反之時間則越長。雞毛蒜皮的事情則花費很多時間。定律四：辦公場合的豪華程度與機關(guān)的事業(yè)和效率呈反比事業(yè)處于成長期的機關(guān)一般沒有足夠的興趣和時間設(shè)計完美無缺的總部。所以，“設(shè)計完美乃是凋零的象征”，“完美就是結(jié)局，結(jié)局就是死亡”。定律五：雞尾酒會公式會議與雞尾酒會（飯局）同在。把會場從左到右分為AF六段，從進門處到最遠端分為18八段，則可劃分出48個區(qū)域；在假定酒會開始的時間為H，且最后一名客人離開的時間是最初一名客人進場后2小時20分鐘，則，重要人物都會在H+75至H+90的時間在E/7區(qū)域集合，最重要的人物自然會在其中。定律六：嫉妒癥（分三個時期）在嫉妒癥流行的機關(guān)里，高級主管辛苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，底層人員垂頭喪氣而不務(wù)正業(yè)。第一階段，出現(xiàn)了既無能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒癥（平庸而嫉妒）”；第二階段，這些庸妒癥患者不幸進入或原本就在高層，盡一切可能段排斥比自己強的人，拒絕提升能力強的人；“愚蠢比賽”；第三階段，機關(guān)仿佛被噴了DDT，凡才智者一概不得入內(nèi)，機關(guān)病入膏肓，此時的機關(guān)已經(jīng)無藥可救了。定律七：退休混亂（50歲現(xiàn)象）中國的59現(xiàn)象一般退休的年齡是R，在前3年（R3）人的精力會開始減退；問題在于如何挑選合適的接替者，工作表現(xiàn)越優(yōu)秀，任職時間越長，越難尋得合適的接替者，而在位者總會設(shè)法阻止職 13 位較低的人接近自己的職位，以至不得不延長自己的退休時間。其他類似原理與定律二八原則二八法則、帕累托原則、80/20效率法則 意大利經(jīng)濟學(xué)家帕累托提出，社會的絕大部分所得和財富都集中在少數(shù)人手中，而其他絕大部分人只擁有少量的社會財富。這種不平等性在社會、經(jīng)濟生活中無處不在，這就是二八原則。即80%的結(jié)果（產(chǎn)出、酬勞），往往源于20%的原因（投入、努力）。酒與污水定律把一匙酒倒進一桶污水中，得到的是一桶污水；把一匙污水倒進一桶酒中，得到的是一桶污水。木桶定律或短板法則 一只水桶能裝多少水，完全取決于它最短的那塊木板?！獦?gòu)成組織的各個部分往往決定了整個組織的水平。第一節(jié) 行政與行政管理馬太效應(yīng)大的越來越大，小的越來越小?；驈娬咴絹碓綇姡跽咴絹碓饺酰A家通吃。零和游戲原理一項游戲中，游戲者有輸有贏；一方所贏正是另一方所輸；正負之和永遠是零。（象會計恒等式）手表定理一個人只有一只手表時，可以知道現(xiàn)在是幾點鐘，但當(dāng)他擁有兩只手表時卻無法確定。兩只手表讓看表人失去對準確時間的信心。不值得定理不值得做的事情，就不該做好。八、現(xiàn)階段行政管理學(xué)面臨的挑戰(zhàn) 維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性問題 全球化挑戰(zhàn)問題環(huán)境污染與碳排放平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要問題如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題 如何應(yīng)對科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題 重振政府治理能力問題如何發(fā)展有效的組織體制問題如何構(gòu)建國家與社會共同治理模式問題 重建公共管理的道德秩序問題 九．行政管理學(xué)在中國的發(fā)展 1．中國古代的行政管理漫長的封建社會形成了一套等級森嚴、管理嚴密的行政管理體系和管理思想。（1）中國古代的行政體制 原始社會晚期的禪讓制 在對地方的管理上，周朝以前實行分封制——秦始皇統(tǒng)一中國后，實行郡縣制——漢武帝時，在郡之上設(shè)州——唐太宗時，為加強對全國的控制，在州之上設(shè)道——北宋時改道為路——元朝時改為行中書省——明朝變?yōu)槌行颊顾?，?xí)慣上仍稱行省，簡稱省——清朝沿明制，最初內(nèi)地設(shè)置了18個省，光緒時增加到23省，大體上與今天的省級政府行政區(qū)劃相當(dāng)。（2）中國古代的官吏制度堯、舜、禹時期的“選賢任能 ”——夏至商周的王族壟斷、宗法分封制和世卿世祿制度——春秋戰(zhàn)國的“選賢任能” ——秦漢的察舉制和征辟制——魏晉南北朝的九品中正制——科舉制（始創(chuàng)于隋，成熟于唐，宋代更趨完善，明清則走向僵化和衰落，先后持續(xù)了1300多年，是中國封建社會中、后期的主要用人制度）。（3）中國古代的行政管理思想強調(diào)尊君主張重民重視治吏（4）中國古代行政傳統(tǒng)的特點和影響產(chǎn)生較早、內(nèi)容豐富、相對完善、自成體系； 對世界近現(xiàn)代行政管理的發(fā)展曾產(chǎn)生過重大影響； 對當(dāng)代中國的行政管理也有潛在影響； 不可避免地存在著歷史的局限性。2．我國近代行政管理學(xué)的引進與研究 從五四運動到建國以前三十年中，我國的行政學(xué)研究呈現(xiàn)兩種基本情況。一方面，在學(xué)術(shù)界，逐步有了一些專門從事行政學(xué)研究和教育的機構(gòu)和學(xué)者。另一方