【文章內(nèi)容簡介】 眾團(tuán)體，包括各種依法定程序成立的群眾團(tuán)體、專業(yè)團(tuán)體、群眾自治組織等，如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等三大群眾團(tuán)體；文聯(lián)、紅十字會、慈善會等專業(yè)團(tuán)體；村民委員會、城市居民委員會等群眾自治組織。 （二）行政組織的特征 政治性 （ 1）階級性 ：國家行政組織的本質(zhì)特征。 （ 2）決策性：階級性通過行政組織的決策體現(xiàn)出來。 社會性 （ 1）服務(wù)性 首先為執(zhí)行憲法和法律服務(wù)； 其次為一定社會公眾的利益提供條件或保障。 （ 2）管理性 制定政策、維持秩序、提供機(jī)會、監(jiān)督協(xié)調(diào) 權(quán)威性 （ 1）約束性 以國家法律為依托，對社會主體具有普遍約束力。 （ 2）強(qiáng)制性 政府對破壞政府權(quán)威和社會秩序的行為予以懲戒。 法制性 （ 1）行政組織本身的法制性 組織設(shè)立的宗旨、編制、財(cái)政等須符合憲法和法律規(guī)定，符合法定程序。 （ 2）行政組織管理社會公共事務(wù)的法制性 包括自由裁量權(quán)在內(nèi)，按照法定權(quán)限行使權(quán)力。 系統(tǒng)性 （ 1）結(jié)構(gòu)性 以部門化和專業(yè)化為特征組織權(quán)責(zé)體系，各司其職。 （ 2）有序性 通過逐級授權(quán)，形成一定序列和等級的組織體系。 發(fā)展性 （ 1）動態(tài)性 社會環(huán)境變化，行政職能變化，行政組織動態(tài)調(diào)整。 （ 2）適應(yīng)性 通過組織調(diào)整，與社會生活相互適應(yīng)。 （三）行政組織設(shè)置的基本原則 與職能一致原則，即：職能是機(jī)構(gòu)存在的前提；科學(xué)界定政府總體職能；科學(xué)配置和劃分政府職能；以政府職能是否順利實(shí)現(xiàn)來檢驗(yàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性。 完整統(tǒng)一原則 1)領(lǐng)導(dǎo)、指揮統(tǒng)一。嚴(yán)格按照國家的統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一程序進(jìn)行，不得制定與國家政策和法規(guī)相違背的“土政策”、 “土制度”、 “土辦法”來擅自建立工作部門，任意擴(kuò)大編制。避免多頭領(lǐng)導(dǎo)，政出多門的弊端。 2)職能目標(biāo)統(tǒng)一 明確劃分各行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限 ， 保證同類行政事務(wù)歸由同一行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé) ， 凡一個機(jī)構(gòu)能辦的事 ， 不交給兩個機(jī)構(gòu)去辦 ， 防止機(jī)構(gòu)重疊 ， 政出多門 。 3)機(jī)構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)一完整，既要做到每個行政機(jī)構(gòu)各自形成有機(jī)的整體，也要做到任何行政機(jī)構(gòu)都是全國政府機(jī)構(gòu)的一部分，從而形成既有最高指揮，又有逐級指揮與服從；既有分工，又有合作的上下銜接配套、左右分工配合，功能齊全的組織體系； 職權(quán)責(zé)一致原則 在行政組織中，要使機(jī)構(gòu)的職位、權(quán)力、責(zé)任三者相互依存、不可分離?！霸谄湮?、謀其政、負(fù)其責(zé)”。它包含三層意思：設(shè)計(jì)合理的職位體系；權(quán)責(zé)相稱的制約機(jī)制；獎懲分明的激勵機(jī)制。 以人為本原則 應(yīng)當(dāng)根據(jù)組織任務(wù)、職能性質(zhì)、技術(shù)含量的不同，以及根據(jù)人員的受教育水平和素質(zhì)的不同，設(shè)置行政組織。 依法設(shè)置原則 必須根據(jù)憲法和法律以及有關(guān)編制規(guī)定決定行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和撤銷，必須依法審定機(jī)構(gòu)及其人員的增減。 精簡高效原則 即做到機(jī)構(gòu)設(shè)置要精簡；人員編制要精干；辦事程序要簡化 。 一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則 ， 這是我國憲法的明確規(guī)定 ， 也必然適用于行政組織的編制管理 。 管理幅度與層級適度原則 在實(shí)際應(yīng)用中，應(yīng)遵循以下幾條規(guī)律： 在管理對象和內(nèi)容不變的情況下，管理幅度與管理層級成反比；管理幅度事務(wù)的難易程度成反比；管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先進(jìn)程度成正比；管理幅度與下屬人員的能力成正比關(guān)系；管理層級與組織效率成反比。 （四）政府的作用 政府是國家各種公共事務(wù)的組織者與管理者 。 政府是人民生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者 ， 是社會秩序的維護(hù)者 。 政府是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者 。 政府是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定者與協(xié)調(diào)者 。 政府是社會公平的提供者 。 二、行政組織幅度與層級 管理幅度。管理幅度是指一級行政機(jī)關(guān)或一名上級領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級單位和工作人員的數(shù)目。管理幅度過大或過小，都會影響管理的效能。管理幅度與管理層級成反比例關(guān)系。管理層級越多，管理幅度就越小；管理層級越少，管理幅度就越大。管理幅度和管理層級是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的決定性因素。管理層級多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的“金字塔”，因此，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”；管理層級少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)被稱為“扁形結(jié)構(gòu)”。 管理層級 管理層級是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級的工作部門，這應(yīng)由行政機(jī)關(guān)的工作量來決定。層次過多，公文旅行，手續(xù)繁雜，官僚主義滋生，不僅不利于行政機(jī)關(guān)本身的管理和職能的發(fā)揮，不利于信息溝通和傳遞，而且浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力；層次過少，事務(wù)集中于幾個領(lǐng)導(dǎo)者或單位，也可能使行政工作人員疲于應(yīng)付。因此，行政機(jī)關(guān)的層次必須適當(dāng)。在行政組織中，一般具有三個層次，即高層、中層、基層。行政組織權(quán)力由高層向基層遞減，高層一般具有最高決策權(quán)，基層主要擁有執(zhí)行權(quán)，中層則起承上啟下的作用。 層級管理原則。 一是層級節(jié)制的原則，即下一層次必須服從上一層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，通過這種層次節(jié)制，保證整個行政系統(tǒng)迅速運(yùn)轉(zhuǎn)。 二是只管一個層級的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次，這就要強(qiáng)調(diào)分層管理，層層負(fù)責(zé)。 第三節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo) 一、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義與特點(diǎn) 行政領(lǐng)導(dǎo)的含義 行政領(lǐng)導(dǎo) —— 在公共組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)個人或領(lǐng)導(dǎo)集體，通過決策、指揮、監(jiān)督、協(xié)調(diào)及控制等職能活動，依法行使其權(quán)利，發(fā)揮其影響，確定并實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的活動過程。 行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) （ 1） 行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力是國家法律或行政法規(guī)確定的 ， 在國家行政領(lǐng)域內(nèi)具有強(qiáng)制性和約束力 。 （ 2） 行政領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力范圍 ， 受國家權(quán)力機(jī)關(guān)和有關(guān)法律 、 法規(guī) 、 制度的限制與監(jiān)督 。 （ 3） 行政領(lǐng)導(dǎo)是運(yùn)用國家法定權(quán)力 ， 并依法實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)職能的行為 ， 具有高度的權(quán)威性 。 （ 4）行政領(lǐng)導(dǎo)具有明確的隸屬關(guān)系，即由有關(guān)法規(guī)明確規(guī)定行政組織內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 （ 5）行政領(lǐng)導(dǎo)隨著國家行政管理活動的產(chǎn)生、發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展。 行政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生方式 （ 1）選任制。是依據(jù)法定程序通過選舉產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的方式。 （ 2）委任制。亦稱任命制，是按照有關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)組織考察由有人事任命權(quán)的機(jī)關(guān)或個人通過決定或命令委任產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的方式。它是當(dāng)代各國政府普遍采用的人事任用方式。 （ 3）考任制。是通過公開考試、平等競爭、擇優(yōu)錄用產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的方式。 （ 4）聘任制。是根據(jù)工作和職位需要，采用招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)并簽訂人事合同的方式產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)體制的類型 （一）首長制與委員會制 首長制 首長制又稱獨(dú)立制，一長制或首長負(fù)責(zé)制。它是指行政首長獨(dú)自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對其管轄的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織。 （ 1）首長制的優(yōu)點(diǎn)： ①權(quán)力集中，責(zé)任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和矛盾，效率較高。 ②由于行政首長獨(dú)自掌握決策權(quán)，決策靈活快捷，對外部環(huán)境反應(yīng)快。 ③統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮有利于動員和集中力量辦大事。 （ 2）首長制的缺陷 ①由于行政首長的知識、智慧的有限性，決定了行政首長個人決策有可能失誤，那樣就會造成損失。 ②由于行政首長獨(dú)攬大權(quán)，缺乏民主和參與，不利于調(diào)動下屬的積極性。 ③由于缺乏權(quán)力制衡，首長制容易演變?yōu)榧议L制，出現(xiàn)不受監(jiān)督的權(quán)力。這樣就可能濫用職權(quán)，產(chǎn)生腐敗。 委員會制 委員會制是指在公共組織中，由兩個人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進(jìn)行決策的公共組織類型。 （ 1）委員會制的優(yōu)點(diǎn)： ①集思廣益，民主決策。提高決策質(zhì)量和可行性。 ②既有分工，又有合作，這樣可以減輕負(fù)擔(dān)，有利于專業(yè)化管理。 ③互相監(jiān)督，權(quán)力制衡，可以防止專斷獨(dú)行、家長制和營私舞弊。 （ 2）委員會制的缺陷 ①事權(quán)分散，難以集中統(tǒng)一。行動遲緩，容易貽誤時機(jī)。 ②決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決，決而不行，行而不果等現(xiàn)象，效率低下。 ③互相推諉，責(zé)任不明確。 （二）集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制 集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級政府或行政首長手中，上級政府或行政首長有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級處于服從命令聽從指揮的被動地位，一切行政行為要按照上級政府或行政首長的指令來行動，自主權(quán)很少。 （ 1）集權(quán)制的公共組織的優(yōu)點(diǎn) ①政令統(tǒng)一，便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。 ②因?yàn)闄?quán)力集中，行政首長反映靈活，決策及時，效率較高。 ③具有協(xié)調(diào)配合的全局觀念。 ④統(tǒng)一意志，統(tǒng)一行動，具有較強(qiáng)的動員能力、組織能力和應(yīng)變能力。 （ 2）集權(quán)制的缺陷 ①組織結(jié)構(gòu)比較僵化，下級缺少必要的自主權(quán)，因此缺乏工作的主動性和積極性， ②由于決策權(quán)掌握在上級手中，容易產(chǎn)生官僚主義、主觀主義而造成決策失誤， ③由于層級過多，信息傳遞遲緩，對外部環(huán)境反應(yīng)較慢，不利于處理突發(fā)事件。 ④集權(quán)制易于走向高度集權(quán)，易于走向家長制或一言堂，甚至走向?qū)Ｖ苹颡?dú)裁。 分權(quán)制 分權(quán)制是指上級行政機(jī)關(guān)或行政首長給予下級充分的自主權(quán)，下級可以獨(dú)立進(jìn)行決策和管理，上級不予干涉的公共組