【文章內(nèi)容簡介】 中立的特點，對政治、利益和信息都保持中立，是效率工具，能夠有效地對環(huán)境做出反應(yīng)的。尤其是作為公共組織的政府組織，機構(gòu)眾多，分門別類，職能完整；人員較多，專業(yè)齊備。認為這樣組織結(jié)構(gòu)的政府就可以有足夠的理性和完全有能力處理和應(yīng)對各種各樣的十分紛紜復(fù)雜的公共事務(wù)，能夠處理各種不確定條件下所發(fā)生的一切事件，確保政府具有處理和應(yīng)對各種公共事務(wù)的確定性和可靠性。誠然，我們應(yīng)當(dāng)肯定按照理性設(shè)計的韋伯官僚制組織，的確能夠處理和應(yīng)對客觀環(huán)境所發(fā)生的預(yù)料之中的各種各樣的公共事務(wù)和事件，否則，我們就不能解釋各國政府卓有成效的管理。但是，我們也不能因此而認為理性模式的組織是全知全能的組織，沒有局限性，能夠應(yīng)對在不確定條件下發(fā)生的各種情況，也就是說這并不能說明其沒有限理性。 事實證明也是如此，官僚制組織不僅不是理性的，不是全知全能的。雖然官僚制組織的建立是為了擴展組織的理性，但是它反而加深了組織認識的有限理性，擴大了組織的局限性。因為公共組織的決策過程不是理性選擇過程，同時官僚組織加深了這種非理性選擇。傳統(tǒng)理論認為，組織決策需要大量的信息進行理性選擇。但是，作為公共組織的政府在進行決策時，往往為了達到某種目標(biāo)而選擇和利用符合其需要的信息，是有限理性而不是理性選擇。這里的有限理性表現(xiàn)為兩個方面，第一是決策信息的不完全性。傳統(tǒng)理論認為公共組織在進行決策是“全知的”，即了解和掌握自然狀態(tài)的所有信息，進行理性選擇，決策的結(jié)果也有確定性。實際上并不是如此。在一般確定條件下政府所了解和掌握的信息都是有限的，也是進行有限理性選擇，那么在不確定條件下，其理性就更為有限。 1998年亞洲金融危機，亞洲各國和世界各國事先并沒有看到蛛絲馬跡；須知，世界各國有數(shù)不清的“智囊團”、“思想庫”和“腦庫”，有許多學(xué)有造詣的經(jīng)濟學(xué)家和富有經(jīng)驗的政府官員，有數(shù)不清情報機構(gòu)和十分發(fā)達信息系統(tǒng)，但是，竟然沒有任何國家、任何人和任何機構(gòu)預(yù)見到亞洲金融危機的發(fā)生，豈非咄咄怪事。此外，亞洲 2022年發(fā)生的“非典”，使亞洲各國措手不及；美國發(fā)生的慘絕人寰的“ ”事件，事先美國政府并沒有得到什么可靠信息。這就說明盡管現(xiàn)在世界各國有龐大的政府機構(gòu)，有十分先進的科學(xué)的收集各種信息的手段和十分嚴(yán)密的信息網(wǎng)絡(luò)，但是，不完全信息仍然是各個國家所面臨的十分棘手的問題。無論是社會信息還是自然信息，仍然不能被公共組織完全收集到。說明機構(gòu)龐大的政府組織不可能收集到所有的信息，面對天災(zāi)人禍，由于信息不完全也有時措手不及。所以政府雖然建立了許多組織機構(gòu)應(yīng)對各種情況，處理各種公共事務(wù)，也要建立處理自然和社會突發(fā)的危機的機制。信息的不完全性決定組織決策理性的有限性和能力的有限性。 ? 公共組織不能進行理性選擇的另外一個因素是信息的使用和解釋過程受到不同價值觀的影響，因此，不可能作到完全中立的理性選擇。決策的參與者可以用不同價值觀對信息做出不同解釋和利用，選擇過程不能夠做到完全中立地評價各種利益，在選擇過程中作到?jīng)]有利益傾斜，因此也不可能作到理性選擇。理性選擇其實這只是一種良好的愿望，公共組織的任何選擇過程都是一個各種利益集團互動的過程。大到政府，小到公司或?qū)W校，參與決策者利益傾向性只能進行有限理性選擇，不可能使組織能夠進行理性選擇。尤其是作為政府，意識形態(tài)嚴(yán)重地影響政府的價值觀，這更加深了政府決策的有限理性。非常明顯的例子是今天世界各國對“反恐”和“人權(quán)”已經(jīng)達成共識，但是，有的國家卻有雙重標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為有限理性。出現(xiàn)這種情況除了別有用心者之外，也是不同價值觀影響的必然結(jié)果。 政治對理性選擇的影響是十分巨大的。決策是一個政治過程，甚至企業(yè)決策也不能不考慮政治因素，作為公共組織的政府在進行政策選擇時則必須進行政治考量。如果從理性出發(fā)可以做出“效率最大化”或“最優(yōu)的”的選擇，但是在政治上是不可行的，也只能按有限理性進行選擇，也就是滿意的選擇。美國、日本和一些西方發(fā)達國家，對于他們國家經(jīng)濟不景氣這個現(xiàn)象，拿中國當(dāng)替罪羊，叫嚷讓中國人民幣升值。這就是在他們的利益驅(qū)動下對自己國家經(jīng)濟問題的解釋。如果美國、日本和西方某些國家不健忘地話， 1997年亞洲金融危機時他們異口同聲地要求人民幣不貶值。這也是從他們自身利益出發(fā)的。 虛假信息也是不完全信息的一種，虛假信息就是沒有被證實的信息，是不能作為組織決策根據(jù)的。但是，有時組織為了某種目的，也可能利用它作為決策根據(jù)。美國打伊拉克所利用的所謂伊拉克有大規(guī)模殺傷武器的信息，是沒被證實的信息。布什政府為了進行伊拉克戰(zhàn)爭，就利用這個不被證實的信息。毫無疑問，戰(zhàn)爭的目的使虛假信息為戰(zhàn)爭服務(wù)。這在日常生活中不足為怪，在組織決策中也屢見不鮮。同時，由于官僚制組織結(jié)構(gòu)層級過多，在層層傳遞信息過程中，因為行政官員的價值取向不同，對信息的取舍和選擇也不同，有意無意地使信息扭曲，甚至變成虛假信息，這在公共行政系統(tǒng)中是司空見慣的事情。除了少數(shù)別有用心者外，多數(shù)是其低政策水平使其價值觀扭曲而傳遞變形的信息。公共行政系統(tǒng)出現(xiàn)執(zhí)行政策走樣變形就是因為這種原因造成的。 自然的和社會的意外事件或突發(fā)事件，表現(xiàn)為公共組織的有限理性。如果再加上官僚制組織的層級結(jié)構(gòu)信息傳遞的延誤甚至虛假信息，都不可能滿足理性的基本要求。這說明公共組織的理性是有限的。政府經(jīng)常要遇到一些意外情況是非正常的突發(fā)事件。這是由政府本身的有限理性決定的，那種認為政府能夠隨時隨地地應(yīng)對各種各樣的正?；蚍钦５墓彩聞?wù)的觀點，就是對政府組織的有限理性認識不足使然。 ? 三、有限理性與政府決策 政府決策同其他各種各樣類型公共組織和私人企業(yè)組織的決策一樣，是有限理性的決策，而不是理性決策。這是因為作為公共組織的政府結(jié)構(gòu)、管理制度和運作過程加深了政府的有限理性。這些使政府決策更有“模糊性”。在政府決策過程中，不確定性增加了決策的困難。這里所說的不確定性是指信息的缺乏，即信息的不完全和不真實。當(dāng)然，我們常見的不確定型決策和直覺決策就屬于這一類。但是，其他具有充足信息的決策類型同樣也受不確定性的困擾。事實是增加信息也不能使決策具有理性，也就是也不可能達到“效率最大化”或“最優(yōu)原則”。馬奇用“模糊性”概念來解釋這一現(xiàn)象，認為在決策過程中因為有“模糊性”的存在，充足的決策信息也無法解決不確定性的問題。模糊性是指決策者對相同的信息做出不同的解釋和判斷，即使信息量的增加也不可能改變這種模糊性，從而使決策具有不確定性。馬奇認為模糊性必須在如下幾個方面： 首先是公共組織的組織目標(biāo)的模糊性。明確的組織目標(biāo)是理性決策的前提。但是，公共組織的組織目標(biāo)模糊是公認的特點之一。作為公共組織的政府在決策過程中有許多行政目標(biāo)，互相競爭，而且每個行政目標(biāo)也都很重要，如發(fā)展經(jīng)濟與治理環(huán)境、發(fā)展市場經(jīng)濟與確保社會公平等。這些行政目標(biāo)都十分重要，然而有可能處于互相矛盾、互相對立的狀態(tài)。即使這些行政目標(biāo)不互相矛盾或?qū)αⅲ灿幸粋€處理這些行政目標(biāo)的輕重緩急的安排次序問題，這也會造成行政目標(biāo)模糊。其次，組織目標(biāo)缺乏一致性和連貫性。如果組織受多種利益和政治因素的影響，那么組織目標(biāo)會隨著利益結(jié)構(gòu)和組織因素的變化而變化。這些都使政府無法進行理性決策。 組織決策過程的模糊性。任何組織決策是在組織規(guī)章制度基礎(chǔ)上進行的決策，政府也不例外。但是組織決策過程不是固定不變的，是個動態(tài)過程。組織在什么時間，什么地點，要求什么人參與決策，參與決策的人注意力是什么，感興趣的問題是什么，他們的價值偏好是什么，決策涉及的相關(guān)人或利益團體的情況怎么樣。對這些問題，不同的人有不同的看法，就是同一個人不同時間不同地點也有不同的看法。這里尤其應(yīng)該指出的是注意力分配造成組織過程的模糊性。塞特和馬奇認為，在組織決策過程中，注意力和時間也是組織的稀缺資源。組織面對復(fù)雜的客觀環(huán)境和問題，其信息處理能力的有限性必然導(dǎo)致注意力分配的局限性。而且組織結(jié)構(gòu)制約組織決策的注意力。一個組織如何分配決策注意力問題也造成了組織目標(biāo)的模糊性。組織決策的動態(tài)過程和注意力分配的模糊性使政府決策很難達到“效率最大化”。 ? 組織決策憑借歷史經(jīng)驗的模糊性。人們在進行決策時往往以自己的經(jīng)歷和經(jīng)驗作為最直接的借鑒方法。因為這些歷史經(jīng)驗已經(jīng)成為一種根深蒂固的記憶。但是，歷史經(jīng)驗具有模糊性。一是人們對過去的事情的記憶是否清晰可靠，值得懷疑。另一方面，即使記憶清晰可靠，怎么評價、解釋歷史經(jīng)驗也不可靠。成功的過去也可能是今天失敗的開始。歷史經(jīng)驗只能作為決策參考，而不能作為決策尺度。這種歷史經(jīng)驗的模糊性使政府決策具有有限理性。 對信息解釋和理解的模糊性。對于同樣的信息，由于人的知識、經(jīng)歷、地位、利益和價值觀不同有不同的解釋和理解。這并不會因為信息量的增加而有所改變，往往只能增加其模糊性。而且在政策執(zhí)行過程當(dāng)中往往會出現(xiàn)“組織目標(biāo)替代”現(xiàn)象。因為政策執(zhí)行過程也是一個組織決策過程。組織執(zhí)行者對信息的理解和解釋往往受到他們自己的知識、經(jīng)驗、利益、價值觀的影響，按照他們自己的理解和解釋執(zhí)行政策，也就形成了用他們的理解的組織目標(biāo)替代了決策目標(biāo)。這在公共行政當(dāng)中是經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象。這也是造成組織目標(biāo)模糊的原因之一?！敖M織目標(biāo)替代”現(xiàn)象也使政府缺乏達成理性選擇的能力。 ? 最后，從政府真實的決策過程來看，也使政府決策表現(xiàn)為有限理性。馬奇于 1972年提出了“垃圾箱決策理論”，實際上公共組織是按照這種模式進行決策的。這種決策方式不是理性決策，而只能是有限理性決策方式。用“垃圾箱”來比喻公共組織的決策似乎有些不雅，但是它確確實實地反映政府決策的現(xiàn)實。垃圾箱裝什么垃圾，有非常的隨意性和偶然性。因為居民投放垃圾的隨意性比較大，而且街道的流動人口多，更增加這種投放垃圾的隨意性和偶然性。這種決策模式強調(diào)決策過程中互相獨立的多重性。決策過程是由許多人完成的，而且是動態(tài)的，有很大的隨意性和偶然性。正如垃圾箱里的垃圾是由許多人投放的；參與決策的人員和決策過程往往是互相獨立的，不同的動機驅(qū)使他們參與這個過程；時間對決策結(jié)果影響很大，也正像一個垃圾箱里垃圾在什么時間被取走一樣。垃圾箱決策模式有兩個結(jié)構(gòu)：參與結(jié)構(gòu)和決策結(jié)構(gòu)。參與結(jié)構(gòu)是指一個組織參與決策的規(guī)章制度。如決策的咨詢參謀組織或信息中心以什么方式在決策的什么階段參與決策活動，都是由有關(guān)的規(guī)章制度決定的。規(guī)章制度決定決策結(jié)構(gòu)，決策結(jié)構(gòu)決定決策者參與決策的機會。決策結(jié)構(gòu)分為三種：開放式結(jié)構(gòu)、專業(yè)化結(jié)構(gòu)和等級結(jié)構(gòu)。開放式結(jié)構(gòu)是指組織的每個成員都有機會參與所以的決策過程；專業(yè)化結(jié)構(gòu)是指組織成員有機會參與與自己專業(yè)有關(guān)的決策過程；等級結(jié)構(gòu)是指組織成員參與決策機會是由其在組織結(jié)構(gòu)當(dāng)中所處的等級地位決定的，也就是說在組織當(dāng)中處于不同等級的組織成員參與決策的機會是不同的。這如同垃圾箱的蓋子的蓋法不同而造成垃圾箱被投入的不同品種的垃圾一樣。 馬奇認為決策一般產(chǎn)生三種結(jié)果：一是問題得到解決；二是忽略問題的決策。也就是說當(dāng)還沒有弄清楚問題之前就已經(jīng)進行盲目的決策，如許多公共組織在沒有了解組織的問題之前就采取某種管理措施；三是與問題無關(guān)的決策。也就是說決策不是針對問題本身，而是為了解決問題的問題所進行的決策。馬奇研究發(fā)現(xiàn)無論什么類型的組織，決策結(jié)果第一種不多見，而第二、三種結(jié)果是十分常見的。垃圾箱決策理論比較真實地反映了公共組織的有限理性的決策方式。 ? 四、政府應(yīng)該減少決策失誤 有限理性是政府的基本狀態(tài)，是政府組織和行為的實際寫照。如前邊所言，盡管政府的官僚制組織結(jié)構(gòu)是一種按照理性設(shè)計的組織結(jié)構(gòu)，但是它不僅不能解決組織的有限理性問題，反而加深了組織的有限性。政府的這種有限理性決定政府既不是全知的，也不是全能的。因此，政府做出低質(zhì)政策是十分正常的現(xiàn)象。我這里不是替政府辯護，更不是開脫，而是講實際情況。對政府來說，必須盡量減少決策失誤。 關(guān)于政府如何減少決策失誤，首先應(yīng)該力圖得到真實準(zhǔn)確的信息。這看來是非常簡單的事情，做起來也非常不容易。虛假信息常常是造成政府決策失誤的重要原因。一個龐大的政府體系有許多層級，通過這些層級傳統(tǒng)信息，除了有意傳遞假信息之外，由于各級政府官員的價值觀有差別，政策水平高低不同，經(jīng)過他們加工以后傳遞的信息也缺乏真實性和可靠性。因此對決策者來講掌握第一手資料十分重要。電子政府只能解決效率問題，但也不能完全解決這個問題。我們黨傳統(tǒng)的調(diào)查研究方法仍然是獲得真實準(zhǔn)確信息的十分重要的方法。如解決拖欠農(nóng)工工資問題，就是政府首腦親自調(diào)查研究，獲得真實準(zhǔn)確的信息，做出了符合民心民意的決策。其實這個問題由來已久，中國人沒有幾個不知道的，但是，由于各種復(fù)雜的原因，就是沒有進入高層領(lǐng)導(dǎo)的決策日程。另一種方法就是讓低層官員參與政府高層決策，讓他們介紹情況，提出看法。即使高層領(lǐng)導(dǎo)決策的初衷是非常好的，但是，有的決策到低層卻無法執(zhí)行。也就是說決策者知道應(yīng)該解決什么問題，但是，卻不了解低層官員執(zhí)行政策的困難和復(fù)雜性。例如費改稅的政策是十分正確的政策。但是，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然有經(jīng)濟職能，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)就仍然會千方百計地向農(nóng)民收費。原因很簡單，如果不收費，就沒有財力履行經(jīng)濟職能。了解低層官員對政策的看法和執(zhí)行困難也是進行決策時進行調(diào)查研究的組成部分。 ? 為了減少決策失誤，政府應(yīng)該十分重視注意力分配問題。減少注意力分配的隨意性是政府決策面臨的主要問題。要打破規(guī)章制度決定注意力分配的現(xiàn)象，應(yīng)該結(jié)合我國目前的實際情況來分配注意力。我國主要是兩個突出的問題，一是促進發(fā)展，二是保證社會公平。注意力主要分配在涉及到這兩個問題上。效率是發(fā)展機制，為了發(fā)展我們?nèi)匀恢v效率；公平是穩(wěn)定機制，沒有社會穩(wěn)定就不能發(fā)展，因此我們也必須注意社會公平的實現(xiàn)程度。將注意力分配在這兩個我國所面臨的主要問題上，就變化分散注意力，就減少政府的有限理性，減少決策失誤。 最后