【文章內(nèi)容簡介】 審查，并在 180 天內(nèi)做出是否批準的決定。 除了醫(yī)療器械分類管理外，器械上市前監(jiān)管的其他重要的規(guī)范還包括臨床研究和良好制造規(guī)范(GMP)。 臨床研究：有近 10%在報送 510(k)和絕大多數(shù)在申請 PMA 時，都要求提交臨床研究報告。所有支持 510(k)和 PMA 的臨床研究必須在遵守研究用器械豁免 (IDE)規(guī)范下進行。要求制造商在臨床研究啟動之前要獲得 FDA 的批準， 征求每個患者詳盡的意見和進行研究全過程的適當監(jiān)控。在臨床研究期間，F(xiàn)DA 有權檢查和審計臨床研究單位及其計劃實施情況，以確保符合 IDE 規(guī)范。 良好制造規(guī)范 (GMP)：現(xiàn)行的 GMP 在質(zhì)量體系 (QS)規(guī)范中被提出，發(fā)布在《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》第 520 節(jié)中。 1997 年修訂后的 GMP 要求與國際標準化組織 (ISO)的 9001 標準更加接近。該規(guī)范覆蓋了質(zhì)量管理和組織、器械設計、廠房、設備、采購和原材料處理、生產(chǎn)和加工控制、包裝和標簽控制、器械評價、分發(fā)和裝配、抱怨處理、服務以及記錄。每一個制造商都要求建立一 套醫(yī)療器械設計和生產(chǎn)的質(zhì)量體系。 3．醫(yī)療器械上市后管理與監(jiān)督 1990 年的《安全醫(yī)療器械法》 (SMDA)修訂了《食品、藥品和化妝品法》，增加了醫(yī)療器械上市后的規(guī)范，包括質(zhì)量體系檢查、上市后監(jiān)督研究、器械跟蹤隨訪和醫(yī)療器械報告。 質(zhì)量體系檢查： FDA 主要通過對器械制造商進行質(zhì)量體系檢查來開展上市后監(jiān)督。通常，對第二、三類器械每兩年檢查一次質(zhì)量體系，而第一類器械每四年檢查一次。若 FDA 發(fā)現(xiàn)問題或故障，隨時要進行檢查以確保質(zhì)量體系運行有效。 上市后監(jiān)督研究： FDA 可以命令制造商對某種很 可能存在嚴重危害健康的后果的第二類或第三類 星海會展 國際醫(yī)療器械設計與制造 法律專輯 第 6 頁（共 38頁） 器械開展上市后監(jiān)督研究，來收集其安全性和有效性的資料。制造商必須在收到 FDA要求其進行上市 后監(jiān)督研究命令的 30 天內(nèi)，遞交研究計劃來獲得批準。在審查制造商提議的計劃后， FDA 在 60 天內(nèi)決 定被指定進行監(jiān)督的人是否具有資格和富有經(jīng)驗，以及該計劃是否會收集能顯示無法預料的不良事件的資料或其他保護公共健康所需的信息。 器械跟蹤隨訪：根據(jù) 1990 年發(fā)布的《安全醫(yī)療器械法》， FDA 有權命令某些第二類或第三類器械的制造商對他們的醫(yī)療器械進行跟蹤隨訪，并深入到患者層次。這些被要求跟蹤的器械種類包括非?？赡艽嬖趪乐匚：】岛蠊幕蛴糜谥踩塍w內(nèi)超過一年的第二類或第三類器械。這類器械在跟蹤后應進行安全性和有效性的再評價。 醫(yī)療器械報告 (MDR)：從 1984 年開始，醫(yī)療器械制造商和進口商被要求遵守醫(yī)療器械報告規(guī)范。該規(guī)范有助于 FDA 和制造商鑒別和監(jiān)視醫(yī)療器械不良事件，從而使問題可以及時被察覺和改正。 MDR規(guī)范要求，使用器械的機構、進口商、制造商無論何時知道可報告事件的信息 (其器械已經(jīng) 或可能引起或?qū)е略撌录?)后，要及時向 FDA 報告由器械引起的死亡、嚴重傷害或故障的事件。通常在知道事件發(fā)生的 30 個工作日內(nèi)以 FDA 的 3500A 表上報。該報告將有助于 FDA 確認該器械是否偽劣或誤貼標簽，所指定的用途是否安全有效的，從而保護公共健康安全。 二、中國醫(yī)療器械監(jiān)管和中美間的比較 盡管中美的政治體制、經(jīng)濟基礎和價值觀念有很大不同，但醫(yī)療器械作為特殊的商品，其監(jiān)管模式有其特殊的規(guī)律和借鑒性，因此很有必要對中美醫(yī)療器械監(jiān)管作深入的對比分析，找出其異同之處。 （一） 中國醫(yī)療器械監(jiān)管機構的簡介 目前在中國涉及醫(yī)療器械監(jiān)管的機構主要有國家食品藥品監(jiān)督管理局 (SFDA)、商務部和衛(wèi)生部。SFDA 是醫(yī)療器械的監(jiān)管局，商務部主要負責宏觀經(jīng)濟調(diào)控和貫徹實施醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)政策，衛(wèi)生部負責監(jiān)管所有醫(yī)院和衛(wèi)生醫(yī)療單位。 SFDA 下屬的司，其中與醫(yī)療器械監(jiān)管相關的有醫(yī)療器械司和藥品市場監(jiān)督司。醫(yī)療器械司主要負責器械研究和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；藥品市場監(jiān)督司負責器械經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)的 中國最大的管理資源中心 監(jiān)管，同時也負責組織依法查處制售假劣醫(yī)療器械違法行為。這兩個司按照各自職責，相互合作，共同保證醫(yī)療器械的安全、有效。 醫(yī)療器械司下屬 4個處室：標準 處、產(chǎn)品注冊處、安全監(jiān)管處和受理辦公室。其主要工作職責是：起草有關國家標準，擬訂和修訂醫(yī)療器械、衛(wèi)生材料產(chǎn)品的行業(yè)標準、生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范并監(jiān)督實施；制定醫(yī)療器械產(chǎn)品分類管理目錄；負責醫(yī)療器械產(chǎn)品的注冊和監(jiān)督管理；負責醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)許可的管理；負責醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價；認可醫(yī)療器械臨床試驗基地、檢測機構、質(zhì)量管理規(guī)范評審機構的資格；負責醫(yī)療器械廣告許可的管理。 藥品市場監(jiān)督司下屬 5 個處室，其中醫(yī)療器械督察處負責器械監(jiān)管，其主要工作職責包括：負責依法監(jiān)督生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位的醫(yī)療器械質(zhì)量，組織 對醫(yī)療器械市場的監(jiān)督檢查工作；負責醫(yī)療器械的抽驗工作，定期發(fā)布國家醫(yī)療器械質(zhì)量公告；組織依法查處制售假劣醫(yī)療器械違法行為；負責對假劣醫(yī)療器械投訴、舉報的處理。 （二）中美醫(yī)療器械監(jiān)管的類似性 盡管與美國相比，中國醫(yī)療器械監(jiān)管歷史較短，但中美醫(yī)療器械監(jiān)管體制仍存在不少類似之處，主要體現(xiàn)在以下 4 個方面： 1．高度重視醫(yī)療器械監(jiān)管工作，有利于加強法規(guī)建設，突出監(jiān)管地位。醫(yī)療器械的質(zhì)量事關生命健康的大事，政府負有義不容辭的職責。特別是美國，早在 1938 年國會就通過了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法 》，是世界上最早對醫(yī)療器械立法進行監(jiān)管的國家。并相繼在 1976 年通過了《醫(yī)療器械修正案》，1990 年制定了《安全醫(yī)療器械法》， 20xx 年通過了《醫(yī)療器械用戶收費和現(xiàn)代化法》。 在中國，政府對醫(yī)療器械監(jiān)管的重視程度也毫不遜色?！夺t(yī)療器械監(jiān)督管理條例》 (簡稱《條例》，下同 )已自 20xx 年 4 月 1 日起施行。這是中國醫(yī)療器械監(jiān)管法制建設的重大突破，標志著中國的醫(yī)療器械監(jiān)管進入依法行政和依法監(jiān)管的新階段。 根據(jù)《條例》，原國家藥品監(jiān)督管理局和國家食品藥品監(jiān)督管理局陸續(xù)制定了十部有關醫(yī)療器械監(jiān)管的部門規(guī)章，包括《醫(yī)療器械 注冊管理辦法》、《醫(yī)療器械分類規(guī)則》、《醫(yī)療器械標準管理辦法》、《醫(yī)療器星海會展 國際醫(yī)療器械設計與制造 法律專輯 第 7 頁（共 38頁） 械臨床試驗規(guī)定》和《一次性使用無菌醫(yī)療器械監(jiān)督管理辦法》等。這些規(guī)章是《條例》原則和要 求的具體化，為進一步加強醫(yī)療器械監(jiān)督管理奠定了基礎。 2．監(jiān)管的主要職責落實在一個執(zhí)法機構中，有利于提高行政效能，強化執(zhí)法監(jiān)督。明確的事權劃分是醫(yī)療器械監(jiān)管機制有效運行的前提，而監(jiān)管職責的集中更有利于行政效能的提高和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一，能有效地防止政出多門、政 令不一和相互扯皮推諉。美國 FDA 經(jīng)歷了多次的機構調(diào)整變遷后，于1938 年在原有食品、藥品監(jiān)管的職能基礎上擴大了醫(yī)療器械和化妝品的監(jiān)管職能，從而將與消費者密切相關的產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管職責集中起來，成為美國最大的消費者保護機構之一。經(jīng)過多年的專業(yè)化管理和科學決策， FDA 也成為國際公認的醫(yī)療器械監(jiān)管最權威、最嚴格和最公開的執(zhí)法機構。 在中國，《條例》的實施，結束了醫(yī)療器械監(jiān)管政出多門的局面?！稐l例》授權國務院藥品監(jiān)督管理部門負責全國的醫(yī)療器械監(jiān)督管理工作，有利于藥監(jiān)部門切實履行職責、承擔責任、政令一致、強化監(jiān)管。通過這幾年的努力，醫(yī)療器械的質(zhì)量得到明顯改善，市場顯著凈化，生產(chǎn)經(jīng)營行為明顯規(guī)范。由一個專業(yè)執(zhí)法部門承擔全程監(jiān)管職責的體制優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。 3．實行醫(yī)療器械分類管理，有利于突出監(jiān)管重點，提升監(jiān)管效率。醫(yī)療器械種類很多，范圍很廣，從簡單的體溫計到復雜的心臟起搏器，其復雜性和潛在的危險性變化很大。如果實行同一尺度的監(jiān)管，既浪費監(jiān)管資源，又降低監(jiān)管效能。美國自從 1938 年開始醫(yī)療器械監(jiān)管以來，隨著醫(yī)療器械品種不斷增加，技術不斷復雜，監(jiān)管工作難度加重， FDA就如何突出監(jiān)管重點、提升監(jiān)管水平，同時又能確 保醫(yī)療器械安全有效，進行了積極探索，終于在 1976 年的《醫(yī)療器械修正案》中首次確立了對醫(yī)療器械實行分類管理的辦法。根據(jù)醫(yī)療器械的危險程度， FDA 將所有醫(yī)療器械分成三大類進行不同要求的監(jiān)管，從而將有限的監(jiān)管資源用于重點品種的審查和監(jiān)督，提高了監(jiān)管效率。 中國在制定《條例》時就吸收了目前國際通行的分類管理方法，也采用三個類別分類管理?！夺t(yī)療器械分類目錄》由國家藥監(jiān)部門負責制定、調(diào)整、公布。根據(jù)最新的 20xx 版分類目錄，大約有 43 大類260 小類醫(yī)療器械。 20xx 年全國食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)審批一類產(chǎn)品 3505 項、二類產(chǎn) 品 3389 項、三類產(chǎn)品 中國最大的管理資源中心 1331 項。截至 20xx 年底在已注冊的醫(yī)療器械中，第一類約占 38%，第二類約占 46%，第三類約占 16%。 4．加強醫(yī)療器械上市前后全程的監(jiān)管，有利于確保安全有效，保護公共健康。醫(yī)療器械的質(zhì)量主要是它的安全性和有效性，而質(zhì)量控制的關鍵在于其設計和生產(chǎn)過程。因此，肩負公共健康保護重任的FDA 非常重視醫(yī)療器械上市前的監(jiān)管，對重要器械實行嚴格的審查制度和保障措施，包括：對第二類器械實行特殊控制，要求進行 510(k)審查；對第三類器械實行上市前批準審查；對重要的器械要求遞交臨床研究報 告；要求大多數(shù)器械制造商建立質(zhì)量保證體系 GMP。同時，由于器械的技術復雜性和潛在的健康危害性，僅靠上市前審查很難完全保證其真正安全有效，因此，加強上市后監(jiān)管勢在必行。采取的手段主要有上市后監(jiān)督研究、器械跟蹤隨訪和不良事件報告等。 20xx 年 10 月 FDA 就 Cypher 冠狀動脈支架有關的不良事件對醫(yī)師發(fā)出公共健康通告，這是由于 FDA 在批準該支架上市后不到半年就收到 290多份關于植入該器械之后 130 天發(fā)生血栓形成的報告，且 60 多例患者的死亡與使用該器械有關。由于不良事件的原因至今尚未確定， FDA 和該器械制造商正在 開展跟蹤隨訪和監(jiān)督研究。 在中國，根據(jù)《條例》規(guī)定，藥品監(jiān)管部門負責醫(yī)療器械從研制、生產(chǎn)、經(jīng)營到使用全過程監(jiān)管。在醫(yī)療器械上市前，所有醫(yī)療器械必須經(jīng)過各級藥監(jiān)部門審批注冊，其中第二、三類器械在首次注冊時要遞交臨床試驗報告，且在準產(chǎn)注冊時要建立質(zhì)量保證體系并通過考核或認證。通過上市前審批注冊，基本建立了醫(yī)療器械準入制度。此外，中國也加強了醫(yī)療器械上市后和經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管，主要包括對生產(chǎn)企業(yè)的專項監(jiān)督檢查和日常監(jiān)督檢查，還有對經(jīng)營企業(yè)和使用單位的監(jiān)督檢查。日常監(jiān)督檢查是對生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)過程和質(zhì)量保證 體系進行檢查，以確保企業(yè)合法生產(chǎn)、質(zhì)量穩(wěn)定。專項監(jiān)督檢查一方面對醫(yī)療器械質(zhì)量投訴和各種違規(guī)行為舉報的查處，以及專項打假，另一方面定期對產(chǎn)品進行質(zhì)量監(jiān)督抽查。通過幾年的日常監(jiān)督、專項打假和質(zhì)量監(jiān)督檢查，產(chǎn)品的質(zhì)量得到很大提高。以一次性使用無菌輸液器抽查的合格率來看， 20xx 年至 20xx 年分別為 %、 %和 %。這說明產(chǎn)品質(zhì)量水平穩(wěn)定提高，也表明上市后的監(jiān)管十分必要。另外， SFDA 正在開展醫(yī)療器械不良事件報告和再評價工作，進一步完善上市后的監(jiān)管，切實保護生命安全。 （三）中美醫(yī)療器械監(jiān) 管的差異性 星海會展 國際醫(yī)療器械設計與制造 法律專輯 第 8 頁（共 38頁） 由于中美政治體制、經(jīng)濟基礎、價值觀念和文化傳統(tǒng)的不同，兩者的醫(yī)療器械監(jiān)管還是有很大不同 的。加上中國醫(yī)療器械監(jiān)管歷史短、基礎差、底子薄，在具體監(jiān)管工作中與美國 FDA 相比，還存在較大的不足。 1．中美醫(yī)療器械監(jiān)管的差異性 中美醫(yī)療器械監(jiān)管的差異性主要體現(xiàn)在法律地位、層級結構、監(jiān)管理念和處理方式等方面。 第一，醫(yī)療器械監(jiān)管的法律地位有所不同。美國醫(yī)療器械監(jiān)管現(xiàn)行的法律包括《聯(lián)邦食品、藥 品和化妝品法》、 1966 年的《公平包裝和標識法》、 1990 年的《安全醫(yī)療器械法》、 1997 年的《食品和藥品管理局現(xiàn)代化法》和 20xx 年的《醫(yī)療器械用戶收費和現(xiàn)代化法》。這些法律都是由美國國會通過的，組成了 FDA 執(zhí)法的主要依據(jù)。作為管理美國醫(yī)療器械的基本法律 FDamp。CA,涵括了醫(yī)療器械的研制、生產(chǎn)、上市后監(jiān)督等各個方面。從 1938 年首次將醫(yī)療器械納入管理至今，經(jīng)多次修訂，已十分成熟、漸趨完善，逐漸成為各國制定本國醫(yī)療器械監(jiān)管法規(guī)的主要參考標準。此外 ,FDA 所執(zhí)行的這些法律十分詳細 ,便于執(zhí)法操作。例如在 FDamp。CA 中 ,有關劣質(zhì)的、錯標的醫(yī)療器械的界定細則就達 29 條之多；有關禁止、訴訟程序、處罰、查扣和民事處罰等條款也十分詳細、清楚。 FDA 據(jù)此執(zhí)法十分容易 ,為 FDA 實現(xiàn)高效、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療器械管理提供了強有力的后盾。 相比起來，中國的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》只是國務院發(fā)布的行政法規(guī)。另外，《條例》僅六章48 條，對假劣器械和相關處罰條款規(guī)定很粗，而且由于法的地位不高，存在與其他行政法規(guī)和部門規(guī)章相沖突或多頭重復監(jiān)管的問題。這給藥監(jiān)部門真正、高效執(zhí)行醫(yī)療器械監(jiān)督管理帶來了一定的難度。 br 第二，醫(yī)療器械監(jiān)管 的層級結構有所不同。 FDA 是一個聯(lián)邦機構，它在 160 多個城市有地區(qū)辦公室。這樣一個層次的監(jiān)管模式有力地保證了 FDA 監(jiān)管政令暢通、執(zhí)法有力。 與美國單一層級結構不同，中國的醫(yī)療器械監(jiān)管機構共有兩個層次。除了國家級的醫(yī)療器械監(jiān)管機 中國最大的管理資源中心 構之外，還有省及省以下層次的機構，省以下（市、縣級）監(jiān)管機構由省食品藥品監(jiān)管局垂直管理。到20xx 年，全國 31 個省 (區(qū)、市 )、 335 個市 (地 )、 1950 個縣設立了藥監(jiān)部門，分別負責本行政區(qū)域內(nèi)醫(yī)療器械的監(jiān)管。 這種差異性主要是由中美兩國不同的政治體制所造成的。美國是聯(lián)邦 制國家，各個州享有高度的自治權。聯(lián)邦政府只負責處理州之間的和國家間的事務；一個州的內(nèi)部事務由州政府負責處理。由于醫(yī)療器械關系人們的生命健康，且技術含量較高，加上醫(yī)療器械要在各州間流通，故聯(lián)邦政府設立專門機構來監(jiān)管此類產(chǎn)品，各州就不再設立類似機構來監(jiān)管本州內(nèi)生產(chǎn)的醫(yī)療器械。中國是中央集權制國家，地方接受中央領導。省及省以下同一層次的政府部門既接受當?shù)卣念I導，又接受上一級部門的業(yè)務領導或指導。醫(yī)療器械監(jiān)管機構只設置到縣級，并實行省以下垂直管理，既建立了省對省以下縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡，又較好地避免了地方保護主義 ，強化了醫(yī)療器械的監(jiān)管。 第三，醫(yī)療器械監(jiān)管的理念思路有所不同。 FDA 在 20xx 年的五大聯(lián)邦執(zhí)法機構民意調(diào)查