6談破產(chǎn)立法與國(guó)企失業(yè)職工救濟(jì)制度的關(guān)系(編輯修改稿)
2024-09-26 13:16 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 債權(quán)人共同利益而支出的破產(chǎn)費(fèi)用，不應(yīng)從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中撥付。如果被申請(qǐng)破產(chǎn)企業(yè)的負(fù)責(zé)人或破產(chǎn)管理人（即清算組）不及時(shí)與無(wú)留守必要的職工解除勞動(dòng)關(guān)系，由此給債權(quán)人或職工造成經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。 第二項(xiàng)費(fèi)用，即破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)，根據(jù)原《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理支付。破產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌，或雖參加但交費(fèi)不足的，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，應(yīng)將其如參加上述保險(xiǎn)應(yīng)交納而未交的保險(xiǎn)費(fèi)用，或參加后欠交的全部保險(xiǎn)費(fèi)用，從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中向上述機(jī)構(gòu)撥付補(bǔ)足，同時(shí)由上述機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)離退休職工的費(fèi)用支付。此外，這些費(fèi)用再有不足支付的部分，也不應(yīng)從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中撥付，而應(yīng)由當(dāng)?shù)卣?cái)政支出。雖然《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》現(xiàn)已廢止，但其規(guī)定中提及的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)等相應(yīng)制度依然存在，且更加完善，完全可以承擔(dān)起管理、支付破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)的社會(huì)責(zé)任。 第三項(xiàng)費(fèi)用，破產(chǎn)企業(yè)職工再就業(yè)安置費(fèi)用包括兩部分。其一是失業(yè)職工的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、生產(chǎn)自救、職業(yè)介紹等安置費(fèi)用，根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第10條規(guī)定，屬于失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍，故不得再以任何名目從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中支付。其二是在失業(yè)職工自謀職業(yè)的情況下，因其不再保留國(guó)有企業(yè)職工身份，而發(fā)給的一次性安置費(fèi)。依《破產(chǎn)法》規(guī)定，此項(xiàng)費(fèi)用既不屬于破產(chǎn)宣告前發(fā)生的破產(chǎn)債權(quán)，又不屬于破產(chǎn)費(fèi)用，故不應(yīng)從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中支付。按此項(xiàng)費(fèi)用的性質(zhì)，應(yīng)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支付。 國(guó)務(wù)院的兩通知中還有其他不妥之處，規(guī)定破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)用首先從破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中支付便是其一。目前，土地使用權(quán)的取得有無(wú)償劃撥和有償出讓兩種形式。按照法律規(guī)定，今后企業(yè)用地將逐步轉(zhuǎn)為出讓取得。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因破產(chǎn)而停止使用土地的，政府應(yīng)無(wú)償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依法予以出讓。劃撥土地使用權(quán)在未補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金時(shí)不得轉(zhuǎn)讓。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，不屬于企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，即便是設(shè)定了房地產(chǎn)抵押權(quán)，只要土地使用權(quán)是劃撥取得的，也要先從該房地產(chǎn)處置所得中向國(guó)家扣繳相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人才可優(yōu)先受償（第18條、第50條）。 在實(shí)踐中，由于破產(chǎn)企業(yè)的廠房等財(cái)產(chǎn)均依附于土地之上，不能分離，所以，通常，國(guó)家不采取將劃撥土地使用權(quán)無(wú)償收回的方法。而是在變賣(mài)破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)時(shí)，將土地使用權(quán)同時(shí)由無(wú)償劃撥轉(zhuǎn)為有償出讓。此項(xiàng)處置所得中屬于土地使用權(quán)出讓金的部分，是應(yīng)上繳財(cái)政的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，國(guó)家有權(quán)將其用于職工安置。土地使用權(quán)處置所得的其余部分屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。屬于土地使用權(quán)出讓金的部分，即使在安置職工后仍有剩余也不是破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，應(yīng)上繳國(guó)家財(cái)政，可用于其他破產(chǎn)企業(yè)職工的安置。當(dāng)破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)已是通過(guò)交納出讓金有償取得時(shí)，在處置后的所得必須納入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，用于對(duì)債權(quán)人的清償，不得用于職工安置。國(guó)務(wù)院的兩通知規(guī)定對(duì)土地使用權(quán)的取得方式不加區(qū)分，將處置所得全部用于職工安置是不妥的，這等于宣告法律規(guī)定的土地使用權(quán)有償出讓制度對(duì)破產(chǎn)企業(yè)無(wú)效。 此外，還曾有人提出，即使是破產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)通過(guò)出讓方式取得的土地使用權(quán)，如果有所增值。在土地使用者通過(guò)出讓方式取得土地使用權(quán)后，在出讓期間內(nèi)，無(wú)論其土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值是增加還是減少，由此產(chǎn)生的收益或虧損，均由土地使用者承受。即使是在土地使用者破產(chǎn)之后，對(duì)出讓土地使用權(quán)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的處理上也同樣如此。除非雙方簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》中對(duì)此另外作有明文規(guī)定，而這種條款顯然是不公平的，在實(shí)踐中也從未使用過(guò)。所以，這種主張是違背國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的基本原則的，也是不符合法律原理的。 國(guó)務(wù)院的兩通知還規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)，即使已設(shè)置抵押，變賣(mài)所得也要優(yōu)先用于破產(chǎn)企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷?quán)人。這與《擔(dān)保法》關(guān)于抵押的規(guī)定完全相違背，實(shí)際等于用國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)廢止了全國(guó)人大常委會(huì)制訂的法律，宣告抵押制度對(duì)破產(chǎn)企業(yè)無(wú)效，使債權(quán)人包括銀行債權(quán)人實(shí)際上沒(méi)有任何辦法可以保障其債權(quán)的安全。這種漠視擔(dān)保債權(quán)人正當(dāng)權(quán)益的作法，對(duì)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序會(huì)產(chǎn)生危險(xiǎn)的破壞作用。 國(guó)務(wù)院兩通知中有關(guān)職工安置的優(yōu)惠政策，只適用于國(guó)務(wù)院確定的企業(yè)“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點(diǎn)城市范圍內(nèi)的國(guó)有工業(yè)企業(yè)。非試點(diǎn)城市和地區(qū)的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)，以及非國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)，不能享受這些優(yōu)惠政策，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用只能從當(dāng)?shù)卣a(bǔ)貼、民政救濟(jì)和社會(huì)保障等渠道解決。這就造成了不同國(guó)有企業(yè)的職工之間、國(guó)有企業(yè)與其他企業(yè)的職工之間，在享受破產(chǎn)救濟(jì)方面因行政干預(yù)而人為造成的不平等。由于這種不平等本身沒(méi)有任何道理可言，故實(shí)踐中各地普遍存在超范圍濫用優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，且屢禁不 止。 此外，國(guó)務(wù)院的《通知》中還規(guī)定，瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在申請(qǐng)破產(chǎn)前，經(jīng)擁有三分之二以上債權(quán)額的債權(quán)人同意，并經(jīng)企業(yè)所在地或XX縣區(qū)、縣的人民政府批準(zhǔn)，可以將企業(yè)效益好的部分同企業(yè)分立，分立后的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照商定的比例承擔(dān)原企業(yè)的債務(wù)。這樣也可減少職工的失業(yè)，維護(hù)他們的權(quán)益。但是，此項(xiàng)規(guī)定也與其他法律有矛盾之處。如《公司法》第187條規(guī)定，
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