【文章內(nèi)容簡介】 “ 財政直接或授權(quán) 支付憑證 ” 將資金支付給收款人，再與國庫單一賬戶清算。這樣，人民銀行部分核算內(nèi)容和管理對象就有所改變：人民銀行在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)上，由傳統(tǒng)的 “ 批零兼營 ” 變?yōu)橹攸c經(jīng)營 “ 批發(fā)業(yè)務(wù) ” （指審核財政直接或授權(quán)支付匯總清算通知單），一般 “ 零售業(yè)務(wù) ” （指財政直接或授權(quán)支付通知單）則由商業(yè)銀行代理。這樣，國庫在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)核算上就會出現(xiàn) “ 業(yè)務(wù)筆數(shù)少、金額大、風險凸現(xiàn) ” 現(xiàn)象。再者，人民銀行國庫對撥款的監(jiān)督對象，由傳統(tǒng)的對各級財政機關(guān)監(jiān)督變?yōu)閷Υ磴y行的監(jiān)督。另外，監(jiān)督的重點由原來對財政性資金使用的合理性、合規(guī)性和計劃性監(jiān)督，變?yōu)閷?代理銀行業(yè)務(wù)的規(guī)范性監(jiān)督。 一、國庫集中支付制度改革中存在的問題 首先，從人民銀行國庫部門看，對國庫監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。具體而言：一是削弱了國庫的監(jiān)管職能。（ 1）國庫的審核權(quán)難以發(fā) 第 13 頁 共 28 頁 揮。改革前，國庫可以對每筆預(yù)算撥款的憑證要素、撥款用途進行逐項審核，發(fā)現(xiàn)要素不全、填寫不正確、用途不合理的撥款可立即拒辦。而實行國庫集中收付制度后，對預(yù)算撥款憑證的審核基本上由代理銀行完成，人民銀行國庫部門只是在代理銀行營業(yè)終了與國庫單一賬戶清算后，才對財政直接或授權(quán)支付額度進行審核，只要在額度以內(nèi)，人民銀行就要清 算。這樣，人民銀行對預(yù)算撥款就由直接審核變?yōu)槭潞髮徍?，成了名副其實?“ 事后監(jiān)督 ” 。二是監(jiān)督面逐步收縮?！敦斦鴰旃芾碇贫雀母锓桨浮窙]有賦予人民銀行國庫部門對預(yù)算撥款的計劃性進行監(jiān)督，只是根據(jù)財政部門填制的 “ 財政直接（或授權(quán)）支付匯總清算通知單 ”審核代理銀行是否超額度辦理清算，至于各級財政預(yù)算收支整體計劃執(zhí)行情況及各預(yù)算科目類、款、項收支進展情況，人民銀行不得而知。三是檢查處理權(quán)無法行使?！蛾P(guān)于進一步加強國庫監(jiān)管工作的通知》對人民銀行國庫監(jiān)管的職責作了明文規(guī)定，但在具體操作中除缺乏相應(yīng)的法律支撐外，受各種因素 影響也難以執(zhí)行到位。雖然《關(guān)于進一步加強國庫監(jiān)管工作的通知》規(guī)定 “ 人民銀行監(jiān)督代理銀行代理財政性資金收付的有關(guān)業(yè)務(wù) ” ，但代理銀行的代理資格是財政部門 “ 確定 ” 和 “ 取消 ” 的，也沒有規(guī)定人民銀行檢查發(fā)現(xiàn)代理銀行在代理財政性資金收付業(yè)務(wù)中存在違法、違規(guī)行為后，可采取什么措施進行處理。（ 2）加大了國庫的監(jiān)管難度。實行國庫集中收付制度后，資金撥付方式發(fā)生了根 第 14 頁 共 28 頁 本的改變，即由人民銀行國庫部門審核預(yù)算撥款憑證后將資金劃轉(zhuǎn)到預(yù)算單位賬戶，變?yōu)榇磴y行根據(jù) “ 財政直接或授權(quán)支付憑證 ” 將資金支付給收款人，再與國庫單一賬戶清算。這樣， 人民銀行部分核算內(nèi)容和管理對象就有所改變：人民銀行在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)上，由傳統(tǒng)的 “ 批零兼營 ” 變?yōu)橹攸c經(jīng)營 “ 批發(fā)業(yè)務(wù) ” （指審核財政直接或授權(quán)支付匯總清算通知單），一般 “ 零售業(yè)務(wù) ”（指財政直接或授權(quán)支付通知單）則由商業(yè)銀行代理。這樣，國庫在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)核算上就會出現(xiàn) “ 業(yè)務(wù)筆數(shù)少、金額大、風險凸現(xiàn) ” 現(xiàn)象。再者，人民銀行國庫對撥款的監(jiān)督對象，由傳統(tǒng)的對各級財政機關(guān)監(jiān)督變?yōu)閷Υ磴y行的監(jiān)督。另外，監(jiān)督的重點由原來對財政性資金使用的合理性、合規(guī)性和計劃性監(jiān)督，變?yōu)閷Υ磴y行業(yè)務(wù)的規(guī)范性監(jiān)督。 第四篇。我國國庫集中 支付制度改革中的問題及對策九屆全國人大四次會議提出，要改革國庫制度，建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化國庫集中收付制度。 2024 年 7 月，中央選擇了水利部、科技部等 6 個中央部門作為試點。這一年，按新的運行模式和管理辦法，撥付 8859 筆財政資金，共計 114 億元。 2024年，試點部門增加到 23 個，共有 612 個基層預(yù)算單位， 486 億元資金納入國庫集中支付范圍。 2024 年，實行國庫集中支付的部門有 82 個， 2024 年擴大到 100 多個， 2024 年中央級部門將有可能全部實現(xiàn)國庫集中支付。地方國庫集中支付改革試點工作也 第 15 頁 共 28 頁 在同 步進行，北京、上海、廣東、江蘇等省份相繼在各個層次的財政部門推行了國庫集中支付改革。集中支付制度改革試點工作取得了顯著成績，不僅改變了資金撥付方式，硬化了預(yù)算管理，加強了財政監(jiān)督，而且在很大程度上提高了我國宏觀調(diào)控能力。同時，在集中支付改革試點工作中，也出現(xiàn)了一些突出的問題。 一、國庫集中支付改革推進中存在的問題 （一）預(yù)算管理體制本身還不夠完善 。預(yù)算管理包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決策與評估，預(yù)算科目的設(shè)置是這些內(nèi)容的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行預(yù)算科目的設(shè)置，尚 沒有和國際通行的 “ 政府財政統(tǒng)計賬戶 ”接軌，不適應(yīng)市場經(jīng)濟下公共財政框架的要求。在中國政府預(yù)算的 27 個科目中，約有三分之一涉及經(jīng)濟建設(shè)（基本建設(shè)、科技三項資金、挖改資金、支農(nóng)支出等），文教、科學、衛(wèi)生等公共事業(yè)歸入了一個科目。而在聯(lián)合國政府功能分類以及國際貨幣基金組織建立的政府財政統(tǒng)計（ gfs）分類中，應(yīng)該由政府做的經(jīng)濟建設(shè)項目很少，公共事業(yè)才是政府日常工作中最應(yīng)該做的。另外我國部門預(yù)算還沒有完全鋪開，多數(shù)單位和地區(qū)在其預(yù)算項目中，往往只填 “ 類 ” 、 “ 款 ” 、 “ 項 ” ，即便填到 “ 目級 ” ，很多子項和子目都沒有填報，使 得財政部門在具體操作中仍然不能對每一筆資金的流向?qū)嵭杏行ПO(jiān)控。 ，預(yù)算審批質(zhì)量不高，流于形式。預(yù)算 第 16 頁 共 28 頁 準備過程應(yīng)該致力于：（ 1）確保預(yù)算適合宏觀經(jīng)濟政策和資源約束的要求；（ 2）資源分配遵循政府政策；（ 3）創(chuàng)造一個良好的營運管理條件；（ 4）對財政風險予以明確的考慮。這一過程需要預(yù)算與政策的聯(lián)結(jié)、依據(jù)宏觀經(jīng)濟籌劃構(gòu)造預(yù)算、建立嚴格的預(yù)算限額制度、界定主要參與者的職責。這是一個龐大而系統(tǒng)的工程，在我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，從開始預(yù)算草案到最終編制只有大概半年的時間，比較倉促。目前，全國人民 代表大會審查和批準政府預(yù)算草案一般在當年的 3 月份，實際上在此之前的預(yù)算執(zhí)行活動不具有法律依據(jù)。政府預(yù)算報經(jīng)人大審批只有十幾天時間，而政府給人大的預(yù)算太粗。人大代表中很多不是財政專家，特別是在復式預(yù)算及部門預(yù)算的編制條件下，對預(yù)算審查的技術(shù)要求很高，人大代表對財政預(yù)算難免會審批不當，這就使中國的預(yù)算審批不可避免地流于形式。 （二）財政資金支付信息不對稱，集中支付存在潛在風險 。溝通國庫部門、預(yù)算單位、收繳支付執(zhí)行機構(gòu)和代理銀行間電子化信息系統(tǒng)不完善，沒有實現(xiàn) 聯(lián)網(wǎng)；應(yīng)用軟件不一致，存在大量重復勞動；處理的數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，無法實現(xiàn)共享；預(yù)算部門上下級單位之間的網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達，加大了匯總的工作量，降低了實效性。 。我國市場經(jīng)濟還不完善，無法準確得到全國的市場行情和價目，國庫很難準確地對用款單位的付款申請 第 17 頁 共 28 頁 實施事前的監(jiān)督和審核。這種信息不對稱可能誘發(fā)尋租行為。國庫集中支付的風險主要表現(xiàn)在：預(yù)算單位或其有關(guān)人員偽造虛假收款人、虛假合同、虛假用款申請，提供虛假收款人賬戶；預(yù)算單位及其有關(guān)人員與基層代理銀行及其有關(guān)人員合謀騙取或轉(zhuǎn)移財政性資金；基層代理 銀行及其有關(guān)人員違規(guī)轉(zhuǎn)移財政資金。 二、進一步推進國庫集中支付改革的設(shè)想 （一）全面規(guī)范政府預(yù)算管理 。第一，提前預(yù)算編制時間，提高預(yù)算編制水平。財政部門應(yīng)盡早進行預(yù)算準備工作，以便各事業(yè)單位能根據(jù)本部門的實際情況進行比較周密的收支預(yù)測，并提出預(yù)算建議數(shù)。同時，財政部門也可以更加深入仔細地