【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 “ 財(cái)政直接或授權(quán) 支付憑證 ” 將資金支付給收款人，再與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。這樣，人民銀行部分核算內(nèi)容和管理對(duì)象就有所改變：人民銀行在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)上，由傳統(tǒng)的 “ 批零兼營(yíng) ” 變?yōu)橹攸c(diǎn)經(jīng)營(yíng) “ 批發(fā)業(yè)務(wù) ” （指審核財(cái)政直接或授權(quán)支付匯總清算通知單），一般 “ 零售業(yè)務(wù) ” （指財(cái)政直接或授權(quán)支付通知單）則由商業(yè)銀行代理。這樣，國(guó)庫(kù)在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)核算上就會(huì)出現(xiàn) “ 業(yè)務(wù)筆數(shù)少、金額大、風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn) ” 現(xiàn)象。再者，人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)撥款的監(jiān)督對(duì)象，由傳統(tǒng)的對(duì)各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督變?yōu)閷?duì)代理銀行的監(jiān)督。另外，監(jiān)督的重點(diǎn)由原來(lái)對(duì)財(cái)政性資金使用的合理性、合規(guī)性和計(jì)劃性監(jiān)督，變?yōu)閷?duì) 代理銀行業(yè)務(wù)的規(guī)范性監(jiān)督。 一、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革中存在的問(wèn)題 首先，從人民銀行國(guó)庫(kù)部門看，對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。具體而言：一是削弱了國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能。（ 1）國(guó)庫(kù)的審核權(quán)難以發(fā) 第 13 頁(yè) 共 28 頁(yè) 揮。改革前，國(guó)庫(kù)可以對(duì)每筆預(yù)算撥款的憑證要素、撥款用途進(jìn)行逐項(xiàng)審核，發(fā)現(xiàn)要素不全、填寫不正確、用途不合理的撥款可立即拒辦。而實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，對(duì)預(yù)算撥款憑證的審核基本上由代理銀行完成，人民銀行國(guó)庫(kù)部門只是在代理銀行營(yíng)業(yè)終了與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算后，才對(duì)財(cái)政直接或授權(quán)支付額度進(jìn)行審核，只要在額度以內(nèi)，人民銀行就要清 算。這樣，人民銀行對(duì)預(yù)算撥款就由直接審核變?yōu)槭潞髮徍?，成了名副其?shí)的 “ 事后監(jiān)督 ” 。二是監(jiān)督面逐步收縮。《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》沒(méi)有賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門對(duì)預(yù)算撥款的計(jì)劃性進(jìn)行監(jiān)督，只是根據(jù)財(cái)政部門填制的 “ 財(cái)政直接（或授權(quán)）支付匯總清算通知單 ”審核代理銀行是否超額度辦理清算，至于各級(jí)財(cái)政預(yù)算收支整體計(jì)劃執(zhí)行情況及各預(yù)算科目類、款、項(xiàng)收支進(jìn)展情況，人民銀行不得而知。三是檢查處理權(quán)無(wú)法行使?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的通知》對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)管的職責(zé)作了明文規(guī)定，但在具體操作中除缺乏相應(yīng)的法律支撐外，受各種因素 影響也難以執(zhí)行到位。雖然《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的通知》規(guī)定 “ 人民銀行監(jiān)督代理銀行代理財(cái)政性資金收付的有關(guān)業(yè)務(wù) ” ，但代理銀行的代理資格是財(cái)政部門 “ 確定 ” 和 “ 取消 ” 的，也沒(méi)有規(guī)定人民銀行檢查發(fā)現(xiàn)代理銀行在代理財(cái)政性資金收付業(yè)務(wù)中存在違法、違規(guī)行為后，可采取什么措施進(jìn)行處理。（ 2）加大了國(guó)庫(kù)的監(jiān)管難度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，資金撥付方式發(fā)生了根 第 14 頁(yè) 共 28 頁(yè) 本的改變，即由人民銀行國(guó)庫(kù)部門審核預(yù)算撥款憑證后將資金劃轉(zhuǎn)到預(yù)算單位賬戶，變?yōu)榇磴y行根據(jù) “ 財(cái)政直接或授權(quán)支付憑證 ” 將資金支付給收款人，再與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。這樣， 人民銀行部分核算內(nèi)容和管理對(duì)象就有所改變：人民銀行在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)上，由傳統(tǒng)的 “ 批零兼營(yíng) ” 變?yōu)橹攸c(diǎn)經(jīng)營(yíng) “ 批發(fā)業(yè)務(wù) ” （指審核財(cái)政直接或授權(quán)支付匯總清算通知單），一般 “ 零售業(yè)務(wù) ”（指財(cái)政直接或授權(quán)支付通知單）則由商業(yè)銀行代理。這樣，國(guó)庫(kù)在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)核算上就會(huì)出現(xiàn) “ 業(yè)務(wù)筆數(shù)少、金額大、風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn) ” 現(xiàn)象。再者，人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)撥款的監(jiān)督對(duì)象，由傳統(tǒng)的對(duì)各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督變?yōu)閷?duì)代理銀行的監(jiān)督。另外，監(jiān)督的重點(diǎn)由原來(lái)對(duì)財(cái)政性資金使用的合理性、合規(guī)性和計(jì)劃性監(jiān)督，變?yōu)閷?duì)代理銀行業(yè)務(wù)的規(guī)范性監(jiān)督。 第四篇。我國(guó)國(guó)庫(kù)集中 支付制度改革中的問(wèn)題及對(duì)策九屆全國(guó)人大四次會(huì)議提出，要改革國(guó)庫(kù)制度，建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)集中收付制度。 2024 年 7 月，中央選擇了水利部、科技部等 6 個(gè)中央部門作為試點(diǎn)。這一年，按新的運(yùn)行模式和管理辦法，撥付 8859 筆財(cái)政資金，共計(jì) 114 億元。 2024年，試點(diǎn)部門增加到 23 個(gè)，共有 612 個(gè)基層預(yù)算單位， 486 億元資金納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍。 2024 年，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的部門有 82 個(gè)， 2024 年擴(kuò)大到 100 多個(gè)， 2024 年中央級(jí)部門將有可能全部實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付。地方國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)工作也 第 15 頁(yè) 共 28 頁(yè) 在同 步進(jìn)行，北京、上海、廣東、江蘇等省份相繼在各個(gè)層次的財(cái)政部門推行了國(guó)庫(kù)集中支付改革。集中支付制度改革試點(diǎn)工作取得了顯著成績(jī)，不僅改變了資金撥付方式，硬化了預(yù)算管理，加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督，而且在很大程度上提高了我國(guó)宏觀調(diào)控能力。同時(shí)，在集中支付改革試點(diǎn)工作中，也出現(xiàn)了一些突出的問(wèn)題。 一、國(guó)庫(kù)集中支付改革推進(jìn)中存在的問(wèn)題 （一）預(yù)算管理體制本身還不夠完善 。預(yù)算管理包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決策與評(píng)估，預(yù)算科目的設(shè)置是這些內(nèi)容的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算科目的設(shè)置，尚 沒(méi)有和國(guó)際通行的 “ 政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)賬戶 ”接軌，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政框架的要求。在中國(guó)政府預(yù)算的 27 個(gè)科目中，約有三分之一涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)（基本建設(shè)、科技三項(xiàng)資金、挖改資金、支農(nóng)支出等），文教、科學(xué)、衛(wèi)生等公共事業(yè)歸入了一個(gè)科目。而在聯(lián)合國(guó)政府功能分類以及國(guó)際貨幣基金組織建立的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)（ gfs）分類中，應(yīng)該由政府做的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目很少，公共事業(yè)才是政府日常工作中最應(yīng)該做的。另外我國(guó)部門預(yù)算還沒(méi)有完全鋪開，多數(shù)單位和地區(qū)在其預(yù)算項(xiàng)目中，往往只填 “ 類 ” 、 “ 款 ” 、 “ 項(xiàng) ” ，即便填到 “ 目級(jí) ” ，很多子項(xiàng)和子目都沒(méi)有填報(bào)，使 得財(cái)政部門在具體操作中仍然不能對(duì)每一筆資金的流向?qū)嵭杏行ПO(jiān)控。 ，預(yù)算審批質(zhì)量不高，流于形式。預(yù)算 第 16 頁(yè) 共 28 頁(yè) 準(zhǔn)備過(guò)程應(yīng)該致力于：（ 1）確保預(yù)算適合宏觀經(jīng)濟(jì)政策和資源約束的要求；（ 2）資源分配遵循政府政策；（ 3）創(chuàng)造一個(gè)良好的營(yíng)運(yùn)管理?xiàng)l件；（ 4）對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)予以明確的考慮。這一過(guò)程需要預(yù)算與政策的聯(lián)結(jié)、依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)籌劃構(gòu)造預(yù)算、建立嚴(yán)格的預(yù)算限額制度、界定主要參與者的職責(zé)。這是一個(gè)龐大而系統(tǒng)的工程，在我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，從開始預(yù)算草案到最終編制只有大概半年的時(shí)間，比較倉(cāng)促。目前，全國(guó)人民 代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)政府預(yù)算草案一般在當(dāng)年的 3 月份，實(shí)際上在此之前的預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)不具有法律依據(jù)。政府預(yù)算報(bào)經(jīng)人大審批只有十幾天時(shí)間，而政府給人大的預(yù)算太粗。人大代表中很多不是財(cái)政專家，特別是在復(fù)式預(yù)算及部門預(yù)算的編制條件下，對(duì)預(yù)算審查的技術(shù)要求很高，人大代表對(duì)財(cái)政預(yù)算難免會(huì)審批不當(dāng)，這就使中國(guó)的預(yù)算審批不可避免地流于形式。 （二）財(cái)政資金支付信息不對(duì)稱，集中支付存在潛在風(fēng)險(xiǎn) 。溝通國(guó)庫(kù)部門、預(yù)算單位、收繳支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)和代理銀行間電子化信息系統(tǒng)不完善，沒(méi)有實(shí)現(xiàn) 聯(lián)網(wǎng)；應(yīng)用軟件不一致，存在大量重復(fù)勞動(dòng)；處理的數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享；預(yù)算部門上下級(jí)單位之間的網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)，加大了匯總的工作量，降低了實(shí)效性。 。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善，無(wú)法準(zhǔn)確得到全國(guó)的市場(chǎng)行情和價(jià)目，國(guó)庫(kù)很難準(zhǔn)確地對(duì)用款單位的付款申請(qǐng) 第 17 頁(yè) 共 28 頁(yè) 實(shí)施事前的監(jiān)督和審核。這種信息不對(duì)稱可能誘發(fā)尋租行為。國(guó)庫(kù)集中支付的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：預(yù)算單位或其有關(guān)人員偽造虛假收款人、虛假合同、虛假用款申請(qǐng)，提供虛假收款人賬戶；預(yù)算單位及其有關(guān)人員與基層代理銀行及其有關(guān)人員合謀騙取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金；基層代理 銀行及其有關(guān)人員違規(guī)轉(zhuǎn)移財(cái)政資金。 二、進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革的設(shè)想 （一）全面規(guī)范政府預(yù)算管理 。第一，提前預(yù)算編制時(shí)間，提高預(yù)算編制水平。財(cái)政部門應(yīng)盡早進(jìn)行預(yù)算準(zhǔn)備工作，以便各事業(yè)單位能根據(jù)本部門的實(shí)際情況進(jìn)行比較周密的收支預(yù)測(cè)，并提出預(yù)算建議數(shù)。同時(shí)，財(cái)政部門也可以更加深入仔細(xì)地