【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 濟(jì)、法律和技術(shù)方法，為提高土地利用生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督土地利用，而進(jìn)行的行政管理活動(dòng) 。 這一概念包括 6個(gè)方面的內(nèi)容： 1) 土地管理的 主體 土地管理是一種國(guó)家行為，管理主體是 國(guó)家 。國(guó)家通過立法授權(quán)各級(jí) 人民政府 負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理，各級(jí)人民政府的 國(guó)土資源管理部門代表國(guó)家和政府對(duì)土地實(shí)行統(tǒng)一管理 。 2) 土地管理的 客體 土地管理的 客體 是指 土地 ，以及土地利用中產(chǎn)生的 人與人、人與地、地與地 之間的關(guān)系。 （討論：農(nóng)民住房問題？） 3) 土地管理的 任務(wù) 土地管理的 任務(wù) 是維護(hù)土地所有制、調(diào)整土地關(guān)系、合理組織土地利用和貫徹土地基本國(guó)策。目標(biāo) 是不斷提高土地利用的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益增長(zhǎng)的需求。 4) 土地管理的 手段與方法 綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段管理土地。 5) 土地管理的 職能 計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)與控制。 ? 計(jì)劃 是預(yù)測(cè)未來， 制定目標(biāo)，決定策略和選擇方案的一個(gè)連續(xù)過程。 ? 組織 是指建立組織機(jī)構(gòu)和配備工作人員，明確職、責(zé)、權(quán)，建立上、下各級(jí)機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系，以及橫向之間協(xié)作關(guān)系，以保證既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 ? 指揮 是指土地行政管理領(lǐng)導(dǎo)者按既定目標(biāo)和計(jì)劃，對(duì)所屬下級(jí)土地管理活動(dòng)進(jìn)行的指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的行為。 ? 協(xié)調(diào) 是根據(jù)土地管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，協(xié)調(diào)人與人之間（包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門、社會(huì)各團(tuán)體、單位和個(gè)人之間）在土地的分配、占有、利用、收益分配、處分等方面的關(guān)系，按照國(guó)家和社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要統(tǒng)籌兼顧，搞好土地的分配和再分配，實(shí)施土地利用的組織、調(diào)控和監(jiān)督。 ? 控制 則是通過修正執(zhí)行狀況和原計(jì)劃之間的偏差，確保預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)。 6) 土地管理具有鮮明的 階級(jí)性， 其 目的和特點(diǎn)受社會(huì)環(huán)境的制約，特別受社會(huì)制度、土地制度的制約 。 土地管理的性質(zhì) 土地管理具有自然屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。 土地管理除具有一般行政管理的權(quán)威性、強(qiáng)制性、政治性等一般特性外，還具有自己獨(dú)立的特殊性，這是由土地管理的對(duì)象 — 土地資源的特殊性所決定的。 1）土地管理的自然性 行政管理過程本身可以是 強(qiáng)制的、無條件的 ，可以為了特殊的目的采取一些特殊的強(qiáng)制措施，這一切往往都是從 行政者自身的利益出發(fā) （統(tǒng)治集團(tuán)利益） 。 而土地管理的對(duì)象是人類共有的、不可再生的、數(shù)量有限的土地資源，土地資源的開發(fā)與利用在時(shí)間序列上具有延續(xù)性，今天的適度開發(fā)，明天就會(huì)有足夠的潛在資源和可持續(xù)的土地利用；反過來，今天的過度利用和掠奪性開發(fā)，就會(huì)造成明天的土地資源退化，水土流失，引起人類可利用的土地資源的減少和土地生產(chǎn)力的下降。 因此， 土地管理過程必須考慮土地資源的自然屬性， 遵循自然規(guī)律 ，以促進(jìn)和保證土地資源的 可持續(xù)性利用 為前提。（ 經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)問題 ） 2）土地管理的經(jīng)濟(jì)性 ? 土地資源是重要的 生產(chǎn)要素之一 ，在整個(gè)生產(chǎn)過程中，自然要轉(zhuǎn) 移價(jià)值或創(chuàng)造價(jià)值 。因此，土地資源是人類重要的經(jīng)濟(jì)資源。而且，人類對(duì)土地資源的開發(fā)與利用過程，總是以追求最大經(jīng)濟(jì)效益或提供最大舒適程度或產(chǎn)生其他功利性的結(jié)果為目的，并從開發(fā)程度、利用方式和類型等方面不斷進(jìn)行調(diào)整，以保證其目的的實(shí)現(xiàn)。因此，從這個(gè)角度說， 土地利用過程又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程 。 ? 土地管理是對(duì)土地資源及其利用過程所產(chǎn)生的一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系所進(jìn)行的 行政控制和干預(yù) ，必須保證土地資源利用過程創(chuàng)造更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)財(cái)富，滿足人類經(jīng)濟(jì)生活不斷發(fā)展的需要。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下， 行政管理過程還必須遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并充分利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行行政管理， 這樣才能保證行政管理過程的有效性。 在保證土地生態(tài)、可持續(xù)利用，公平占有、合理分配土地利益的條件下，利用市場(chǎng)發(fā)揮土地的最大的經(jīng)濟(jì)效益 。 3）土地管理的社會(huì)性 ? 土地資源是整個(gè)人類的資源 ，又是資產(chǎn)。而土地利用過程通常是個(gè)別的經(jīng)濟(jì)行為，資產(chǎn)可以私有。 在這種情況下，如何 保證土地資源利用過程中既滿足個(gè)人的利益，又不損害整個(gè)人類或社會(huì)的利益 ？這就需要土地管理過程 從整個(gè)社會(huì)的角度，來合理配置土地資源， 協(xié)調(diào)土地資源利用過程中的個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與社會(huì)、單位與社會(huì)、單位與國(guó)家等方面的矛盾，最后實(shí)現(xiàn)土地資源的利用滿足整個(gè)人類的需要，既滿足使用者的需要，又滿足社會(huì)的需要，或不影響其他社會(huì)個(gè)體 ； 既滿足當(dāng)代人們的需要，又不損害子孫后代的利益 。 因此， 土地管理過程更重要的是維護(hù)和保持土地利用過程的社會(huì)利益 。 ? 公共利益，統(tǒng)治集團(tuán)利益，各階層利益分配關(guān)系的合理調(diào)整 （調(diào)整土地關(guān)系，人與人的社會(huì)關(guān)系，利益的占有和分配） 我國(guó)的土地管理特性的體現(xiàn) 我國(guó)目前的土地管理，基本上把保護(hù)的社會(huì)利益作為首要目標(biāo)， “十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為基本國(guó)策， “保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”的各種努力和工作，以及每年的土地日所開展的各種宣傳，都體現(xiàn)了土地管理工作充分追求社會(huì)效益的目標(biāo)。 ? 1991年 5月 24日，國(guó)務(wù)院第 83次常務(wù)會(huì)議決定每年的 6月 25日 (1986年 6月 25日《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布）為全國(guó)“土地日”，自1991年以來每年的“土地日”均確定一個(gè)主題，作為該年土．地日宣傳和土地管理工作的重點(diǎn)。 ? ? 1991年土地與國(guó)情 1992年土地與改革． ? 1993年土地與經(jīng)濟(jì) 1994年土地與市場(chǎng) ? 1995年土地與法制 1996年土地與發(fā)展 — 保護(hù)我們的生命線。 ? 1997年土地與國(guó)家 — 愛護(hù)我們的家園 ? 1998年土地與未來 — 集約用地，造福人民 ? 1999年依法行政，合理用地 2023年保護(hù)耕地 — 為了美好的明天 ? 2023年規(guī)劃用地，利國(guó)利民 2023年規(guī)范土地市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 2023年規(guī)范土地市場(chǎng)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展 ? 2023年堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，珍惜每一寸土地 2023年節(jié)約集約用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展 ? 2023年依法合理用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展 ? 2023年節(jié)約集約用地，堅(jiān)守耕地紅線； ? 2023年保護(hù)用地，為子孫造福 ； ? 2023年保障科學(xué)發(fā)展，保護(hù)耕地紅線 管理的權(quán)威性、強(qiáng)制性薄弱 ［案例］ ? 陳某與林某系東西緊鄰，陳某居?xùn)|，林某居西，中間共用一公用通道。 2023年 7月陳某家建圍墻，林某便以其所建圍墻占用了公用通道，影響了正常通行而出面阻止。因陳某不聽阻止并繼續(xù)施工，林某遂扒掉了陳某的圍墻，并在扒圍墻的過程中與陳某發(fā)生拖拉致陳某輕微傷。陳某即以財(cái)產(chǎn)損害賠償和人身?yè)p害賠償將林某訴至法院，要求林某賠償其財(cái)產(chǎn)損失和人身受傷害的損失。庭審中，林某認(rèn)為，陳某未經(jīng)有關(guān)部門審批擅自建圍墻，其所建圍墻系違法建筑，且該圍墻占用了公用通道，影響了其正常通行，在陳某經(jīng)阻止仍不停止的情況下才扒掉圍墻的，故其不應(yīng)對(duì)陳某進(jìn)行財(cái)產(chǎn)賠償。另在扒圍墻的過程中，因陳某上前拖拉，才致使其被林某手中的工具所傷，林某并沒有對(duì)陳某進(jìn)行人身傷害的故意，故其亦不應(yīng)對(duì)陳某的人身?yè)p害進(jìn)行賠償。 ? ［裁判要點(diǎn)］ ? 法院經(jīng)審理認(rèn)為，陳某所建圍墻是否屬違法建筑應(yīng)由有關(guān)行政部門作出認(rèn)定 。民事訴訟所調(diào)整的是平等主體的自然人之間、法人之間和自然人與法人之間的財(cái)產(chǎn)、人身關(guān)系，人民法院并不具有替代行政主管部門行使具體行政職權(quán)并作出具體行政行為的權(quán)限，即司法權(quán)不能代行行政權(quán)。在未經(jīng)法定部門對(duì)陳某所建圍墻的性質(zhì)作出認(rèn)定且行使 公權(quán) 予以拆除或自行拆除前， 陳某基于對(duì)該建筑的實(shí)際控制、支配、保護(hù)即可行使因占有物被侵害而發(fā)生的賠償請(qǐng)求權(quán)，故林某應(yīng)對(duì)陳某圍墻的損失予以賠償 。而對(duì)林某的侵權(quán)行為，陳某在來不及請(qǐng)求國(guó)家公權(quán)力求助的情況下上前阻攔進(jìn)行自助被林某用以扒墻的工具所傷，對(duì)此人身傷害林某雖無直接故意，但因侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成的主觀過錯(cuò)可分為故意和過失兩種，林某對(duì)自己應(yīng)注意義務(wù)的違反即有過失，故其應(yīng)對(duì)陳某的人身傷害承擔(dān)賠償責(zé)任。 ? ［評(píng)析］ ? 此案的審理告一段落后，引起了兩個(gè)大家常犯疑惑的問題，即： ? 一、如果陳某的圍墻已被有權(quán)部門認(rèn)定為違法建筑，是否就可擅自拆除了？ ? 對(duì)此，有律師認(rèn)為，即使陳某所建圍墻已被有權(quán)部門認(rèn)定為違法建筑，林某仍應(yīng)對(duì)之進(jìn)行賠償。理由是：我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十六條、第八十三條規(guī)定，違反土地管理法相關(guān)規(guī)定的違法建筑應(yīng)由縣級(jí)以上土管部門作出處罰，限期拆除，對(duì)拒不拆除的，由作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此任何公民或其他機(jī)關(guān)、單位擅自拆除違法建筑的行為亦屬違法行為。雖然違法建筑是不合法的存在物，但基于其材料來源的合法性，全部不保護(hù)則侵害了違法建筑人合法的財(cái)產(chǎn)，所以只能賠償其材料損失，而施工費(fèi)用因是用于支付不合法的行為和目的的，該部分費(fèi)用應(yīng)不予賠償。 ? 二、 如果陳某建圍墻的行為已經(jīng)行政許可，但事實(shí)上影響了相鄰?fù)ㄐ惺欠窬筒恍枰鸪? ? 對(duì)此，律師認(rèn)為也并非如此。因?yàn)樾姓S可并不等于對(duì)侵權(quán)行為的許可。我國(guó)民法通則第八十三條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙、賠償損失?！狈赏ㄟ^對(duì)相鄰關(guān)系權(quán)利的合理分配，協(xié)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)相鄰各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。本質(zhì)上，這是一方財(cái)產(chǎn)權(quán)利的延伸，也是對(duì)相鄰方財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制約。一方對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的行使應(yīng)盡量避免妨害相鄰方；相鄰方對(duì)權(quán)利方造成的輕微妨害，負(fù)有一定的容忍義務(wù)。但在給鄰人造成妨礙或者損失時(shí)就應(yīng)當(dāng)排除妨礙、賠償損失。即當(dāng)本案中林某與陳某之間的公用通道是林某的必經(jīng)之路而陳某新建圍墻妨礙了林某的正常通行時(shí)，即使該圍墻的建設(shè)已經(jīng)行政許可，法院仍可判決陳某拆除。 ? 啟示 ? 土地管理是行政管理。只有政府土地管理部門代表國(guó)家對(duì)土地的權(quán)屬關(guān)系確認(rèn)。 ? 土地管理概念的綜合性。各種活動(dòng)結(jié)果形成的重合體 ? 城市違法建設(shè)如何管 二、土地管理的對(duì)象和內(nèi)容 土地管理的對(duì)象 研究土地管理，開展土地管理實(shí)踐，首先必須明確土地管理的對(duì)象，也就是說要了解土地管理過程的作用點(diǎn)在哪，這樣才能科學(xué)地、準(zhǔn)確地分析土地管理過程的客觀規(guī)律，對(duì)有效開展土地管理實(shí)踐工作也是必需的。根據(jù)我國(guó)目前土地管理實(shí)踐的客觀狀況以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地管理的客觀要求， 土地管理的對(duì)象主要有以下 4個(gè)方面 。 1）土地資源 這是土地管理的基礎(chǔ)，也是其他土地管理對(duì)象的基礎(chǔ)。沒有土地資源，也就無所謂土地管理；沒有土地資源，也就沒有土地資源的配置、利用以及土地權(quán)屬關(guān)系。土地資源是指全國(guó)所有的土地。 2） 土地資源配置 ? 土地資源配置實(shí)際是土地利用過程的前期階段，也是能否實(shí)現(xiàn)土地利用的整體效益最佳的關(guān)鍵。由于 土地資源是基本的生產(chǎn)要素之一，它在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門之間的分配將不同程度地影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系 ，因此 合理地配置土地資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀要求 。 ? 土地資源配置是一個(gè) 轉(zhuǎn)換土地用途 和對(duì)土地做實(shí)體性改變的社會(huì)過程。有關(guān)政府部門、經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，以不同的權(quán)利，帶著不同的目的，參與這個(gè)過程，他們的 合力最終決定土地資源的配置 。在這一過程中， 政府 及政府的土地管理部門發(fā)揮著重要的、有時(shí) 是決定性的作用 。 （土地資源配置也是利益分配和調(diào)整過程。） ? 在土地使用制度改革以后， 土地市場(chǎng) 逐步發(fā)育，一方面用地的需求不完全來自政府的計(jì)劃，另一方面配置過程引人了市場(chǎng)機(jī)制， 不再完全受行政力量的