【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 皇權(quán)社會(huì)的一個(gè)最主要的特征就是皇權(quán)之高無上，統(tǒng)治一切。就皇權(quán)和法理的關(guān)系而言，就是皇權(quán)至上，法在王下。 賦稅的立法權(quán)是屬于皇帝的專屬權(quán)。 ? 自秦漢以來，各代專制王朝都以正式的法律形式來規(guī)定稅收義務(wù)，以及相應(yīng)的法律責(zé)任。 其法律形式主要有律、令、科、比四種。 其中 律 是對(duì)人們具有普遍約束力的強(qiáng)制性的行為規(guī)范的成文法典，是基本的法律形式。 令是 皇帝于律之外所發(fā)布的命令、文告。 在這些法律形式中皇帝發(fā)布的詔令具有最高的法律效力， 不但可以補(bǔ)充、更改律，也可取消、代替律，這是中國古代法制的一個(gè)重要特征。 ? 由于皇帝的令、敕具有最高的法律權(quán)威，因此必然導(dǎo)致皇帝（以及作為他代理人的各級(jí)官吏）以言代法、以統(tǒng)治權(quán)術(shù)代替法律乃至法外生法，因而國家常規(guī)司法機(jī)構(gòu)之上另設(shè)司法者等等就成為一種根深蒂固的傳統(tǒng)，甚至在中國皇權(quán)制度后期發(fā)展到了怵目驚心的程度。 ? 在中國皇權(quán)時(shí)代，由于稅收立法權(quán)完全壟斷在皇家手中，征稅過程僅僅體現(xiàn)皇帝或國家的意志，而納稅人則被置于完全被動(dòng)的地位，一任驅(qū)使和擺布。顧鑾齋 (2023)說 ：“縱觀中國賦稅史，不曾見過一條最高統(tǒng)治者與納稅人或納稅人代表協(xié)商征稅的材料”。這是導(dǎo)致中國皇權(quán)社會(huì)的賦稅最終失控的最根本的原因。 （二）中央統(tǒng)攬財(cái)稅大權(quán)，實(shí)行財(cái)稅中央集權(quán)制。 ? 縱觀整個(gè)皇權(quán)時(shí)代，其賦稅的立法、司法、行政權(quán)力一體同構(gòu)，高度集中于中央，形成了中央財(cái)稅集權(quán)體制。 ? 以明清為例，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，明清兩朝都是中央財(cái)政直接控制地方財(cái)政的“條條”式縱向管理結(jié)構(gòu)。 以清代為例，戶部是主管全國錢糧的中央機(jī)構(gòu)，在各省設(shè)置布政使，主管一省的“錢糧”；布政使為戶部派駐各省的代表，屬中央而不是地方財(cái)政機(jī)構(gòu)； 另外，戶部還設(shè)分支機(jī)構(gòu)管理各地的潛糧運(yùn)輸和鹽政事物，這樣，中央控制的財(cái)政機(jī)構(gòu)直接插入了地方之中。 ? 在中央財(cái)政集中度上，歷代中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比例都是相當(dāng)高的。 ? 以明清為例，明清田賦的征收雖有地方官員具體負(fù)責(zé)，但征收的稅率、時(shí)間、方法、稅額和稅目等，均有中央據(jù)各地的情況統(tǒng)一審核做出規(guī)定，地方不得任意減免或增加稅額。 ? 一省的賦稅收入，經(jīng)地方財(cái)政官員匯總后，按戶部核準(zhǔn)的數(shù)額留一部分供本省開支，稱作“ 存留”，其余部分均須按照規(guī)定上解戶部或解運(yùn)他省或指定軍事區(qū)域，稱作“ 起運(yùn) ”。 ? 現(xiàn)存的資料表明，明清兩代賦稅收入中，“起運(yùn)”所占的比重非常高。 ? 以明朝為例， 明中葉政治相對(duì)清明的弘治年間 全國征收夏稅秋糧米麥 ，其中“起運(yùn)” ，占 56%；“存留” ，占 44%。 ? 此后，中央所占比重一直有上升趨勢(shì)。 萬歷六年 全國夏稅秋糧共 ，其中“起運(yùn)” ，占 ％；“存留” 萬石，僅占 %(梁方仲 ,1980，第 375頁 )。 ? 到明末時(shí) ，“三餉加派”風(fēng)起，這些加派都屬于中央財(cái)政，用黃宗羲的話說：“ 天下郡縣之賦，郡縣食之不能十之一，而解運(yùn)京師者十之九 ”。 ? 清代財(cái)政的集權(quán)程度更甚于明。 清廷初建時(shí)為了安定人心，除標(biāo)榜輕徭薄賦外，還規(guī)定全國財(cái)政收入中央與地方各拿 50%，即所謂“順治初年，錢糧起、存相半”。但中央所拿遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此數(shù)。 ? 梁方仲根據(jù)資料計(jì)算出清代不同年份各省地丁錢糧起運(yùn)銀數(shù)的比重為 :康熙二十四年為%，雍正二年為 %,乾隆十八年為%， 到了清中葉嘉慶年間更是高達(dá)%。 ? 延至清末，這個(gè)比率更是上升到光緒年間的%。這與黃宗羲所講的明末情況如出一轍。 ? 而即使地方政府的存留中，絕大部分也是用于與中央有關(guān)的開支。 如清代的存留錢糧主要用于三方面的開支 :軍費(fèi)、驛傳體系和地方開支，其中前兩項(xiàng)開支皆與中央有關(guān)。 ? 曾小萍根據(jù)康熙六十一年 (1722年 )山西省丈居于全國中等水平 )存留地丁錢糧的開支情況推算出，在山西的存留錢糧中，有 85%用于主要關(guān)乎中央政府利益的開支上。 （三）地方非法加派失控 ? 孫翊剛在 《 中國財(cái)政問題源流考 》 中對(duì)中國歷代賦役征收和農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況的比較研究指出，總的看，正稅稅收負(fù)擔(dān)總體較輕。 ? 歷代的稅賦負(fù)擔(dān)過重問題的根源在于地方非法加征加派。所謂“明稅輕，暗稅重，橫征雜派無底洞”。 王亞南 (1981，第 203頁 )曾根據(jù)歷代史實(shí)而加以總結(jié) :“從上面的史實(shí) ,我們知道中國農(nóng)民困苦的基因 ,與其說出由于正規(guī)租賦課擔(dān)太重 ,毋寧說出由于額外的 ,不能預(yù)測(cè)到的苛索過多繁多” 。 ? 秦暉 (2023)認(rèn)為，雖然自古就有自耕農(nóng)向朝廷交的是“什一之賦”而佃戶向地主交的是“什五之租”的說法， 但是擁有暴力機(jī)器的專制官府，賦役征收的隨意性往往比不具備強(qiáng)制手段的平民地主之收租嚴(yán)重得多 ， 橫征加派，層層中飽，是歷代的病弊。 ? 漢代的 《 鹽鐵論 )說 :那時(shí)對(duì)自耕農(nóng)雖號(hào)稱三十稅一，但實(shí)際是按畝定額征收，加上“口賦更搖之役”，已是“率一人之作，中分其功”，和對(duì)半分租的佃農(nóng)無異了。 ? 事實(shí)上，由地方非法加征加派而導(dǎo)致的苛捐雜稅泛濫是歷代王朝的痼疫，沒有一個(gè)朝代能徹底解決這個(gè)問題。 ? 歷史上的幾次賦稅制度改革的目標(biāo)都是直接針對(duì)非法加派的。 ? 如 中唐時(shí)期兩稅法改革的重要起因 ,就是在租庸調(diào)制時(shí)代五花八門的加征加派已經(jīng)到了無法遏制的地步。 ? 建中元年八月 ,宰相楊炎上疏奏曰 : “科斂之名凡數(shù)百 ,廢者不削、重者不去 ,新舊仍積 ,不知其涯。百姓受命而供之 ,旬輸月送 ,無有休息 ”（ 《 唐會(huì)要》 卷八十三 《 租稅 上 》 ）。 ? 苛捐雜稅多達(dá)數(shù)百種 ,可見其對(duì)制度安全的威脅之大、以及改制的迫在眉睫。 ? 然而改行“兩稅制”以后不久 ,非法加征的趨勢(shì)卻又死灰復(fù)燃 ,所以陸贄在 《 論“兩稅”之弊須有厘革 》 中說 :“大歷中 ,非法賦斂“急備”、“供軍”、“宣索”、“進(jìn)奉”之類 ,既并入“兩稅”矣 ,今于“兩稅”之外 ,非法之事 ,又復(fù)并存 ,此則人益困窮” 。 ? 尤其需要注意的是 ,稅制改革之初曾經(jīng)三令五申的“兩稅”之外不得再妄自加派的法令 ,很快就成了一紙空文 。 ? 至宋代的數(shù)次稅制改革 ,更是在將以往的非法加征變?yōu)榱撕戏ǘ惙N的同時(shí) ,又開啟了種種新的非法加征稅目。 以至于這種地方非法加派在賦稅總額中的比重比正稅和正賦要多得多。用南宋楊萬里的話就是： ? “ 上賦其民一，則吏因以賦其十；上賦其民以十，則吏因以賦其百 ”。 ? 宋代加派賦稅的這種惡性膨脹趨勢(shì)直接導(dǎo)致了王朝中后期的危機(jī)。關(guān)于這一點(diǎn)，宋代的朱熹、葉適、羅大經(jīng)等人都有詳細(xì)的論述。明末清初的顧炎武也認(rèn)為這是宋之所以亡的主要原因。 ? 針對(duì)胡征亂派之弊，僅在 明清兩代 便搞過“征一法”、“一串鈴”、“一條鞭”、“地丁合一”等一系列改革。 其宗旨都是 要求把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅（賦、役）“悉并為一條”，“一切總征之”。 并同時(shí)下令不得再征他費(fèi) ,往往還給農(nóng)民發(fā)放“易知由單”（法定稅目表），允許農(nóng)民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派 。 ? 上述改革大都可以在短期內(nèi)使“向來叢弊為之一清”。 然而它的中長期效果卻無例外地與初衷相反 (秦暉 ,2023)。 ? 據(jù)吳思 (2023)考證，蘇州府常熟縣從明末到清初立的六塊石碑，都禁止在征收漕糧過程中加征加派亂收費(fèi)、勒索老百姓。吳思問： 如果勒石刻碑真能管用，何至于重復(fù)立上六座？ ? 到了明清末年，“鞭外之鞭，稅外之稅，差外之差”泛濫成災(zāi)，地方非法加征加派完全失控。 ? 明末崇禎時(shí)由朝廷下令的“遼餉”已經(jīng)是稅額空前的典型惡稅了，但據(jù)當(dāng)時(shí)官員的陳述，地方官員們加在百姓頭上的各種非法賦稅比起這公開加征的“遼稅”，要多不知多少倍 。崇禎十三年給事中孫承澤說：“ 派之里下者，比比是矣。是以私派多于正賦，民不堪命”。 呂維琪描述明末的賦稅征收是“舊征未完，新餉已催，額內(nèi)難緩，額外復(fù)急。村無吠犬，尚敲催追之門；村有啼鵑，盡灑鞭樸之血。黃埃赤地，鄉(xiāng)鄉(xiāng)幾斷人煙；白骨青磷，夜夜常聞鬼哭 ” ? 王毅 (2023)認(rèn)為，在歷代稅制簡(jiǎn)并的改革過程中，新的賦役體制一方面不能不承認(rèn)權(quán)力階層的既得利益、不能不對(duì)已成事實(shí)的加征加派給予合法的地位 。另一方面則希望以“并賦簡(jiǎn)征”的辦法來限制加征加派的無限膨脹。 ? 于是每一次的賦役改革 ,就成了對(duì)以往加征加派合法性的事