【正文】 達(dá)到 22個(gè)。元代各級(jí)地方政府中還遍設(shè)一種叫達(dá)魯花赤的特殊官職，只準(zhǔn)蒙古人或上等色目人擔(dān)任。 第二節(jié) 州郡縣制的魏晉南北朝 ?一 、 州的出現(xiàn)和演變 ?二 、 屯田政區(qū) ?三 、 州郡縣的全面推行 第三節(jié) 道路制的唐宋 ? 一、隋唐的地方行政 ? （ 一 ） 隋文帝進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革 ， 通過(guò)廢郡 ， 實(shí)行州縣兩級(jí)制 ， 以州轄縣 ， 在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了州縣兩級(jí)制 。 ?第五章 政府層次的消長(zhǎng)之路與現(xiàn)行制度設(shè)計(jì) 第一節(jié)、郡縣中國(guó)的秦漢 ? （ 一 ） 秦漢的郡縣制 ? 從秦后漢朝一直到清代 ， 每個(gè)新建立政權(quán)基本上都繼承了秦代地方行政制度的基本框架 ——郡縣制 。 隋煬帝時(shí)期 ， 改州為郡， 把州縣制恢復(fù)為秦漢的郡縣制 。元代還在邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)道和土司。 ? 三 、 民國(guó)的地方行政 ? 民國(guó)時(shí)代除 22省外 ， 其它未設(shè)省的地區(qū)仍采取特殊制度 。 由于中間環(huán)節(jié)太多不利于經(jīng)濟(jì)建設(shè) ， 1954年撤銷了大區(qū)行政建制 ， 1954－ 1957年成立自治區(qū) ， 定北京 、 天津 、 上海為直轄市 。行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺。 郡守 郡尉 監(jiān)御史 東漢 唐 州刺史 宋 路安撫使 路轉(zhuǎn)運(yùn)使 路提點(diǎn)刑獄使 倉(cāng)司、餉司 元 行省 明 布政使 按察使 都指揮使 清 巡撫 財(cái)政三司使三司同平章事( 宰相）行政參知政事（執(zhí)政）中書門下（政事堂）樞密使（執(zhí)政）軍政樞密副使（執(zhí)政）樞密院御史中丞監(jiān)察知諫院臺(tái)諫御前會(huì)議皇帝北宋前期的中樞機(jī)構(gòu) 樞密院與中書對(duì)持文武二柄，號(hào)為 “ 二府 ” 。 南宋 王十朋 《 上殿札子 》 諸州通判既非副貳，又非屬官，故常與知州爭(zhēng)權(quán)。宋初轉(zhuǎn)運(yùn)使路共設(shè)15路，至神宗元豐時(shí)已分為 23路。 ?2．陳小京等： 《 中國(guó)地方政府體制結(jié)構(gòu)》 ，中國(guó)廣播電視出版社， 2023年。 ? 結(jié)果：出現(xiàn)中央與地方的共享稅 ? 表現(xiàn)：中央與地方圍繞“兩稅”的博弈 ① 藩鎮(zhèn)變相減少兩稅上供額 ② 藩鎮(zhèn)挪用和截留兩稅上供額 ③ 藩鎮(zhèn)變相奪取中央稅 ④ 藩鎮(zhèn)擅自稅外加征 后果 :“ 量出為入”原則確立 中央提成與地方留 成額比例在 1:3左右 . 第三節(jié) 掌控轉(zhuǎn)運(yùn)的宋代財(cái)政 ?一、集權(quán)的轉(zhuǎn)運(yùn)制度 ?轉(zhuǎn)運(yùn)使的設(shè)立及職責(zé) – 督促州縣地方征收賦稅，列數(shù)逐級(jí)上報(bào) – 計(jì)度供應(yīng)所轄州縣機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，包括州縣官吏的俸祿廩給，軍隊(duì)供應(yīng)等。 前統(tǒng)后散的清代財(cái)政 ?三、同治朝至宣統(tǒng)朝（公元 1862－ 1911） – 在晚清鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)和西方列強(qiáng)勢(shì)力侵入的特殊環(huán)境下，單一的中央集權(quán)財(cái)政體制瓦解，各省督撫以厘金、捐輸?shù)茸曰I官款，截留和分取國(guó)稅，自行支配所掌財(cái)力，進(jìn)而形成了與中央并立且平行發(fā)展的較獨(dú)立的地方財(cái)政。 ? （ 2）立法和司法上， 法由帝頒，律由國(guó)掌，地方無(wú)立法權(quán)和司法權(quán)。 賦稅的立法權(quán)是屬于皇帝的專屬權(quán)。顧鑾齋 (2023)說(shuō) ：“縱觀中國(guó)賦稅史，不曾見(jiàn)過(guò)一條最高統(tǒng)治者與納稅人或納稅人代表協(xié)商征稅的材料”。 ? 一省的賦稅收入，經(jīng)地方財(cái)政官員匯總后，按戶部核準(zhǔn)的數(shù)額留一部分供本省開支，稱作“ 存留”，其余部分均須按照規(guī)定上解戶部或解運(yùn)他省或指定軍事區(qū)域，稱作“ 起運(yùn) ”。但中央所拿遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)此數(shù)。 ? 歷代的稅賦負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題的根源在于地方非法加征加派。 ? 建中元年八月 ,宰相楊炎上疏奏曰 : “科斂之名凡數(shù)百 ,廢者不削、重者不去 ,新舊仍積 ,不知其涯。用南宋楊萬(wàn)里的話就是： ? “ 上賦其民一，則吏因以賦其十；上賦其民以十，則吏因以賦其百 ”。 然而它的中長(zhǎng)期效果卻無(wú)例外地與初衷相反 (秦暉 ,2023)。黃埃赤地，鄉(xiāng)鄉(xiāng)幾斷人煙；白骨青磷，夜夜常聞鬼哭 ” ? 王毅 (2023)認(rèn)為，在歷代稅制簡(jiǎn)并的改革過(guò)程中，新的賦役體制一方面不能不承認(rèn)權(quán)力階層的既得利益、不能不對(duì)已成事實(shí)的加征加派給予合法的地位 。 ? “舍本逐末”是指： 潛在的問(wèn)題常在癥狀明顯出現(xiàn)后才會(huì)得到注意。下面的回路包含了時(shí)間滯延，它代表較根本的解決方式，但其效果要較長(zhǎng)的時(shí)間才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。 ? 秦暉 (2023)、梁方仲（ 2023）對(duì)明清時(shí)代中央不斷加大地方財(cái)政上解比例，直至王朝崩潰的過(guò)程有詳細(xì)的考證。 第十節(jié) 體制博弈引發(fā)的思考 ?一、財(cái)政乃國(guó)之基石 ?二、輕稅有利于長(zhǎng)治久安 ?三、合理的管理層次是效益之源 ?四、要沖破權(quán)大于法的文化束縛 ?五、中國(guó)走向何方？集權(quán)抑或分權(quán) ? 中國(guó)走向何方？ —— 處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系 ?一、理論上中央與地方要有適當(dāng)?shù)募瘷?quán)和適當(dāng)?shù)姆謾?quán) ?二、對(duì)中國(guó)中央與地方間集權(quán)與分權(quán)的實(shí)證分析 ?三、中國(guó)不能分權(quán)嗎？ ?四、中國(guó)地方政府行為不規(guī)范問(wèn)題是分權(quán)造成的嗎？ ?五、中國(guó)中央與地方分權(quán)方案設(shè)計(jì) 進(jìn)一步閱讀的文獻(xiàn) ? 1． 《 中央集權(quán)型財(cái)政體制與我國(guó)古代社會(huì)發(fā)展的停滯 》劉志廣 《 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào) 》 2023年第 2期 ? 2． 董輔礽等： 《 集權(quán)與分權(quán)：中央與地方關(guān)系的構(gòu)建 》 ， 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 ， 1996年 。當(dāng)代一些學(xué)者把它們看作是經(jīng)濟(jì)思想領(lǐng)域中國(guó)家統(tǒng)治派與自由放任派之爭(zhēng)， . ? “抑兼并”被視為法家的思想，因此歷代“抑兼并”的著名人物，從桑弘羊、漢武帝直到王安石、朱元璋、張居正都被冠以“法家”稱號(hào)。故名之曰“道儒 (受道家影響之儒 )”與“法儒 (受法家影響之儒 )”。 ? 歷來(lái)“抑兼并”者都有兩大理由，一是道義方面的 ，即削富益貧為的是“百姓均平”； 一是財(cái)政方面的， 即“利出一孔”為的是“富國(guó)足用”。從商鞅、桑弘羊、王莽直到王安石，都是打著平均主義的旗號(hào)來(lái)擴(kuò)充國(guó)庫(kù)，梁?jiǎn)⒊Q這是以國(guó)家自為兼并來(lái)代替民間的兼并?！安灰旨娌ⅰ钡牡懒x理由正是基于后者 。而這種攫取同樣是“建立在統(tǒng)治 —服從關(guān)系基礎(chǔ)上的分配”，它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的自由競(jìng)爭(zhēng)是風(fēng)馬牛不相及的。東漢之外鮮有其例 。唐以后的“土地買賣”時(shí)代尚且如此，唐以前的等級(jí)占田制時(shí)代更不用說(shuō)。 ? 歷史上權(quán)貴之兼并平民，在很大程度上還是通過(guò)針對(duì)平民富人的“抑兼并”之舉來(lái)實(shí)現(xiàn)的， 明初對(duì)沈萬(wàn)三之類富民的籍沒(méi)、北宋末的“西城刮田”與南宋末的賈似道“公田”即為其例。梁?jiǎn)⒊热嗽谕醢彩摹耙旨娌ⅰ敝锌吹搅恕皣?guó)家自為兼并”，其實(shí)在司馬光一派的“不抑兼并”中又何難發(fā)現(xiàn)針對(duì)平民的“抑兼并”成分 ?司馬光的“天使汝窮”，張方平的“罰用于下”，不是都很咄咄逼人嗎 ? ? 過(guò)程公正與跳出怪圈 ? 根本的問(wèn)題是： 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程沒(méi)有確立“過(guò)程的公正”， 而這是建立近代經(jīng)濟(jì) (有規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) )所必需的，也是使傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)國(guó)家走出那種“繁榮 —崩潰”往復(fù)循環(huán)的怪圈所必需的。 ? 然而歷代的“抑兼并”卻都是有權(quán)勢(shì)者，尤其是最高皇權(quán)的代表者之所為， 他們眼中的“兼并”，主要是 “商人并兼農(nóng)人” (西漢晁錯(cuò)語(yǔ) )、“阡陌閭巷之賤人與人主爭(zhēng)黔首” (王安石語(yǔ) )。 ? 北宋末年就是如此： 自熙寧以至靖康，以王安石為代表的統(tǒng)治派 (“新黨” )和以司馬光為代表的放任派 (“舊黨” )幾度易位，忽而“變法”，忽而“改制”，忽而“更化”，忽而“紹述”，忽而“建中”，忽而又“崇法熙寧”?！柏?cái)貨不在民又不在官， ……或在權(quán)臣，或在貴戚近習(xí)，或在強(qiáng)藩大將， …… 上則府庫(kù)殫乏，下則民力窮悴。 當(dāng)時(shí)在私人中并不存在平等的自由競(jìng)爭(zhēng)，而“不抑兼并”論者更多是不識(shí)平等為何物的天然等級(jí)制擁護(hù)者 ，他們反對(duì)“抑兼并”實(shí)際上是害怕權(quán)貴與老百姓一同被“抑”，而反對(duì)“官與民爭(zhēng)利”實(shí)際上是害怕國(guó)家妨礙了權(quán)貴的私利。多數(shù)王朝的崩潰是由于朝廷的“汲取能力”過(guò)分強(qiáng)化而使民間不堪忍受所致：秦末大亂也有類似背景。 ? 在“抑兼并”方面通常也是說(shuō)的道義理由，實(shí)際動(dòng)機(jī)則多出自財(cái)政理由，即通過(guò)經(jīng)濟(jì)壟斷充實(shí)國(guó)庫(kù)。 ? 我國(guó)早期“抑兼并”的思想家就認(rèn)為：“萬(wàn)民之不治”的原因在于“貧富之不齊”，因此需要“令貧者富