【正文】 組織目標的模糊性。因為這些歷史經(jīng)驗已經(jīng)成為一種根深蒂固的記憶。成功的過去也可能是今天失敗的開始。對于同樣的信息，由于人的知識、經(jīng)歷、地位、利益和價值觀不同有不同的解釋和理解。組織執(zhí)行者對信息的理解和解釋往往受到他們自己的知識、經(jīng)驗、利益、價值觀的影響，按照他們自己的理解和解釋執(zhí)行政策，也就形成了用他們的理解的組織目標替代了決策目標。 ? 最后，從政府真實的決策過程來看，也使政府決策表現(xiàn)為有限理性。垃圾箱裝什么垃圾，有非常的隨意性和偶然性。正如垃圾箱里的垃圾是由許多人投放的；參與決策的人員和決策過程往往是互相獨立的，不同的動機驅(qū)使他們參與這個過程；時間對決策結(jié)果影響很大，也正像一個垃圾箱里垃圾在什么時間被取走一樣。規(guī)章制度決定決策結(jié)構(gòu)，決策結(jié)構(gòu)決定決策者參與決策的機會。 馬奇認為決策一般產(chǎn)生三種結(jié)果：一是問題得到解決；二是忽略問題的決策。垃圾箱決策理論比較真實地反映了公共組織的有限理性的決策方式。因此，政府做出低質(zhì)政策是十分正常的現(xiàn)象。這看來是非常簡單的事情，做起來也非常不容易。電子政府只能解決效率問題，但也不能完全解決這個問題。另一種方法就是讓低層官員參與政府高層決策，讓他們介紹情況，提出看法。但是，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然有經(jīng)濟職能，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)就仍然會千方百計地向農(nóng)民收費。減少注意力分配的隨意性是政府決策面臨的主要問題。效率是發(fā)展機制，為了發(fā)展我們?nèi)匀恢v效率；公平是穩(wěn)定機制，沒有社會穩(wěn)定就不能發(fā)展，因此我們也必須注意社會公平的實現(xiàn)程度。為了避免因為政府決策的復(fù)雜政治過程而導(dǎo)致利益的偏頗和價值的缺失，政府決策應(yīng)該以大多數(shù)人的利益為出發(fā)點。對公眾來說將逐步演變成政治問題，使公眾質(zhì)疑政府究竟代表誰的利益。 總之，有限理性使政府只能做出有限理性的決策。 中國人民大學(xué)行政學(xué)系教授 參考書目： 《 管理行為 》 ，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社， 1988年 5月第一版，西蒙（美國）。他能帶領(lǐng)人們奔向真正的共產(chǎn)主 義社會：各盡所能，各取所需。 強者盡管是強者，但畢竟周圍還算是一個 人道社會，該伸手時就伸手（相助），不 要只把市場看成是優(yōu)勝劣汰的戰(zhàn)場 。在教育經(jīng)費分配的對象結(jié)構(gòu)上，要處理好各級各類教育經(jīng)費分配之間的關(guān)系。 三、繳納申報 教育費附加由稅務(wù)機關(guān)負責(zé)征收，各級銀行要為同級教育部門設(shè)立教育費附加專戶。 教育費附加，不單獨辦理減免事宜，按規(guī)定對納稅人減免三稅時，教育費附加隨之相應(yīng)減免。 ? 外國企業(yè)和外商投資企業(yè)暫不繳納教育費附加。 ? 不過要問的是，為何如此 “ 顯而易見 ” 的征費不公，竟能夠持續(xù) “ 錯誤 ”這么多年？我想，這和 “ 附加費 ” 的地位卑賤是分不開的。只有由 “ 費 ” 改 “ 稅 ” ，方能名正言順。不僅額外增加的 “ 地方附加 ” 如此， 3%的教育費附加用到何處同樣大有乾坤。世界平均水平為 5． 2％，其中低收入國家平均為 3． 6％ 高收入國家平均為 5． 5％ 2022年 表１ 中國教育投資的實際水平與國際平均水平對照表 年份 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2022 2022 人均 GNP （美元當年價格） 354 415 509 454 571 660 717 748 776 843 896 人均 GNP（美元 1996年不變價格） 395 452 541 473 582 660 703 725 741 789 819 國際平均水平（ %） 中國實際水平（ %） 注：中國教育投資比例指的是財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重。生均事業(yè)費占人均ＧＤＰ的比例，ＯＥＣＤ國家 2022 年平均初中為 ２３ ％，小學(xué)為 １９ ％，我國全口徑教育經(jīng)費中初中為１７ ． ５ ％，小學(xué)為 １３ ． ５ ％；而預(yù)算內(nèi)事業(yè)費初中只有 １１ ． ７４ ％，小學(xué)為 ９ ． ９４％。一方面是政府部門克扣學(xué)校的教育經(jīng)費，另一方面是學(xué)校向?qū)W生多收費，這相當于政府部門在多收費、亂收費，學(xué)校成了政府部門亂收費的“代理人”。我國在改革開放以來，國民收入的分配向個人傾斜，政府可支配的財力逐年減少。隨著教育體制改革的逐步深入和現(xiàn)代企業(yè)制度在大型國有企業(yè)的推行，企業(yè)辦社會現(xiàn)象正在逐步改進，原來企業(yè)辦的基礎(chǔ)教育學(xué)校逐步向社會移交。 ? 統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明， 1990年 2022年，我國財政性教育經(jīng)費相對于教育經(jīng)費總量的彈性系數(shù)（所謂彈性系數(shù)是指兩個指標的增長率之比）為 ，即教育經(jīng)費總量每增長 1%，財政性教育經(jīng)費僅增長 %。不同等級學(xué)校有不同評價標準，但這些標準大都是硬件標準，內(nèi)容大致包括：學(xué)校占地面積，生均建筑面積、班級規(guī)模、標準游泳館、標準跑道、圖書館等等。 ? 國家計委的主要職責(zé)是負責(zé)審定由教育部提出的 ， 列入國 家國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃中的教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的各項經(jīng)費計劃 。 ? 中央各部委的教育司負責(zé)將教育經(jīng)費撥付給本部委直接管理的高等學(xué)校及其他教育機構(gòu) ， 并有一部分專項補助撥付給各省 、 市 、 區(qū)相應(yīng)廳局 。 我國現(xiàn)行的國家預(yù)算科目中 ，按預(yù)算等級依次分為類 、 款 、 項 、 目四級 ， 教育事業(yè)費屬于文教衛(wèi)生事業(yè)費類中的款級 ， 教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費類中的社會文教費中的款級 。 在國家預(yù)算科目中 ， 預(yù)算級次越低 ， 數(shù)量的彈性越大 ， 透明度也越低 。 ? 《 教育法實施意見 》 提出： “ 為實現(xiàn)教育事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一 ， 要進一步改革教育經(jīng)費管理體制 ， 教育經(jīng)費實行預(yù)算單列并由各級教育行政部門提出年度計劃的建議 ， 報同級財政部門 ， 由同級人民政府列入預(yù)算 ， 批準后認真實施 。 ③ 教育經(jīng)費的分配權(quán)和管理權(quán)劃歸教育部門 。 同我國現(xiàn)行政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng) ， 財政分為中央 、 省 、 市 、 縣 、鄉(xiāng)五級 ， 但財政預(yù)算只列前四級 ， 因而教育經(jīng)費預(yù)算單列到縣級 。 最后由各省市區(qū)財政部門和教育部提出教育財政預(yù)算收支建議數(shù) ， 報送財政部 。 我國現(xiàn)行的教育財政預(yù)算編制方法 ? 采取 “ 基數(shù)加發(fā)展 ” 、 “ 綜合定額加專項補助 ” 進行測算 ，然后逐級匯總編制而成 。 開支定額是指各項人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的開支標準和補助限額 。 ③ 設(shè)計公用經(jīng)費 。小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率達到 ％。 ④ 將人員經(jīng)費加上公用經(jīng)費 ，即得出學(xué)校的全年教育經(jīng)費預(yù)算 。 ② 設(shè)計人員經(jīng)費 。 就學(xué)校來說 ， 其基本數(shù)字是指班級數(shù) 、 學(xué)生數(shù) ， 它是教育事業(yè)費預(yù)算的主要依據(jù) 。 教育部 、 其他部委和地方各省市區(qū) ， 根據(jù)中央下達的教育財政預(yù)算指標 ， 結(jié)合本地區(qū)和本部門的各方情況 ， 參照所屬教育行政部門和教育機構(gòu)的教育財政預(yù)算收支建議數(shù) ， 經(jīng)過切實的核算 ， 擬定預(yù)算和財務(wù)收支指標 ， 逐級下達 。 其編制程序一般是自下而上與自上而下相結(jié)合 。 教育經(jīng)費在各級各類教育和學(xué)校之間分配 。② 賦于教育部門對教育經(jīng)費預(yù)算的編制權(quán) 。 ② 教育事業(yè)的發(fā)展計劃由教育行政部門編制 ， 而教育經(jīng)費預(yù)算分別由財政和計劃部門編制 ， 兩者依據(jù)不同的信息 ， 按照不同的原則進行操作 ， 必然導(dǎo)致教育經(jīng)費需求和供給的不平衡 。 從財權(quán)來說 ， 包括預(yù)算的編制 、 經(jīng)費的分配權(quán)和管理權(quán) ， 教育事業(yè)費屬于財政部門 ，教育基本建設(shè)投資屬于計劃部門 。政府其他部門舉辦和管理的高等和中等教育，其經(jīng)費由財政部門撥付給其所屬學(xué)校。 由財政部撥付的教育經(jīng)費有四個流向 ， 一是教育部 ， 二是中央各部委 ， 三是財政部所屬學(xué)校 ， 此外還有一些專項補助撥給各省市區(qū)財政廳 。不同等級學(xué)校有不同收費標準，好學(xué)校不僅可以高收費，地區(qū)公共資源也集中投入到這幾個優(yōu)質(zhì)學(xué)校。 教育部門各項教育非比重 1998年 高等 中師 中學(xué) 小學(xué) 職教 幼兒 特教 師培 民助 教育事業(yè)費中人員經(jīng)費與公用經(jīng)費比例 高校 中學(xué) 小學(xué) 公 人 公 人 公 人 % 學(xué)校間的經(jīng)費不均衡 ? 以示范校為例，最初僅局限在高中。隨著企業(yè)之間競爭日益激烈，經(jīng)濟形勢更為嚴峻，一些校辦企業(yè)的效益明顯下降。仍然遠遠低于 1980年的 %。 ? 審計署公布的數(shù)字顯示，這 ，政府部門違規(guī)制定政策收費為 ，中小學(xué)校自行違規(guī)收費 ———政府部門既然克扣了教育經(jīng)費，當然要制定政策慫恿學(xué)校亂收費，將克扣的經(jīng)費缺口填起來，將政府擠占、挪用、滯留的教育資金 “ 轉(zhuǎn)嫁 ” 到每個學(xué)生的頭上。結(jié)果表明，基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入及管理使用中存在不少問題， 43個縣地方政府及教育主管部門擠占、挪用、滯留各類教育資金達 ，其中云南省馬龍縣政府甚至挪用農(nóng)村義務(wù)教育捐款 200萬元用于道路綠化亮化工程。1995年頒布的 《 教育法 》 對此也做了相應(yīng)的規(guī)定。 現(xiàn)在公眾呼吁政府財政加大對教育投入比例的聲音越來越大，政府除了想辦法組織經(jīng)費之外，借鑒國外通行做法，將 “ 教育費附加 ” 早日升格為 “ 教育稅 ” 也應(yīng)提上日程 爭 鳴 中國財政性教育經(jīng)費占 GNP比例 （ 2022年目標 4%） 1978 1980 1985 1990 1991 1993 1998 1999 2022 2022 世界比照（ 1986年） 世界總平均： 發(fā)達國家 發(fā)展中國家： 非洲 拉美 北美 亞洲 大洋州 阿拉伯 見問題 2 教育經(jīng)費占國家 GDP比例的世界平均水平為 5． 2％，其中低收入國家平均為 3． 6％、高收入國家平均為 5． 5％。 再次，是 “ 費 ” 不是 “ 稅 ” ，所以一些地方在 3%教育費附加的基礎(chǔ)上又擅自開征 “ 地方附加 ” ，使得實際費率達到 4%甚至 5%。 筆者以為，教育費附加作為當年 “ 費改稅 ” 風(fēng)暴中遺留下來的不多的殘余之一，非常有必要將其升格為 “ 教育稅 ” 。 ? 三、教育費附加的征集率 ? 教育費附加的征集率為 3％ ? 四、教育費附加的計算 ? 應(yīng)納稅額＝納稅人實際繳納的消費稅、增值稅、營業(yè)稅稅額 X征集率 ? 五、教育費附加的繳納地點、繳納環(huán)節(jié)、繳納期限、獎懲等事項，比照消費稅、增值稅、營業(yè)稅的有關(guān)規(guī)定辦理。對計算和執(zhí)行政策有誤需要退補三稅時，應(yīng)同時退補教育費附加。 按規(guī)定代收、代扣、代繳三稅的單位，按其適用費率，在代收、代扣、代繳的同時，扣收教育費附加，并與三稅分別繳庫。 二、計征依據(jù)和附加率 教育費附加，以各單位和個人實際繳納的增值稅、消費稅和營業(yè)稅的稅額為計征依據(jù)，教育費附加率為 3％，分別與增值稅、消費稅和營業(yè)稅同時繳納。就如何籌措教育經(jīng)費而言，教育經(jīng)費政策所要處理的問題是，如何處理好政府主渠道與其它渠道之間的關(guān)系，在政府主渠道中，如何處理好中央政府出錢辦教育和地方政府出錢辦教育之間的關(guān)系。 八、看不見的手，請你幫助我吧！ 人民自由辦教育，人民自由選擇教育 （自由度由市場控制， 不行，還有政府協(xié)助） 公平與效率的綜合追求：政府加市場 九、逃避自由：自由的悖論 擇校制度： 教育的全市場化： 對計劃經(jīng)濟時代教育的留戀 弱者畢竟是弱者，不要犧牲強者利益， 來滿足自己的弱者心靈。 五、人們需要政府管教育嗎 人民有無能力管好自己的教育：個體教育視角 與全民教育視角 ——教育市場優(yōu)勢論 弱者言：晴天大老爺，你快下凡吧 強者言：我就是晴天老爺，我是流氓我怕誰？ 凱恩斯主義 六、人們希望一個什么樣的政府？ 他三頭六臂、他無所不能，他無堅不摧 他毫不利己、專門利人，他既能帶來公平， 又能帶來效益，他不害怕潘多拉盒子，也 敢