【文章內(nèi)容簡介】 20xx年全省規(guī)范性文件備案審查情況的通報統(tǒng)計，20xx年全省上報備案480件規(guī)范性文件，經(jīng)審查，有11個地市和18個省直部門發(fā)布的68件規(guī)范性文件存在不同程度的違法設(shè)定行政處罰、違法設(shè)定行政許可、違法減免稅費等問題，占備案總數(shù)的14%。由于權(quán)力機關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督缺乏具體的監(jiān)督程序和方式，《行政訴訟法》又排除了對抽象行政行為的司法審查，因此行政機關(guān)自身對抽象行政行為的監(jiān)督就顯得尤為重要。與具體行政行為的監(jiān)督形式多樣化相比，目前行政機關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督比較單一，只有備案審查制度和行政復(fù)議審查這兩種方式，但這兩種監(jiān)督方式還有許多不完善之處。如對出現(xiàn)違法問題最多的大量規(guī)章以下規(guī)范性文件的備案審查國家沒有專門立法，雖然有些省、市出臺了有關(guān)規(guī)章以下規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定，如《XX市規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《**市規(guī)范性文件備案審查規(guī)則》，但由于各地對規(guī)范性文件的含義有不同理解，因而對規(guī)范性文件的概念、備案程序、審查內(nèi)容等規(guī)定也不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性，其監(jiān)督的效力也大打折扣。行政復(fù)議對抽象行政行為的審查也是不全面和缺乏可操作性的?！缎姓?fù)議法》第7條規(guī)定可以進行行政復(fù)議的抽象行政行為只限于國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，而且僅限于同具體行政行為一并審查，排除了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的審查。同時，由于缺少具體的程序規(guī)定，這一制度遠(yuǎn)未達到實際的監(jiān)督效果。據(jù)統(tǒng)計，自《行政復(fù)議法》施行以來，某市還沒有一起對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定一并提出復(fù)議申請的行政復(fù)議案件。 行政不作為是指行政機關(guān)未履行特定作為義務(wù)，并且在程序上沒明確意思表示的行政行為。據(jù)某法院公布的資料顯示，在行政訴訟案件中，告行政機關(guān)“行政不作為”案件占了很大比例，其受案范圍已由最初比較集中的一般社會治安、行政處罰等幾個領(lǐng)域逐步拓展到諸如城市規(guī)劃、土地房產(chǎn)、勞動和社會保障、國有資產(chǎn)、教育等多個行政執(zhí)法部門，幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域。行政不作為已成為當(dāng)前嚴(yán)重干擾依法行政的頑癥，同時也已成為行政執(zhí)法人員的一大通病。行政不作為不僅使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得不到及時有效的保障，損害其正當(dāng)權(quán)益，更為嚴(yán)重的是，行政不作為在一定程度上損害了政府的形象，影響并降低了政府信用，擾亂了正常的行政管理秩序，不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。由于我國法律對行政不作為沒有作出統(tǒng)一、明確的界定，因此對于行政不作為的監(jiān)督和查處也顯得不力。如《行政復(fù)議法》第6條只是列舉了三種具體行政不作為可以申請行政復(fù)議，使現(xiàn)實中發(fā)生的許多其他具體行政不作為和抽象行政不作為被排除在行政復(fù)議之外，不僅使大量的行政不作為得不到有效的監(jiān)督，而且造成了相對人受到侵害時投訴無門。 合理性監(jiān)督，是指對行政執(zhí)法行為是否客觀、適度、符合公平正義等法律理性進行的監(jiān)督。執(zhí)法合理是執(zhí)法合法的必要補充，是對行政執(zhí)法行為的進一步要求，是針對行政裁量權(quán)的存在和擴大而提出的。從權(quán)力本身的性質(zhì)來看，任何一項權(quán)力都具有濫用的傾向性，而自由裁量權(quán)的靈活性又決定了它更易于被濫用。自由裁量如果運用不當(dāng)，同行政違法行為一樣，也會對行政相對人的權(quán)益造成侵害。如交通部門查處營運貨車超載，目的是為了清除安全隱患，確保駕駛?cè)伺c車輛的生命、財產(chǎn)安全。而實踐中，有的交通部門只進行罰款，然后讓超載的貨車?yán)^續(xù)行駛，而不將超載的貨物進行卸載或轉(zhuǎn)載，致使超載貨車仍帶著安全隱患繼續(xù)行駛。交通部門的行為雖合法，但不合理，只處罰不糾正，手段與目的相悖，同樣損害相對人的權(quán)益。由于立法上的欠缺，界定某個行政執(zhí)法行為是否合理不象界定是否合法有明確的法律規(guī)定，致使監(jiān)督機關(guān)很難作出判斷，因而監(jiān)督機關(guān)多偏重于對行政執(zhí)法行為的合法性的監(jiān)督，較少對行政執(zhí)法行為的合理性進行監(jiān)督，導(dǎo)致濫用職權(quán)和顯失公正的行為時有發(fā)生。 （四）監(jiān)督效力的缺陷 目前，監(jiān)督主體缺乏必要的權(quán)力、行政執(zhí)法責(zé)任不明確具體以及缺乏對監(jiān)督主體有效的監(jiān)督機制是層級監(jiān)督在監(jiān)督效力上存在的主要問題。 行政執(zhí)法監(jiān)督的效果不十分理想，許多行政法律規(guī)范尚未得到有效實施的一個重要原因在于監(jiān)督缺乏必要的權(quán)力，層級監(jiān)督主體在發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象有違法行為時，只有批評權(quán)、建議權(quán)，沒有處罰權(quán)、糾正權(quán)，致使許多已經(jīng)查出的違法案件無法得到應(yīng)有的處理，形成了“虛監(jiān)”、“軟監(jiān)”的狀況，減弱了監(jiān)督的效果。 由于我國現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)對行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責(zé)任規(guī)定比較原則，特別是對違法或不當(dāng)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定更是籠統(tǒng)、抽象，缺乏可操作性，使層級監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中特別是在追究行政執(zhí)法責(zé)任時沒有具體依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)督無法落在實處。 我國現(xiàn)有層級監(jiān)督方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，很少對監(jiān)督主體的法律責(zé)任作出規(guī)定。據(jù)筆者所知，還從來沒有人因監(jiān)督不力而承擔(dān)過責(zé)任，因此，監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中往往注重形式而忽視實質(zhì)，注重被動的消極式的監(jiān)督，而放棄積極主動的監(jiān)督。出現(xiàn)問題后，也不從根本上解決問題，而是采取大事化小，小事化了。結(jié)果是監(jiān)督口號響亮，監(jiān)督手段弱，監(jiān)督效果差。 （五）監(jiān)督程序的缺陷 層級監(jiān)督在監(jiān)督程序方面的缺陷主要表現(xiàn)為監(jiān)督程序缺乏可操作性規(guī)范、側(cè)重于事后監(jiān)督和監(jiān)督的公開程度不夠等方面。 《行政復(fù)議法》雖規(guī)定了行政復(fù)議程序，但對于回避制度、聽證制度、舉證責(zé)任制度、告知權(quán)利和說明理由等一些程序保障制度，有的尚未作出規(guī)定，有的規(guī)定的不全面、不具體，從而影響了行政復(fù)議功能的充分發(fā)揮。層級監(jiān)督由于國家沒有專門的法律規(guī)定，一些監(jiān)督行為尚處于無序狀態(tài)，往往依據(jù)行政命令的方式進行。 完善的層級監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。但長期以來，層級監(jiān)督的重點主要放在“糾偏于既遂”上，偏重于追懲性的事后監(jiān)督，忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為過程中的控制。應(yīng)該說，這是一種“馬后炮”式的監(jiān)督。如多采取備案審查制度、調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗、行政復(fù)議等事后監(jiān)督方式，而直接到執(zhí)法現(xiàn)場對執(zhí)法不出示證件、罰款不給票據(jù)、行政許可不給受理憑證等違法行為的事中監(jiān)督少。由于事前預(yù)防和事中控制不完善，以致造成行政執(zhí)法偏差出現(xiàn)過多，監(jiān)督主體整天忙于應(yīng)付“查錯糾偏”，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，最終陷入被動消極的不利局面。 監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公開原則，不能采用“暗箱操作”方法。這是實行層級監(jiān)督民主化的必然要求，也是保證層級監(jiān)督客觀公正的重要措施。但目前在層級監(jiān)督中，還不同程度的存在著監(jiān)督依據(jù)不公開、監(jiān)督過程不公開、監(jiān)督結(jié)果不公開等問題，如對行政執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查情況往往只在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部通報，不對社會公開。 三、加強和完善層級監(jiān)督的對策 國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要