【文章內(nèi)容簡介】 爭議，人們置疑這種做法是否以人為本，是否有利于曾有違法犯罪前科者改邪歸正，是否越權(quán)處罰、濫用處罰、重復(fù)處罰，是否有損害人格 尊嚴(yán)的嫌疑。 （二）要樹立憲法、法律至上，政府權(quán)力有限的觀念 憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，一切機(jī)關(guān)、組織和個人都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé) 。在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各種層次法律規(guī)范構(gòu)成的我國現(xiàn)行法律體系中，憲法居于最高地位，下位的其他一切狹義或廣義的法律規(guī)范都不得與憲法相抵觸，抵觸則無效。公務(wù)人員應(yīng)做遵守憲法、維護(hù)憲法的模范。 國家權(quán)力特別是行政權(quán)力是能夠支配大量社會資源的公權(quán)力，具有無限擴(kuò)張、易于濫用的特性。 這就要求公務(wù)人員必須具備權(quán)力界限的意識，依法行使行政職權(quán)，注意上下左右不越界。前些年，曾有個別地方黨委和政府超越職權(quán)出臺包含 “ 赦免民營企業(yè)家原罪 ” 內(nèi)容的紅頭文件，一些地方政府首長責(zé)令當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ翰扇〔挥枇浮?qiáng)迫原告撤訴等措施來配合政府搞土地開發(fā)、強(qiáng)制拆遷，許多地方出現(xiàn)假借公共利益之名壓價征收征用、變相剝奪農(nóng)民土地，以及由行政首長個人直接批出土地，赤裸裸地與 第 9 頁 共 18 頁 民爭利的做法。這就擺錯了行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的位置，弄錯了行政首長與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，嚴(yán)重侵害了公民權(quán)益，大大損害了政府形象，這主要就是缺乏法治主 義觀念特別是權(quán)力界限意識所致。 （三）要樹立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念 社會管理也是一項(xiàng)調(diào)整改善的政府職能，履行這一職能的過程需要順應(yīng)行政民主這一世界潮流。行政民主強(qiáng)調(diào)行政過程當(dāng)中的平等相處和選擇自由，呼喚行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的良性互動，要求為行政相對人參與行政管理、自主管理提供更多選擇機(jī)會。在我國行政管理和行政法制諸環(huán)節(jié)已出現(xiàn)了越來越多的行政民主的要求和規(guī)范。例如，行政立法過程當(dāng)中的座談會、論證會，行政執(zhí)法過程當(dāng)中的聽證會和當(dāng)事人陳述事實(shí)、申辯理由，行政相對人評議行政機(jī)關(guān)與 行政首長，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導(dǎo)等柔軟靈活的方式實(shí)施行政管理，越來越多的社區(qū)自治管理和服務(wù)，等等。 對于公眾參與行政管理過程、成為行政助手的法治發(fā)展意義，現(xiàn)在還沒有被普遍、深刻地認(rèn)識到，因此出現(xiàn)過許多教訓(xùn)。例如，XX 市曾經(jīng)推行過一項(xiàng)行政管理和社會管理創(chuàng)新舉措，也即公安機(jī)關(guān)號召和鼓勵市民拍攝交通違章照片來參與、協(xié)助交通安全管理，就引起了巨大爭議，遭受了本可避免的挫折。這項(xiàng)行政執(zhí)法新舉措出臺前， XX 市公安局也經(jīng)過了專門調(diào)研，經(jīng)過認(rèn)真研究、 第 10 頁 共 18 頁 慎重決策，還正式頒布了行政規(guī)范性文件《關(guān)于 獎勵市民拍攝交通違章的通告》加以實(shí)施，想以此克服人手不足的困難，發(fā)動市民協(xié)助搞好交通管理。這項(xiàng)活動開展后取得積極效果，在廣大駕駛員中產(chǎn)生了一定的影響力， 20 多條試行路段遵守交通法律規(guī)定的比率明顯提高，交通秩序明顯改善。在該活動推行過程當(dāng)中，公安機(jī)關(guān)對于市民提供的 “ 違章照片 ” 進(jìn)行嚴(yán)格審查核實(shí)，合格的予以采用，有作弊行為的一律不采用，還要取消其 “ 職業(yè)拍車族 ” 的資格。但是，當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ哼\(yùn)用審判權(quán)將 “ 鼓勵市民拍攝違章照片 ” 的探索行為否定后， XX 市公安機(jī)關(guān)頂不住各方面壓力，最終只好將這項(xiàng)活動暫停實(shí)施。同時他們也深感委 屈，認(rèn)為這不過是一種非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)和行政獎勵的組合行為，給予獎勵是為了補(bǔ)償拍攝者的成本 。而且并不是市民提供的所有照片都會被采用，公安機(jī)關(guān)還要進(jìn)行審查，看它們是否符合證據(jù) “ 三性 ”（客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性）的要求，符合證據(jù) “ 三性 ” 的才轉(zhuǎn)為可定案證據(jù)加以采用?？傊?，由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)頂不住壓力，使得此項(xiàng)符合黨的群眾路線，也符合當(dāng)今行政民主化的世界潮流的行政管理新舉措 —— 鼓勵市民參與交通行政管理的新舉措—— 涉及行政指導(dǎo)行為和行政獎勵行為 —— 就此夭折，還落下 \朝令夕改、不講誠信 \的負(fù)面評價，個中教訓(xùn)深刻。 既然出現(xiàn)了公眾參與、共同治理的民主管理做法，那就需要相應(yīng)地樹立多元化、多樣化、多依據(jù)治理的觀念。這些社會管理 第 11 頁 共 18 頁 行為的規(guī)范，主要體現(xiàn)為下面的法規(guī)范和軟法規(guī)范（當(dāng)下的學(xué)術(shù)共識認(rèn)為虛線以上部分屬于法規(guī)范）： 公共管理規(guī)范體系的寶塔型結(jié)構(gòu)（另有相應(yīng)位階的法律解釋、軍事法規(guī)范及我國參加的國際條約） （含自治、單行條例和特行區(qū)法規(guī)） （各類軟法，包括法律原則、國家政策、社會公德、單位規(guī) 范、當(dāng)?shù)亓?xí)慣） （四）要樹立建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化公共服務(wù)的觀念 由管制型、秩序型、管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府是一場靜悄悄的深刻變革。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，政府儼然是企業(yè)、市場、社會的主宰者，行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間是不平等關(guān)系，以行政計(jì)劃、行政審批、行政強(qiáng)制等單方意志和手段來實(shí)施行政管理、維持行政秩序，成為行政管理的基本模式。隨著市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)社會自